3. Организация и деятельность государственных органов по созданию системы мер по борьбе с коррупцией в России
3. Организация и деятельность государственных органов по созданию системы мер по борьбе с коррупцией в России
В условиях мирного времени и изменения классовой борьбы в государстве назрела необходимость изменения карательной политики и форм подавления. Появилась возможность значительно упрочить гарантии неприкосновенности личности, укрепить революционную законность. Уже в 1921 г. было сокращено применение чрезвычайных мер, начиналось совершенствование судебной системы. Позднее были проведены важные реформы в государственном аппарате и праве (судебная реформа, создание прокуратуры и др.), еще более укрепившие соцзаконность.[208]
Особое место в указанных реформах отводилось вопросам реорганизации существующей системы органов, участвующих в борьбе с коррупцией,[209] внесения изменений в перечень функциональных задач, стоящих перед ними, создания временных межведомственных структур по борьбе с отдельными формами проявления коррупции и пр. Одной из основных причин вышеуказанной реорганизации явилось то, что в новых экономических условиях эти органы стали малоэффективны и, вследствие резкой смены экономического и политического курсов страны, зачастую были дезориентированы. Важной составной частью деятельности государства в этом направлении была работа по совершенствованию органов ВЧК, НКЮ, НКРКИ и др. Продолжался процесс их укрепления, но становление шло непросто. Эти и многие другие сложные вопросы решались в то время, исходя из реальных условий и возможностей.
В 1921 г. был поставлен вопрос о необходимости подвергнуть реорганизации ВЧК. XI партийная конференция в декабре 1921 г. приняла по этому вопросу следующее решение: «Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту. Компетенция и круг деятельности ВЧК должны быть соответственно сужены, и сама она реорганизована». Подчеркнута была необходимость гарантий прав личности и охраны имущества граждан. Указывалось, что новые формы отношений, созданные властью в процессе революции и на базе экономической политики государства, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке.
6 февраля 1922 г. Президиум ВЦИК своим постановлением упразднил органы ВЧК, передав их уточненные и суженные функции созданному при НКВД Государственному политическому управлению (далее — ГПУ). В постановлении отмечалось: «Все общеуголовные дела по спекуляции, должностным и другим преступлениям, находящиеся до опубликования настоящего постановления в производстве ВЧК и ее органов, подлежат в 2-недельный срок передаче в ревтрибуналы и народные суды по принадлежности, и впредь все дела… подлежат разрешению исключительно в судебном порядке ревтрибуналами или народными судами по принадлежности».[210] Тем самым у вновь образованного органа следственные функции были сохранены только в области борьбы с контрреволюцией и шпионажем.
Правильность принятого руководством страны решения у отечественных юристов не вызывала сомнений. Вместе с этим высказывалось мнение, что в борьбе с должностными преступлениями, в особенности «в хозяйственной области… необходимо участие розыскного аппарата ГПУ… в форме секретного наблюдения, но все чисто следственные действия… уже более по плечу органам нормальной администрации и судебно-следственным органам».[211]
Более категорично свое мнение высказывали сотрудники ГПУ. Так, например, в конце февраля 1922 г. член Коллегии ГПУ Я. X. Петере обратился к В. И. Ленину с письмом, в котором указывал на несвоевременность ликвидации ВЧК, что привело к увеличению числа правонарушений в стране, на разного рода непорядки на железной дороге, в торговых, кооперативных и советских учреждениях, на взяточничество.[212]
Проведенный анализ показывает, что указанные реформы и реорганизации проводились на фоне бедственного положения сотрудников этих органов. Так, например, в записке В. Н. Манцева[213] к Ф. Э. Дзержинскому о тяжелом материальном положении сотрудников ГПУ Украины от 5 июля 1922 г. отмечалось: «Денежное вознаграждение, которое выплачивается сотруднику, мизерное так же, как продовольственный паек… Зарегистрирован ряд случаев самоубийств на почве голода и крайнего истощения. Я лично получил письмо от сотрудниц, в котором они пишут, что принуждены заниматься проституцией, чтобы не умереть с голоду. Арестованы и расстреляны за насилия и грабежи десятки, если не сотни, сотрудников, и во всех случаях установлено, что идут на разбой из-за систематической голодовки».[214]
Не лучше обстояли дела с финансированием и в Наркомате юстиции. Так, в 1922 г. в государственном бюджете на долю НКЮ было предусмотрено прямых кредитов всего лишь на 5 млн. золотых рублей и оборотных на 16 млн. В среднем в месяц на каждый участок суда приходилось по 82 рубля золотом (для сравнения, судья в Англии в это время получал, в переводе на рубли, более четырех тысяч в месяц).[215] Это приводило к тому, что «отсутствие средств, канцелярских принадлежностей, несоответствие назначению судработников сильно отражается на работе».[216] Из-за невыплаты в течение нескольких месяцев денежного содержания работникам суда один судья по деревням собирал милостыню.[217] Через год, несмотря на принятие решения об увеличении оплаты труда «по 15 разряду ставок ответственных работников», положение не изменилось, «что довело работников юстиции до нищеты. Технический персонал беспрерывно уходит».[218] Как свидетельствует периодическая печать тех лет, в судах процветало взяточничество и различные должностные злоупотребления. В не менее сложном материальном положении были и сотрудники органов РКИ.
Анализ архивных документов позволяет сделать вывод, что в последующие годы финансирование этих органов стало стабилизироваться, но оставалось все же недостаточным. Так, в 1924 г. Ф. Э. Дзержинскому пришлось вести борьбу с Г. Я. Сокольниковым по вопросам о смете ОГПУ. Г. Я. Сокольников, будучи наркомом финансов, по мнению Ф. Э. Дзержинского, принижал роль и значение органов безопасности. Понимая трудности финансового положения страны, Ф. Э. Дзержинский шел на уменьшение сметы, сокращение аппарата ОГПУ, выступая в то же время против сокращений, ставивших под угрозу выполнение чекистами заданий правительства. 18 марта 1925 г. он писал Г. Зиновьеву, что «для ОГПУ пришла очень тяжелая пора», видя главную причину этого в недооценке значения органов безопасности Н. И. Бухариным, Г. Я. Сокольниковым, М. И. Калининым.[219] Между тем, в НКРКИ в 1924 г. зарплата сотрудников наркомата выросла вдвое по сравнению с другими советскими учреждениями.
В дополнение к финансовым проблемам деятельность этих органов осуществлялась в условиях «кадрового голода». По состоянию на 1 августа 1922 г. по штату в ГПУ состояло 49 487 человек (наличный состав был несколько меньше штатного: 48 223 человек). С 1 октября 1922 г. по 1 февраля 1923 г. штаты ГПУ были сокращены на 40 %. На коллегии ГПУ 27 сентября 1923 г. было решено сократить центральный аппарат ГПУ с 2300 до 1500 человек. На 1 ноября 1923 г. в составе ГПУ страны было 13 ГПУ союзных республик, 82 контрольно-пропускных пункта, 234 пограничные заставы, восемь окружных транспортных отделов, 15 дорожно-транспортных отделов. Штатная численность ГПУ (без Дальневосточной республики) составляла 33 152 человека, т. с. 63 % численности, утвержденной Политбюро ЦК РКП(б) 25 ноября 1921 г.[220]
Увеличение весной 1922 г. количества проявлений коррупции потребовало от руководства страны организации новых форм противодействия ей. Все губкомы РКП(б) по распоряжению ЦК РКП(б) от 1 июня 1922 г. провели неделю борьбы со взяточничеством. Многие парткомы поручили чекистам возглавить эту борьбу и подготовить для печати имевшийся у них материал.[221] В ряде городов вводилось круглосуточное дежурство по приему граждан с заявлениями и жалобами. Население было извещено, что оно может в любое время обратиться в губернский отдел ГПУ. Совместным приказом Народного комиссариата путей сообщения и ГПУ от 15 июля 1922 г. в центре и на местах были намечены специальные мероприятия по борьбе со взяточничеством на путях сообщения.[222]
Однако изменить ситуацию такими мерами не удалось. Было принято решение о проведение широких мероприятий по борьбе со взяточничеством.
Кампания по борьбе со взяточничеством 1922 г. была одним из первых мероприятий чекистских органов по борьбе с преступлениями в сфере экономики. Руководство этой кампанией возлагалось на ЭКУ ГПУ.
28 мая 1922 г. в составе НКЮ была создана Государственная прокуратура РСФСР, в задачи которой, наряду с надзором за соблюдением законности на всей территории государства и пр., входила функция по надзору за деятельностью органов безопасности. В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. III сессией ВЦИКа IX созыва, было закреплено, что на органы прокуратуры возлагалось «непосредственное наблюдение» за деятельностью органов ГПУ. Между тем за ГПУ оставалось право требовать, чтобы по делам, носящим особо секретный характер, ознакомление производилось «непосредственно самим прокурором», а не через штат его помощников. Таким образом, установился особый порядок контроля за органами ГПУ со стороны прокуратуры.
Вместе с тем, во многих губерниях имело место пренебрежительное отношение к деятельности прокурорских работников со стороны местных властей, которые не допускали и мысли о возможности контроля за своей работой со стороны прокуратуры, что снижало эффективность борьбы с коррупцией. «Наблюдай за милицией, лови уголовников, но не роняй престижа власти… это контрреволюция».[223]
Остро ощущалась нехватка квалифицированных кадров. К 1 ноября 1922 г. из 2779 штатных должностей, выделенных для работников прокуратуры (с техническим персоналом), было замещено только около 50 %. К 1 января 1923 г. все 58 губерний РСФСР были полностью укомплектованы прокурорами, но их образовательный уровень был низким: только 18 прокуроров (31 %) имели высшее образование (но не всегда юридическое), 17 человек (29 %) были со средним образованием, а остальные — с низшим. Еще сложнее шло назначение помощников (заместителей) прокуроров. Из 768 должностей (по штату) на 1 января 1923 г. было замещено лишь 422 (55 %). Почти половина назначенных помощников губернских прокуроров происходила из рабоче-крестьянской среды. Отсюда их невысокий образовательный уровень. Высшее образование имели 127 человек, среднее — 110, остальные — низшее.[224]
В связи с изменением форм и методов хозяйствования и резким обострением «опасности оживления мелкобуржуазной стихии», начиная со второй половины 1921 г., действия органов Рабоче-крестьянской инспекции в условиях НЭПа стали носить многообразный характер. При этом внимание их было направлено не только на выявление правонарушений, в том числе и коррупционного характеpa, но и на налаживание работы государственного аппарата в новых условиях, на создание качественного состава работников советских учреждений.
В августе 1921 г. В ЦИК принял декрет об усилении деятельности РКИ. В декрете указывалось, что в связи с развернувшейся упорной борьбой с хозяйственной разрухой на РКИ возлагаются ответственные задачи по инструктированию и инспектированию хозяйственных органов республики.[225]
В дополнение к этому в Положении о Наркомате РКИ (далее — Положение), принятом ВЦИК еще 9 января 1922 г.,[226] содержался перечень задач РКИ, среди которых особое значение имели: надзор по учету, распределению и хранению государственного имущества и наблюдение за правильным и целесообразным ведением всех текущих хозяйственных операций; последующая проверка финансовых, материальных и сметных документов; выработка мер по упрощению делопроизводства, а также форм отчетности и учета; представление на рассмотрение государственных органов предложений о рационализации органов управления, мерах борьбы с бесхозяйственностью. В их права, в числе прочего, входило: производить выемки документов и опечатывание; назначать во всех советских и общественных учреждениях и организациях для ревизий и осведомления своих представителей; привлекать к суду виновных в правонарушениях должностных лиц, выступать через своих представителей на суде в качестве обвинителя и истца. Более того, по настоянию В. И. Ленина, они наделялись правом контроля за предпринимательской деятельностью частных арендаторов, чтобы предотвратить хищническое использование, порчу и расхищение общенародного имущества.[227] В обязанность РКИ стал входить контроль за финансовыми операциями, заключением и использованием договоров, поступлением налогов, хранением продуктов, постановкой складского дела, осуществлением заготовок.
В соответствии с Положением центральные органы этого ведомства подразделялись на 9 центральных инспекций (продовольственная и сельскохозяйственная; техническо-промышленная; труда, социального обеспечения и здравоохранения; административная; просвещения и пропаганды; финансовая; внешних сношений; военно-морская; путей сообщения) и управление делами с центральным бюро жалоб при нем.
Местными органами РКИ являлись:
а) губернские и уездные (или районные) инспекции при исполкомах,
б) инспекции экстерриториального характера (военно-морская и путей сообщения, кроме местного транспорта),
в) ячейки содействия РКИ.
В результате возложения на органы РКИ задач по борьбе с преступностью в стране наметился заметный рост привлечения к ответственности за должностные преступления. Так, например, если в 1921 г. по предложению органов РКИ карательным мерам через гражданский и партийный суды подвергалось 3167 человек, то за неполный 1922 г. к ответственности было привлечено уже 4350 человек.
Анализ архивных документов о деятельности органов РКИ в этот период позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, органы РКИ, как в центре, так и на местах, в рамках своей компетенции были наделены широкими полномочиями по контролю почти за всеми учреждениями и предприятиями РСФСР (независимо от форм собственности), включая сюда даже контроль за хозяйственной стороной деятельности ВЦИК и СНК. Исключение составляли только партийные органы, контроль за которыми государственными и ведомственными нормативными актами не был предусмотрен. Во-вторых, на органы РКИ в числе прочего возлагались задачи и по борьбе с преступностью.
Поиск новых форм противодействия коррупции продолжался и в дальнейшем. Так, например, в августе 1923 г. в НКРКИ было разработано Положение о ячейках содействия РКИ, которые создавались в центре и на местах при крупных и особо важных государственных предприятиях и учреждениях. Их главная задача состояла в изучении положительных и отрицательных сторон в производственно-хозяйственной и управленческой деятельности данного учреждения или предприятия, содействии борьбе с бюрократизмом, взяточничеством. Подчинялись они органам РКИ и в то же время опирались на помощь профсоюзной организации.
В 1923 г. комиссией по борьбе со взяточничеством был установлен порядок отношений между подрядчиками и государственными органами, регулируемый гражданским законодательством, а принцип авансирования при заключении контракта был признан недопустимым. В случае совершения коррупционных правонарушений, подразделения РКИ обязывались принимать меры к виновным путем предъявления к ним гражданских исков и наложения дисциплинарных взысканий.
В целях предупреждения коррупции при заключении сделок и договоров между государственными учреждениями устанавливались правила конкурсного рассмотрения предложений возможно большего числа учреждений и предприятий и выбора контрагента на основе соревнования цен, технических и прочих условий.[228]
Много внимания уделялось вопросу очищения этих органов от «чуждых элементов» и должностных правонарушителей. Так, например, в НКЮ отдельно рассматривался вопрос о привлечение к уголовной ответственности работников юстиции. В циркуляре Верховного трибунала ВЦИК РСФСР от 23 сентября 1922 г. № 145 «О рассмотрении дел по обвинению членов трибуналов в преступлениях по должности»[229] указывалось на то, что, в интересах беспристрастного расследования по обвинению членов трибуналов в преступлениях по должности эти дела должны рассматриваться в трибуналах соседних губерний. В циркуляре особо подчеркивалось обязательное требование подачи в Верховный трибунал В ЦИК информации о возбуждении дел по обвинению членов трибуналов в должностных преступлениях. В развитие этого 7 октября 1922 г. вступил в силу циркуляр НКЮ № 93 «О рассмотрении дел о должностных преступлениях судебных работников»,[230] в котором указывалось о необходимости рассмотрения в соседних губерниях и дел по обвинению в преступлениях по должности народных судей, а также председателей и членов президиумов революционных трибуналов и советских народных судов.
В НКЮ проверка и чистка личного состава от «примазавшегося элемента и взяточников» была начата 13.11.1922 г. Были проверены сотрудники местных органов НКЮ в 36 губерниях (областях) и 12 автономных республиках (автономных областях). По итогам чистки были составлены централизованные списки уволенных, отданных под суд, пониженных в должности или «поставленных под негласное наблюдение». Только уволено со службы было 1446 сотрудников. Всего же в процентном отношении за время проведения кампании по борьбе со взяточничеством из органов НКЮ было «вычищенно»: в Царицынской губ. — 45 %, Томской губ. — 35 %, Владимирской губ. — 23 %, Ставропольской и Смоленской губ. — по 20 %, Курской губ. — 19 %, Костромской, Тверской и Нижегородской губ. — по 15 %, Пензенской губ. — 13 %, Иркутской губ. — 11 %, Новгородской и Орловской губ. — 10 %, Архангельской и Ярославской губ. — по 8 %, Вятской губ. — 5 %, Северо-Двинской губ. — 1,6 %.[231]
Деятельность органов РКИ в начальный период НЭПа, несмотря на имеющиеся положительные результаты в борьбе с коррупцией, показала, что существующая структура и методы работы РКИ не соответствовали изменившейся обстановке. Не отвечал назревшим задачам и состав ее кадров.
Так, например, в секретном циркуляре комиссии НКРКИ по борьбе со взяточничеством от 9 октября 1922 г. № 137 отмечался «особый характер деятельности» отдельных сотрудников РКИ, которые использовали свои должностные полномочия для получения незаконным путем различных вознаграждений или услуг от подотчетных им учреждений и их контрагентов.[232] Широко были распространенны в органах РКИ проявления разнообразных форм взяточничества. Этим циркуляром на комиссию была возложена «серьезнейшая задача по выработке, проведению и осуществлению мероприятий, направленных как на непосредственную борьбу со взяточничеством, так равно и по искоренению условий, способствующих взяточничеству». Для этого в независимости от усиления «непосредственного надзора за деятельностью» работников РКИ циркуляр предписывал провести специальную проверку личного состава ведомства на предмет выявления взяточников и других правонарушителей; усилить органы РКИ партийными работниками; запретить сотрудникам РКИ работу по совместительству на предприятиях любой формы собственности, оказание им услуг по составлению смет, планов, проектов, проведение консультаций, вхождение в кооперативы подотчетных учреждений и т. п.; ликвидировать инспекционные группы РКИ, постоянно действующие при отдельных учреждениях.
Недопустимость совместительства государственными служащими была предусмотрена «Положением о совместительстве», утвержденным декретом СНК РСФСР от 22 сентября 1921 г., согласно которому «совместительство соподчиненных должностей не допускается, если одна из них имеет основной задачей контрольные функции хозяйственного, административного, финансового, бухгалтерского и т. п. характера по отношению к остальным занимаемым должностям».[233] В соответствии с разъяснениями циркуляра комиссии НКРКИ по борьбе со взяточничеством от 2 ноября 1922 г. № 162 лица, состоящие на службе в РКИ и работающие по совместительству в подконтрольных учреждениях, относятся к «категории занимающих соподчиненные должности», и «получение ими вознаграждения по такому совместительству квалифицируется, как взятка».[234]
Историко-правовой анализ материалов состояния борьбы с коррупцией 20-х годов неизбежно приводит к выводу о том, что перед руководством страны стояла задача создания системы всеобъемлющего контроля на всех стадиях управленческого процесса. Контроль должен был иметь место в работе как хозяйственных, так и исполнительных и партийных органов. Только эффективно налаженный контроль позволяет своевременно обнаруживать в процессе управления негативные тенденции, собственные ошибки и принимать адекватные меры.
О том, насколько остро стоял вопрос, говорит суровая оценка В. И. Ленина, подчеркнувшего, «что хуже поставленных учреждений, чем учреждения нашего Рабкрина, нет и что при современных условиях с этого наркомата нечего и спрашивать».[235] В. И. Ленин исходил из того, что решить трудную задачу улучшения государственного аппарата можно лишь путем сосредоточения опытнейших партийных сил на решающем участке, которым в то время являлся НКРКИ. Для этого следовало объединить его деятельность с деятельностью Центральной контрольной комиссии (далее — ЦКК) партии, состав которой предлагалось пополнить новыми членами, наделенными не меньшими правами, чем члены Центрального Комитета партии.[236]
В документе, подготовленном информационным отделом ЭКУ ГПУ для Ф. Э. Дзержинского в марте 1923 г. была проанализирована деятельность НКРКИ. Личный состав НКРКИ в нем делился на две категории. К первой относили сотрудников, которые лояльны к власти, но факты некомпетенции руководителей обследуемых органов или их злоупотребления «стремились замолчать». «Другая часть, враждебная, чуждая интересам Сов. строительства, в своей практической повседневной деятельности выдвигает не стремление усовершенствовать государственный аппарат», а собирает компрометирующие материалы на этих руководителей с единственной целью «поймать на чем-либо «крупную шишку»».[237]
Показательна оценка результатов деятельности этих органов по борьбе с должностными и хозяйственными преступлениями, данная им Ф. Э. Дзержинским весной 1923 г. РКИ и НКЮ он характеризует, как «органы, оторванные от хозяйственной жизни, находящиеся вне ее текущего процесса» и по социальному составу состоящие из «враждебных и чуждых советскому строю элементов». Сотрудники же ГПУ хотя и были преданными делу коммунистами, но не имели «понятия о хозяйственных вопросах вообще, а потому вели борьбу с преступностью «вне времени и пространства, без всяких хозяйственных перспектив…». По мнению Ф. Э. Дзержинского, «борьба этих органов, как общее правило, ведется без помощи и поддержки самих хозяйственных органов — чаще при явной или скрытой вражде. Ясно, что результат этой борьбы… таков, каков он на самом деле, т. е. никакого успеха. Аппараты не улучшаются, преступления увеличиваются, государственное имущество улетучивается, все достижения идут на кормление и усиление этой враждебной нам среды — государственных чиновников». Для преодоления этого он предлагал НКРКИ, после предстоящей по плану В. И. Ленина реорганизации, все свое внимание обратить на изучение причин возникновения дефектов в своей работе и выработке мер по их устранению, а также на «оценку деятельности и подбор руководящего состава верхушки данного органа». На органы ГПУ он предлагал возложить задачу по сбору и передаче руководству наркоматов оперативной информации о состоянии дел и личном составе в их ведомствах для получения от них указаний по борьбе с конкретными правонарушителями. На НКЮ и прокуратуру возлагалась задача по применению карательных мер в отношении тех лиц, которые хозяйственными органами были переданы для этого в органы юстиции.
Таким образом, в первой половине 1922 г. в стране была создана система государственных органов по борьбе с коррупционными проявлениями. Считалось, что элементы этой системы должны были действовать не разрозненно, а в тесном взаимодействии. В этом направлении предполагалось, что органы ГПУ, лишенные права проведения следствия по общеуголовным делам, будут заниматься вопросами организации и проведения агентурно-осведомительной работы по выявлению коррупционных правонарушений, органы РКИ в результате проведения контроля за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений и предприятий также будут выявлять факты коррупционных правонарушений. Материалы о выявленной противоправной деятельности они должны были передавать для расследования и вынесения приговора в органы НКЮ. Каждый элемент этой системы решал различный круг вопросов. При этом каждый государственный орган, по мере своих сил и возможностей, участвовал в формировании и осуществлении общей задачи по «искоренению» коррупции.
Анализ документов показывает, что при реорганизации Рабкрина в ЦКК-РКИ сохранялась организационная самостоятельность как ЦКК, так и НКРКИ. В результате такого своеобразного слияния деятельность ЦКК-РКИ строилась с учетом согласованности планов ЦКК и РКИ, но при сохранении определенной самостоятельности обоих органов. С одной стороны, ЦКК играла роль своеобразной партийной фракции в органе советского контроля, определяя направления его работы. В соответствии с этим часть ЦКК постоянно работала в органах РКИ. С другой же стороны, ЦКК выполняла свои особые функции как орган, призванный осуществлять задачу предотвращения раскола в партии и обеспечения чистоты партийных рядов. Что касается НКРКИ, то сфера его деятельности попрежнему распространялась на государственный и хозяйственный аппарат.
Работа по реорганизации органов контроля была положительно оценена на июньском 1923 г. Пленуме ЦК РКП(б). Основываясь на этом Совнарком СССР принял декреты «О реорганизации народных комиссариатов Рабоче-крестьянских инспекций союзных республик» и «Об освобождении Рабоче-крестьянской инспекции от ряда принадлежавших ей функций».[238] В ноябре того же года ЦИК СССР утвердил Положение о НКРКИ СССР, определившее задачи, функции, права и обязанности реорганизованной РКИ.
В направлениях деятельности органов контроля следует особо отметить их участие в укреплении законности. В функции ЦКК-РКИ, в отличие от их предшественников, не входила непосредственная борьба с преступностью. Дела о правонарушениях, вскрываемых при проведении обследований, передавались судебно-следственным и прокурорским органам. Основные обязанности органов РКИ в этом направлении, сформулированные в декрете ЦИК и СНК от 6 сентября 1923 г., сводились к следующему: «При обнаружении хищений и разного рода злоупотреблений Рабоче-крестьянская инспекция должна главное внимание обращать на выявление типичных для данной области хищений и злоупотреблений с целью выработки организационных способов предотвращения в будущем самой возможности такого рода явлений, отнюдь не уклоняясь в своей работе в сторону выявления отдельных фактов хищений и злоупотреблений или выяснения отдельных виновников». Следовательно, главным для органов контроля являлась профилактика правонарушений, создание таких условий, которые исключали бы их широкое распространение.
Реорганизация органов государственного контроля предусматривала также значительное сокращение их численного состава и в тоже время расширение прав и полномочий сотрудников и увеличение их оплаты труда. Если на 1 января 1924 г. в НКРКИ СССР насчитывалось 1300 служащих, то к 15 августа их число сократилось до 398 человек, тем самым была достигнута установленная контрольная цифра — 400 человек.[239] На местах штат был уменьшен с 11 700 до 3 тыс. сотрудников.[240] Права и полномочия расширились. В принятом ЦИК СССР Положении о Народном комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции СССР предусматривалось, что наркомат имеет право проводить полные и частичные ревизионно-инспекционные обследования всех центральных и местных государственных и общественных органов, а также акционерных компаний и других организаций, действующих при участии государственных средств; требовать от них отчеты, материалы, документы и иные сведения, характеризующие их деятельность; вызывать в наркомат руководителей и сотрудников подконтрольных учреждений и организаций для объяснений и т. д.[241] Они обладали административными правами, могли приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия ревизуемых учреждений и должностных лиц, возбуждать в административном и судебном порядке обвинения против них за преступления и проступки, обнаруженные в ходе проверки. В Положении предусматривалось право НКРКИ публиковать в печати списки должностных лиц, уличенных при ревизии в различных нарушениях законности, бесхозяйственности, пренебрежении к интересам трудящихся.[242] Таким образом, к 1924–1925 гг. реорганизация органов контроля в основном завершилась.
Наряду с положительными моментами эта реорганизация привнесла и отрицательные тенденции в деятельность этих органов. Если до начала реорганизации органов РКИ их материалы следствия по уголовным делам отличались большей тщательностью разработанности и достоверности, то в дальнейшем, вследствие сужения их компетенции по борьбе с преступностью, материалы обследований стали малопригодными для использования их в интересах следствия. По мнению авторитетных советских юристов В. Громова и Н. Лаговиера «причина этого в том, что при… обследованиях ревизионные органы преследуют иные задачи, чем органы следствия: ревизоры собирают и устанавливают факты, необходимые им лишь для общей оценки деятельности подконтрольного аппарата управления. Поэтому в процессе своей работы они не всегда могут, — да и не обязаны, — точно и четко устанавливать обнаруженные… факты злоупотребления и правонарушения… Кроме того методы работы органов ревизии и органов следствия различны».[243]
Во время проведения этих реформ в стране сложилась ситуация, когда органы, призванные бороться с коррупцией, по ряду причин не были в состоянии полноценно выполнить эту задачу. Анализ архивных материалов показывает, что далеко не просто складывались взаимоотношения между органами, призванными бороться с коррупцией. Очевидно, что между ними шла борьба за лидерство, за право обладания большим контролем друг над другом, что мешало их работе. Помимо этого, имело место почти полное отсутствие поддержки деятельности этих органов со стороны подконтрольных ведомств, а подчас и скрытое сопротивление ей государственных чиновников.
Задачи, стоявшие перед властью в области борьбы с должностной преступностью, диктовали необходимость выработки общегосударственной антикоррупционной системы мер и создания единого центра руководства. Необходимо было также создать специальный аппарат, который непосредственно руководил бы этим процессом как в центре, так и на местах.
Как свидетельствует анализ периодической литературы и архивных материалов 20-х годов прошлого века, по мере расширения экономических связей учащались факты разбазаривания народного добра, подлогов, взяточничества и других преступлений по должности. Надежды на полную ликвидацию коррупции не было, но руководство страны решило ввести ее в определенные рамки, пока она не затронула высшие звенья государственного аппарата. В этих условиях и созрело решение о проведении кампании по борьбе со взяточничеством, опиравшейся на опыт наведения порядка в НКПС Ф.Э.Дзержинским.
Для объединения усилий всех заинтересованных сторон и выработки антикоррупционных мер признавалось необходимым создание специальной комиссии при СТО по борьбе со взяточничеством в составе представителей Госплана, Наркомфина, ГПУ, РКИ и ВСНХ, а для координации репрессивной политики по отношению к взяточникам предлагалось образовать при НКЮ комиссию из представителей НКЮ, ГПУ и РКП. Помимо этого предусматривалось создание в отдельных наркоматах ведомственных комиссий.
Решение этих важных вопросов было поручено в РКП(б) секретарю ЦК В. В. Куйбышеву, в ГПУ — Ф.Э.Дзержинскому и в СТО — заместителю Председателя СТО А. И. Рыкову.
В течении августа 1922 г. проводился подготовительный этап, который заключался в сборе необходимых материалов, их анализе и подготовке предложений по проведению кампании по борьбе с этим явлением в партийных органах и центральном советском государственном аппарате.
24 августа 1922 г. состоялось заседание Политбюро ЦК РКП(б), на котором с докладом «О взяточничестве» выступил Ф. Э. Дзержинский. Было принято решение о применении в отношении членов РКП(б), «берущих взятки или попустительствующих взяточничеству», «ряда карательных мер насильственного характера». Для реализации этого решили:
а) создать при ЦК РКП(б) специальную комиссию по борьбе со взяточничеством в партийной среде в составе: В. В. Куйбышева (председатель), Ф. Э. Дзержинского и А. И. Рыкова;
б) членам комиссии предписывалось изучить оперативные материалы на коммунистов-взяточников;
в) не позднее начала сентября 1922 г. закончить начатую в СТО работу по организации борьбы со взяточничеством в советском государственном аппарате и по урегулированию вопроса о коммерческом посредничестве.[244]
30 августа 1922 г. состоялось первое заседание этой комиссии, на котором ее члены приняли решение в сжатые сроки подготовить проекты документов о мерах по борьбе со взяточничеством в партийном и советском государственном аппарате и доведению до конца начатого следствия в отношении коммунистов-взяточников.[245]
Результатом подготовительного этапа стало постановление СТО от 1 (7) сентября 1922 г. предусматривающее широкий спектр мер, «направленных к искоренению этого зла».[246] Для проведения этих мер в жизнь была создана комиссия по борьбе со взяточничеством при СТО (далее комиссия СТО) под председательством Ф. Э. Дзержинского, в которую вошли представители ГПУ, Народного комиссариата продовольствия (далее — НКПрод), Народного комиссариата юстиции (далее — НКЮ) и Высшего совета народного хозяйства (далее — ВСНХ). Комиссия СТО объединила усилия этих ведомств в борьбе с коррупцией и стала по сути межведомственным антикоррупционным координирующим (руководящим) органом в стране.
Кроме того, в этот же период времени учреждаются комиссии по борьбе со взяточничеством при областных и губернских экономических совещаниях[247] (далее — комиссии при обэкосо и губэкоСо).
Комиссии СТО вменялось в обязанность усиление репрессивных мер в пределах действующего законодательства путем придания им «характера массовых, систематически и неослабно проводимых, в целях… судебного преследования… взяток»; привлечения к уголовной ответственности не только дающих и берущих взятки, но и «лиц, по отношению к коим установлена лишь осведомленность их об имевшей место взятке» и обязанных по своему служебному положению принять меры для немедленного преследования, но не принявших их; проведения «большей индивидуализации виновности в связи с социальным и правовым положением дающего и берущего взятку». Комиссия СТО имела право: организовывать показательные процессы по обвинению во взяточничестве, а также рассматривать в трибуналах дела о взяточничестве в порядке упрощенного судопроизводства (без допущения сторон и с вызовом наименьшего числа свидетелей); если суд установит, что улик недостаточно для признания привлекаемых виновными, «тем не менее, однако, будет установлена их социальная опасность по роду занятий и связи с преступной средой», предлагалось использовать статью УК РСФСР об административной высылке[248] с запрещением проживания в определенных местностях на срок до 3 лет; содержать лиц, осужденных за взяточничество, в специальных местах заключения (например, в Архангельском лагере принудительных работ).
Помимо указанных мер Комиссии СТО предписывалось применять меры законодательного характера, которые предполагалось определить путем составления НКЮ точного перечня тех явлений, которые по закону должны подводится под понятие «взятки»: элементы подкупа, излишнее комиссионерство, взятки скрытые и т. п; законодательного регламентирования порядка, условий и форм пользования государственными органами частного посредничества и установления публичного надзора за последними; законодательного регламентирования устава (положения) о государственной службе (совместительство, посредничество, участие в частных предприятиях); уничтожения системы выдачи мандатов и законодательного регулирования выдачи удостоверений;
— меры контрольно-ревизионного характера, преследующие цель контроля на всех стадиях заключения договоров и подрядов; «установления коммерческой честности подрядчиков и контрагентов»; выяснения вопроса о возможности точного учета подрядчиков, как по ведомствам, так и между ведомствами; проведения совместных «летучих» ревизий аппаратами РКИ и розыскных органов;[249]
— меры организационного характера для борьбы со взяточничеством в масштабе страны. Во всех административных и хозяйственных организациях для этого были выделены наиболее проверенные лица, обязанные в самые короткие сроки рассматривать все жалобы, связанные со взяточничеством.
— общие меры, которые были направлены на пересмотр и «чистку» всех хозяйственных органов (центральных и местных) «с точки зрения борьбы с бесхозяйственностью, хищениями и взяточничеством».[250]
Это постановление, как показывает анализ дальнейших событий и результатов деятельности, явилось важным программным документом, мобилизовавшим весь личный состав наркоматов и их органов на местах на борьбу с коррупцией и взяточничеством по всей стране.
Однако лишь только этими мерами нельзя было одолеть взяточничество. Необходимо было последовательно создавать структуру комиссий по всей стране. Осенью 1922 г. Советом Труда и Обороны РСФСР и комиссией СТО была проделана большая работа по подготовке нормативных актов по организации и деятельности своих органов как в центре, так и на местах.
Для решения стоящих перед комиссией СТО задач ею 15 сентября 1922 г. было принято решение о создании на правах своих «официальных подсобных органов» ведомственных комиссий по борьбе со взяточничеством, которые образовывались в центральных Наркоматах (далее — ведомственная комиссия) и их областных и губернских органах и ведомствах (далее — областная и губернская ведомственная комиссия). Активное участие в работе этих комиссий принимали сотрудники органов государственной безопасности.
На эти комиссии возлагались задачи по:
а) организации и проведению мероприятий по непосредственной борьбе со взяточничеством и «искоренению» условий, способствующих ему;
б) организации, где это необходимо, через руководителей ведомства или его местного органа филиалов комиссий («тройки», уполномоченные по борьбе со взяточничеством или подкомиссии по борьбе со взяточничеством в торгово-промышленных предприятиях, отдельных управлениях и т. п.);
в) выполнению отдельных заданий комиссий СТО или Экосо, а также заданий руководителей ведомства или его местного органа;
г) выработке инструкций по борьбе со взяточничеством в своих ведомствах;[251]
д) проверке и «чистке» личного состава в центральных и местных органах всех наркоматов;[252]
е) проверке жалоб и заявлений граждан на неправильные действия подведомственных органов и их сотрудников.[253]
Состав ведомственных комиссий был малочислен, и, как правило, состоял из председателя и двух членов.[254] Председателем ведомственной комиссии назначался член коллегии наркомата или равное ему по должности лицо, а в областных и губернских ведомственных комиссиях — заведующий местным органом ведомства или равный ему по должности. В Положении говорилось, что ведомственные комиссии подчиняются и подотчетны непосредственно комиссии СТО, а областные и губернские ведомственные комиссии — комиссиям при обэкосо и губэкосо. Показательно, что за работу ведомственных комиссий в центре и на местах руководитель наркомата или его местного органа несли персональную ответственность.
Помимо этого, в положении «Об организации и деятельности комиссий при обэкосо и губэкосо по борьбе со взяточничеством»[255] предусматривалось создание в областях и губерниях «особых местных ведомственных комиссий по борьбе со взяточничеством» при местных органах НКПС, ВСНХ, НКЮ, НКВТ, НКВД (по коммунхозу и милиции) и Центрсоюза (далее — местные ведомственные комиссии). При этом организация местных ведомственных комиссий губернского масштаба была не обязательна и могла производится только по согласованию соответствующих комиссий губэкосо и наркомата.
Задачи и численный состав местных ведомственных комиссий были такими же, как и у ведомственных комиссий. Председателем назначался заведующий местным отделом или приравненное к нему по должности лицо. Указанные комиссии имели двойное подчинение. Секретно они были подотчетны комиссиям при обэкосо и губэкосо и открыто своим ведомственным комиссиям.
В дополнение к этому губернские ведомственные комиссии НКВД назначали уполномоченных по борьбе со взяточничеством на уездном (волостном) уровне во всех подразделениях органов внутренних дел (отделов управления), а они, в свою очередь, обязывались приобретать осведомителей каждый по своей линии (коммунальное хозяйство, исправительно-трудовые учреждения, милиция, уголовный розыск и др.).
Комиссия СТО, проведя организационную работу по борьбе со взяточничеством в Центре, 5 октября 1922 г. инициировала перед руководством страны вопрос о придании «ударной кампании» по борьбе со взяточничеством всероссийского масштаба и организации взаимодействия местных органов НКЮ, ГПУ и РКИ. В результате этого 5 октября 1922 г. вышло постановление СТО, утвердившее положение комиссии СТО «Об организации и деятельности комиссий при обэкосо и губэкосо по борьбе со взяточничеством»,[256] которое приняло решение наряду с ведомственными комиссиями создать при областных и губернских экономических совещаниях временные комиссии по борьбе со взяточничеством (далее — комиссии при об-экосо и губэкосо).
В задачи комиссий при обэкосо и губэкосо входило:
1. Проведение «широкой кампании» по борьбе со взяточничеством на всей территории данной области (губернии) и придание ей «ударного характера».
2. Координация работы областных (губернских) органов НКЮ, ГПУ и РКИ для придания ей направленности «в сторону ударной борьбы со взяточничеством».
3. Руководство деятельностью других комиссий по борьбе со взяточничеством, находящихся на данной территории.
4. Взаимодействие с хозяйственными органами и ведомствами области (губернии) через соответствующие областные и губернские ведомственные комиссии по вопросам пересмотра личного состава и «чистки» его от взяточников и расхитителей.
5. Взаимодействие с органами НКЮ по вопросам организации и «проведения показательных судебных процессов по делам о взяточничестве».
7. Использование областной (губернской) партийной и советской прессы для «агитационной кампании по борьбе со взяточничеством».
8. Внесение на рассмотрение в комиссию СТО проектов и предложений, направленных к искоренению взяточничества и выходящих за пределы компетенции комиссий при обэкосо или губэкосо.
9. Отчет о своей деятельности перед комиссией СТО.
Комиссии при обэкосо и губэкосо состояли из трех человек и формировались из представителей областных (губернских) органов ГПУ, НКЮ и ВСНХ. Создание специальных аппаратов для обеспечения работы комиссий не предусматривалось. Предлагалось для этого использовать существующие аппараты ведомственных органов. Комиcсии при обэкосо подчинялась непосредственно Комиссии СТО, а комиссии при губэкосо подчинялись комиссиям обэкосо, за исключением комиссий, работающих на территории самостоятельных губерний и подотчетных в этом случае комиссии СТО.
С самых первых шагов создания ведомственных комиссий их члены столкнулись с серьезными организационными проблемами. Такими, например, как необходимость участия в работе комиссии без отрыва от своей основной службы, высокие нравственные и политические требования, предъявляемые к кандидатам в члены комиссии, отсутствие специально выделенного технического аппарата. Помимо этого, в ряде комиссариатов, таких как НКВД, НКРКИ и НКЮ эта деятельность носила строго конспиративный характер. В результате этих и других причин темпы работы ведомственных комиссий давали сбои. Так, например, первое заседание ведомственной комиссии при НКВД состоялось только 21 сентября 1922 г., на котором вместо доклада о конкретно выполненных делах лишь только планировалось свою деятельность направить на «наблюдение за Центральными Органами НКВД» путем создания в каждом отделе и управлении комиссариата групп осведомителей из числа безукоризненно честных партийных и беспартийных сотрудников.[257]
В Москве 27 сентября 1922 г. состоялось заседание председателей ведомственных комиссий, которое заслушало результаты работы комиссий в 9 наркоматах и ведомствах. Во всех комиссиях, за исключением комиссии при Народном комиссариате финансов (далее — НКФ) (назначен лишь председатель ведомственной комиссии), в той или иной мере, приступили к работе. На общем фоне лучше обстояли дела в комиссиях Центросоюза, Народного комиссариата внешней торговли (далее — НКВТ), Народного комиссариата путей сообщения (далее — НКПС), НКРКИ и НКЮ. Намного хуже обстояли дела в ведомственных комиссиях ВСНХ, НКВД, Народного комиссариата продовольствия и торговли (далее — НКПиТ) и, как упоминалось выше, в НКФ.[258]