III. Усиление власти в национальных и внутренних вопросах

III. Усиление власти в национальных и внутренних вопросах

Отклонение финляндских притязаний. Прежде чем мы перейдем к тому, во что превратилось все это искусственно налаженное и, очевидно, временное равновесие, остановимся на тех явлениях, прежде всего в области национальных вопросов, в которых отразилось временное усиление власти Временного правительства.

Оба главных национальных вопроса: финляндский и украинский — были унаследованы новым правительством от первого коалиционного правительства в момент их наибольшего обострения в связи с развалом коалиционной власти. В Финляндии был уже поставлен на очередь вопрос о полном отделении от России, и с этой целью сейм обсуждал внесенное экспромтом предложение своей комиссии основных законов (см. выше). Напрасно в решающем заседании сейма 5 июля один из представителей финляндского правительства пытался вернуть сейм к проекту расширения прав сената, внесенному правительством. Напрасно влиятельные когда-то представители конституционной партии (шведоманы), как Шюбергсон, и старофиннов (Виркунен) напоминали, что Финляндия всегда стояла на почве своих исторических, вековых прав, что ее положение в этом отношении иное, чем Украины или Эстляндии, у которых нет фундамента в историческом праве. Напрасно противники вступления Финляндии на путь переворота указывали, что рассчитывать на ход событий в Петрограде опасно, что события эти не кончились и что во всяком случае нельзя отрицать у российского Учредительного собрания права решать судьбу малых наций. На все это другой представитель и глава финляндского правительства с.-д. Токой вполне откровенно ответил, что «революция в России продолжается, и то, что делается в Гельсингфорсе, есть часть той же революции. Единственным противником самостоятельности Финляндии было русское правительство. Теперь его не существует, и надо спешить воспользоваться выгодным моментом, чтобы осуществить давнее желание народа». Тщетно возражали ему, что сами социал-демократы всегда смеялись над верой в чудодейственность бумажных актов и что, если в Петрограде будет более левое или социалистическое правительство, то тем менее риска отдать закон на его утверждение. Социал-демократы, к которым примкнули и некоторые депутаты правых партий, имели большинство на своей стороне. На все предложения отсрочить прения до выяснения положения в Петрограде, на все поправки о представлении проекта не к сведению только, а на утверждение русского правительства сепаратисты отвечали угрозами; если закон не будет принят требуемым большинством, которое по сеймовому уставу дозволяло провести его в ту же сессию, то они обратятся к народу, назначат новые выборы, уйдут из сената, не признают роспуска сейма и т. д. Голосование дало по вопросу о спешности требуемые статьей 60-й сеймового устава пять шестых голосов (166 против 27), и весь законопроект был принят требуемым большинством двух третей (139 против 55). Опасения старых конституционалистов оправдались. Финляндия сошла с исторической правовой почвы в своих отношениях к России. Сенат немедленно подал в отставку.

Текст принятого сеймом закона следующий: «Сим постановляется: за прекращением прав монарха, согласно определению сейма Финляндии, имеет силу следующее. 1. Сейм Финляндии единолично решает, утверждает и постановляет о приведении в исполнение всех законов Финляндии, в том числе касающихся финансового хозяйства, обложения и таможенных дел. Сейм окончательно определяет также о решении всех прочих дел Финляндии, подлежащих, согласно действовавшим до сих пор законоположениям, решению государя императора и великого князя. Определение сего закона не распространяется на дела внешней политики, а также на военное законодательство и управление. 2. Сейм собирается на очередную сессию без особого созыва и определяет срок закрытия сессии. Впредь до издания новой формы правления финляндский сейм осуществляет в порядке статьи 18-й сеймового устава право постановлять о производстве новых выборов и о роспуске сейма. 3. Сейм определяет исполнительную власть Финляндии. Высшая исполнительная власть осуществляется временно хозяйственным департаментом финляндского сената, члены коего назначаются и увольняются сеймом».

События в Петрограде пошли не совсем так, как предполагали Токой и его единомышленники. Вооруженное восстание большевиков провалилось. Правительство создалось не чисто социалистическое, а опять коалиционное. Решение сейма 5 июля произвело в России тяжелое впечатление. Это сказалось в резких статьях печати по адресу Финляндии. Все это тотчас же было учтено финляндскими социал-демократами. Они решили смягчить свой шаг и открыть себе на всякий случай выход для отступления. 12 июля сейм принял текст адреса Временному правительству, в котором длинно, запутанно и неловко объяснялось, почему сейм принял законопроект. Оказывалось, что «сейм не мог при изменившемся положении вещей предоставить правительственную власть России, ибо это теперь, как и раньше, было бы равносильно ограничению конституционных прав Финляндии и серьезному поколебанию государственного положения страны. Сохранение внутренней самостоятельности Финляндии требовало перенесения верховной государственной власти во внутренних делах страны, являющихся исключительным правом финляндской публичной власти на финский народ, для осуществления ее собственными государственными органами и ее высшей инстанцией — народным представительством». Не забыты были на этот раз и «исторические права». «Действующая со времен шведского правительства форма правления страны (здесь обойдена ее эволюция при русских государях)... хотя и не дает прямых указаний по отношению к нынешнему положению вещей, все же, несмотря на ее монархический дух, предусматривает самостоятельность власти института народного представительства (по отношению к Швеции) в тех случаях, когда не существует законного монарха. Но сейм возлагал больше надежды на съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, чем на шведские конституции XVII и XVIII веков». Съезд ведь «изъявил готовность поддерживать и требовать для Финляндии права полного самоопределения, вплоть до политической независимости». Правда, адрес принужден оговориться, что даже и «названный съезд представителей полагал, что разрешение финляндского вопроса во всем его объеме может быть одобрено со стороны России лишь всероссийским Учредительным собранием». Но «непосредственное значение» для сейма имела резолюция съезда, финляндцами же и продиктованная. Она давала сейму те самые права, которые были провозглашены в законопроекте 5 июля. «В соответствии с сим сейм ограничился» лишь этим законом, оговорившись, что внешняя политика и военное законодательство оставлены «вне круга действия сего закона». «Сейм Финляндии не желает нарушать прав находящихся в Финляндии русских граждан и учреждений». Наоборот, сейм даст равноправие им и в частности евреям. Если понадобятся изменения закона, «сейм испрашивает разрешение на предварительное совещание с правительственной властью в России». То же самое предполагается и «по вопросу об урегулировании обоюдными соглашениями многоразличных взаимных экономических отношений России и Финляндии». Опираясь на все эти оговорки, сейм «уповал, что Временное правительство найдет возможным признать от имени России за Финляндией и ее сеймом права, установленные законом об осуществлении и верховной власти в Финляндии». (Надо напомнить, что 5 июля предложение младофинна Уаласа представить закон на утверждение Временному правительству было отвергнуто 104 голосами против 86).

Прямое обращение сейма, наконец, принудило Временное правительство прервать молчание. 18 июля оно дало сейму ответ, в котором признало, что «принятые сеймом решения изменяют в самом их существе взаимные правовые отношения России и Финляндии и в корне нарушают действующую финляндскую конституцию». Правительство решительно отвергло исходное положение финляндцев, что с падением монархии власть царя и великого князя перешла к Финляндии. «Финляндия, — говорилось в русском ответе, — на основании конституции пользуется внутренней самостоятельностью лишь в пределах установленных между нею и Россией правовых отношений, коренным началом коих всегда почиталась общность носителя их высшей государственной власти. С отречением последнего императора вся полнота принадлежащей ему власти, в том числе права великого князя финляндского, могли перейти только к облеченному народом российским высшей властью Временному правительству. Иначе права великого князя должны бы были почитаться принадлежащими ему и до сего дня. Временное правительство, всенародно приняв присягу о сохранении им прав народа российского, не может поступиться этими правами до решения Учредительного собрания». Оно поэтому «не может признать за финляндским сеймом права самочинно предвосхищать волю будущего российского Учредительного собрания».

Из создавшегося конфликта Временное правительство нашло вполне конституционный исход, отрицавшийся, однако, законом 5 июля. Оно распустило сейм, созванный 22 марта, и назначило в кратчайший срок новые выборы на 1 и 2 октября нового сейма, с тем чтобы сейм собрался не позже 1 ноября. После некоторого колебания сенат (еще исполнявший свою должность в старом составе) большинством 7 голосов против 6 решил опубликовать манифест Временного правительства о роспуске сейма и тем признал его законность, а косвенно — и незаконность сеймового постановления 5 июля. Можно было предвидеть, что этим борьба не кончится. Но первый акт самоутверждения русского революционного правительства не мог не произвести надлежащего впечатления в Финляндии.

Развязка конфликта с Украиной. С Украиной, как мы уже знаем, известный modus vivendis[28] был установлен тем самым актом, опубликование которого вызвало министерский кризис 3 июля. В тот же день киевская Центральная Рада опубликовала заранее условленный с русскими министрами «универсал». В нем «решительно отвергались попытки самочинного осуществления автономии Украины до всероссийского Учредительного собрания» и столь же категорически признавалось, что Центральная Рада «стоит, как всегда, за то, чтобы не отделять Украину от России и чтобы вместе со всеми ее народами стремиться к благоустройству и развитию всей России и единству ее демократических сил». Признавалось далее, что «Украинская Центральная Рада, избранная украинским народом в лице его революционных организаций», должна быть предварительно «пополнена на справедливых основаниях представителями других народностей, живущих на Украине, и тогда станет тем единым высшим органом революционной демократии Украины, которая будет представлять интересы всего населения». Но, с другой стороны, «универсал» подчеркивал признание Временным правительством «за каждым народом права на самоопределение». Он объявлял избранный Радой секретариат не только «органом демократии», а и носителем «высшей краевой власти», «высшим краевым органом управления», «ответственным перед Радой». «Пополненная (представителями других народностей) Центральная Рада, — говорилось в «универсале», — выделит заново из своей среды особый ответственный перед ней Генеральный секретариат, который будет представлен на утверждение Временного правительства в качестве носителя высшей краевой власти Временного правительства на Украине. В этом органе будут сосредоточены все права и средства, чтобы он как представитель демократии во всей Украине и вместе с тем как высший краевой орган управления мог выполнять сложную работу организации и устроения жизни всего края в согласии со всей революционной Россией».

В то же время секретариат будет «действовать в области государственного управления в качестве органа Временного правительства». «Проекты законов об автономном устройстве Украины», разработанные Радой, будут внесены в Учредительное собрание «на утверждение».

В своем втором «универсале» Рада, как видим, шагнула от «органа революционной демократии» до «носителя высшей краевой власти», снабженного «всеми правами и средствами». Следы этой эволюции во втором «универсале» не только не затушеваны, но различные политические концепции мирно умещаются рядом, делая из этого документа единственный в своем роде памятник права. Впрочем, «универсал» и сам себя не выдавал за правовой акт. Это скорее такая же декларация, как и то заявление правительства, на которое он являлся ответом. Юридические акты в той и другой декларации были лишь обещаны в будущем. Обе стороны, очевидно, хотели выиграть время, чтобы закрепить в более благоприятный момент для каждого то юридическое содержание взаимных уступок, которое они хотели в них вложить. В ожидании этого дальнейшего выяснения положение продолжало оставаться чрезвычайно неопределенным и двусмысленным.

Неопределенностью положения пользовались, конечно, элементы, стремившиеся к полному отделению Украины от России. Их было еще немного, они не были сильны и принуждены были скрывать свою деятельность от посторонних глаз. Но в решительные моменты эта деятельность все-таки выходила наружу. Таким исключительным моментом, вскрывающим подпольную работу большевиков на Украине, явилась подготовка движения, стоявшего в несомненной связи с петроградским восстанием 3-5 июля.

Корни этого движения лежат в украинских организациях («гуртках»), создавшихся в каждой воинской части из солдат-украинцев в ожидании образования особого украинского войска. С официальной стороны дело создания этого войска возглавлялось «генеральным войсковым комитетом» во главе с Петлюрой, который претендовал на положение «генерального секретаря». Временное правительство, не соглашаясь на создание отдельного военного министерства на Украине, терпело, однако, «генеральный войсковой комитет» как «частную организацию, так же, как оно терпело и Центральную Раду.

Неофициальным образом «гуртками» завладели левые политические партии. Явочным порядком было приступлено к созданию новых украинских полков, эти полки составлялись из солдат-фронтовиков, получивших отпуска или попросту бежавших с фронта. Один такой полк, первый, имени Богдана Хмельницкого, уже получил санкцию «военного комитета» и Рады. Но рядом с ним уже совершенно самочинным порядком образовался и другой полк, второй, имени Павла Полуботка. Ядром его послужили солдаты-украинцы, набранные в Чернигове. К ним присоединилась украинская часть, прибывшая из Пензы. Около этого ядра стали группироваться очень пестрые, отчасти даже уголовные, элементы. Рада и войсковой генеральный комитет сами относились к этой группировке с опаской ввиду, очевидно, того крайнего направления, которое начало преобладать в среде собранных тут солдат. Командующий войсками Обе-ручев настаивал на отправлении полуботковцев на фронт для комплектования частей. Полуботковцы со своей стороны требовали, чтобы, прежде чем они решат этот вопрос, их признали отдельным полком. Дважды их пытались погрузить в поезда для отправки на фронт. Дважды они отказывались грузиться. Тогда войсковой комитет и Рада решили прекратить им выдачу продовольствия. Буйная толпа, плохо одетая и обутая, почти невооруженная (ибо им не давали винтовок) в конце июня начала голодать. Этим воспользовались партийные руководители, чтобы произвести при помощи полуботковцев военное восстание в городе, приуроченное к тому времени, когда и в Петрограде готовилось восстание большевиков. Для этой цели началась спешная работа для сведения расквартированных в Киеве воинских частей в «Украинскую Войсковую Громаду». Инициаторы воспользовались для этого уже ранее существовавшей организацией «украинского войскового товарищества республиканцев-федералистов имени гетмана Павла Полуботка» (именем которого назван был, очевидно, по инициативе той же организации и второй украинский полк). На ряде митингов в конце июня и в первые дни июля был обсужден и конкретный план выступления. Само выступление было намечено первоначально с 3 на 4 июля. Но так как к этому времени не была закончена предварительная подготовка, то решено было отсрочить выступление на день. Застрельщиками должны были выступить полуботковцы, на которых было обращено особое внимание агитаторов. Идеология задуманного выступления выясняется из следующего «плана работ 2-го украинского полка имени Павла Полуботка с 3 на 4 июля 1917 г.», попавшего случайно не в те руки, для которых он предназначался[29]. «Рассматривая современное положение народов, которые населяют Россию, мы видим, что украинский народ не имеет тех прав, которых домогается каждая особая нация и которые должны принадлежать каждому особому народу. Выдвинутый российской революцией лозунг самоопределения народов остается только на бумаге. Мы, украинцы-казаки, которые собрались в Киеве, не хотим иметь свободы только на бумаге или полусвободы. После провозглашения первого “универсала” (второго мы не признаем) мы приступаем к наведению порядка на Украине. Для этого всех россиян и ренегатов, которые мешают (“гольмуют”) работе украинцев, мы смещаем с постов силой, не считаясь с российским правительством. Признавая украинскую Центральную Раду за свое высшее правительство, мы пока что выгоняем изменников Украины без ее ведома. Когда мы все займем силой, тогда целиком подчинимся украинской Центральной Раде. Тогда она должна будет распоряжаться как в Киеве, так и на всей Украине, как в своей хате. Теперь же, когда производится восстание в Киеве, мы выставляем своих 6 человек, которые должны всем заведовать и вести восстание». «Эти люди: младший урядник Осадчий (автор плана) — «голова», Квашенко — секретарь, поручик Романенко — (неохотно примкнувший); прапорщик Майстренко (наиболее деятельный руководитель), прапорщик Стреленко, младший урядник Спадаренко. Это есть исполнительный комитет. Исполнительный комитет выработал такую программу: «1) особыми листовками оповестить все украинские части Киева в час ночи, что 2-й украинский имени Полуботка полк выступает; 2) в три часа ночи занять все важные пункты Киева, для чего: а) занять главное местожительство Оберучева: тут будет находиться весь наш исполнительный комитет. Это главное место, тут будет наш резерв..; б) занять квартиру Лепарского (начальника милиции)..; в) штаб крепости, Цитадель..; г) Совет рабочих и солдатских депутатов..; д) штаб Киевского военного округа: там главная военная сеть, склад военных бланков, типография, экспедиция, гараж, 12 автомобилей; е) товарная станция..; ж) казначейство..; з) банк..; и) главная квартира милиции..; к) мосты на Днепре..; л) жидовский базар...».

Уже этот «план» показывает, что предприятие было задумано слишком наспех и слишком кустарно. Но все же нити предприятия шли дальше полковой организации полуботковцев. Собственно, эта организация была осведомлена о «плане» лишь в последнюю минуту. Из десяти членов полкового комитета пятеро высказались против предложения Майстренко арестовать полковника Оберучева и полковника Лепарского, занять все учреждения города и потом передать власть Центральной Раде. Май-стренко принес подкрепление — чемодан с несколькими бутылками водки, угостил членов исполнительного комитета и склонил на свою сторону еще троих. Затем, выработав «план» и воззвание к гарнизону (не дошедшее, впрочем, по адресу), исполнительный комитет пригласил всех сотенных командиров и, угостив возражавших, распределил между сотнями различные поручения. Около часа ночи полк выстроился перед своими казармами в с. Грушках (вне Киева), забрал без сопротивления винтовки у соседнего запасного украинского полка и по шоссе двинулся к городу. Узнав своевременно о выступлении полуботковцев, полковник 1-го полка Богдана Хмельницкого Капкан выехал им навстречу с четырьмя ротами богдановцев, вооруженных винтовками, но без патронов, которых вообще в полку не было. Богдановцы сперва преградили было путь полуботковцам и отобрали воззвания уехавших на автомобиле членов исполнительного комитета. Но Майстренко начал кричать: «Вперед». Богдановцы, переговорив с полуботковцами, решили, что их дело — хорошее, а Капкана надо арестовать. Последнему пришлось заявить, что он готов идти вместе. Полуботковцы пошли дальше, подкрепленные кучкой примкнувших к ним богдановцев. Капкан, вернувшись домой, распорядился послать весь полк, в полном составе, к войсковому генеральному комитету для получения инструкций; сам он поехал туда же и около 6 часов утра распорядился издать приказ, что временно принимает на себя власть над городом до выяснения положения.

Тем временем полуботковцы в течение ночи выполнили большую часть намеченного исполнительным комитетом «плана». Прежде всего они заняли крепость и район ее, штаб крепости и склады. В арсенале они взяли 1500 винтовок с патронами, заняли штаб и почти все районы милиции, обезоружив милиционеров, арестовали начальника милиции Лепарского (Оберучева не нашли дома), поставили караулы к Государственному банку и Казначейству. Так как в составе нападавших оказалось немало пьяных и уголовных, то весь этот процесс захвата сопровождался грабежами. В течение нескольких ночных и утренних часов полуботковцы казались победителями.

В 10 часов утра собралась Центральная Рада и Генеральный войсковой комитет. Более чем вероятно, что отдельные члены того и другого учреждения были посвящены в готовящееся предприятие. Но нет основания обвинять в соучастии оба этих учреждения в целом. Напротив, узнав про ночные события, Рада и войсковой комитет должны были получить впечатление, что их дело попало в случайные, менее опытные руки. Уже начала действовать следственная власть; полковник Капкан уже успел разослать в разные части города богдановцев для освобождения занятых полуботковцами присутственных мест. Нужно было поскорее ликвидировать все это неприятное дело собственными средствами, по возможности не допуская постороннего («российского») вмешательства. У Рады уже должны были этим утром 6 июля иметься сведения о неудаче петроградского восстания большевиков. Это, конечно, также побуждало сторонников движения полуботковцев как можно скорее затушить его. Так как отношение богдановцев к полуботковцам было, как мы видели, довольно двусмысленным и неопределенным, то самой этой неопределенностью можно было воспользоваться, чтобы убедить полуботковцев вернуться в казармы, не доводя дела до вооруженного столкновения. Несколько членов Центральной Рады вместе с членом войскового комитета генералом Кондратовичем объехали город, всюду убеждая полуботковцев добровольно смениться и уверяя несговорчивых, что желания их будут исполнены Радой. Вернувшись около двух часов с объезда, генерал Кондратович доложил заместителю генерала Оберучева генералу Трегубову в Центральной Раде, что дело, вероятно, кончится мирно, если не будет провокационной стрельбы, но на всякий случай ввиду возможности столкновения с полуботковцами раздраженных против них частей гарнизона нужно быть готовыми и к подавлению бунта силой. Большая часть полуботковцев в это время уже ушла в казармы, но оружие осталось при них. А в крепости и в арсенале засело несколько сот наиболее упорных, которые продолжали твердить, что они не уйдут, пока их не признают полком, хотя бы и пришлось умереть. Кондратовича как члена войскового комитета генерал Трегубов назначил командующим над войсками, призванными водворить порядок. А Кондратович принужден был для выполнения своей миссии взять помощников из Центральной Рады и прибегнуть вместо солдат к «агитаторам». В результате все дело усмирения полуботковцев перешло к Раде, которая вступила с ними в переговоры и в ночь на 7 июля добилась от них непосредственного заявления покорности. С этим совершившимся фактом генеральный комиссар Мартос поспешил, взяв с собой Кондратовича, приехать к Оберучеву, чтобы потребовать не только остановки движения войск, уже посланных против полуботковцев, но и обещание не арестовывать немедленно зачинщиков. Утром 7-го полуботковцы сдали оружие. Попытка окружить казармы наткнулась, однако, на отказ юнкеров. Обыск в казармах был произведен без генерала Кондратовича. При попытке немедленно отправить полуботковцев на фронт он встретил огромные затруднения. Большей части зачинщиков была дана полная возможность скрыться.

В конце того же месяца Раде пришлось столкнуться с опасностью справа. Русские элементы Киева давно уже были недовольны автономистскими стремлениями Рады. Выразителями этого недовольства явились кирасиры, а поводом для их выступления послужило отправление на фронт первого украинского полка имени Богдана Хмельницкого.

26 июля богдановцы, уже посаженные в вагоны, открыли на вокзале без всякой причины стрельбу по кирасирам. Кирасиры отвечали, остановили поезд богдановцев под самым Киевом и после энергичного обстрела вагонов заставили последних сдаться и разоружиться.

В самой Центральной Раде эти распри также имели свое отражение. Украинские социалисты-революционеры, стоявшие на левом фланге, настаивали на немедленной украинизации армии, что противоречило соглашению Рады с Временным правительством. Второй «универсал» Рады, по соглашению с правительством, допускал формирование отдельных украинских частей, но лишь «поскольку такая мера, по определению военного министра, будет представляться с технической стороны возможной без нарушения боеспособности армии». С.-р. пытались объяснить и мятеж полуботковцев «идейным» мотивом — недовольством украинцев этим пунктом соглашения. С другой стороны, с приглашением в состав Рады неукраинских представителей в Раде образовался правый фланг, недовольный чрезмерными претензиями Рады в вопросах автономии.

Здесь спор шел главным образом по вопросам о территории Украины и о составе и компетенции Генерального секретариата. Оба этих вопроса, собственно, и были теми основными, от точного юридического разрешения которых зависел тот или иной характер украинской автономии. Неукраинские элементы возражали против введения в состав Украины территории с очевидно неукраинским составом населения, как, например, Бессарабии. Из 14 намеченных Радой портфелей они находили излишними и не соответствующими соглашению с правительством четыре: войскового, железных дорог, почт и телеграфов, как касающихся общегосударственных, а не специально украинских вопросов, и исповеданий, ибо религия должна быть вообще отделена от государства.

Влияние русских социалистических и неукраинских национальных элементов на Раду было оформлено в середине июля введением в состав секретарей — четырех новых: от социалистов-революционеров, от соци-ал-демократов-меньшевиков, от социалистов-евреев (Бунда) и социали-стов-поляков. В конце июля выборы в Киевскую городскую Думу наглядно показали, что даже в самом Киеве собственно украинское движение опирается лишь на одну пятую (20 %) избирателей. Список русских избирателей (В. В. Шульгина) собрал 15 % и список к.-д. — 9 %; таким образом, два этих списка вместе уже превышали по числу избирателей список украинский. Но первое место на выборах, более трети голосов досталось социалистическому блоку (37 %). Поляки получили 5 %, евреи — 4 %. Таким образом, состав Центральной Рады совершенно не соответствовал составу избирателей. Ее украинское большинство было небольшим меньшинством в городе, а ее неукраинское меньшинство представляло почти половину населения (46 %). «Буржуазная» же четверть населения («русские» и к.-д.) вовсе не были там представлены. Это, конечно, не могло не ослабить значения Рады как местного представительства.

В середине июля состав секретариата был окончательно установлен. Состав этот был следующий: Винниченко — председатель секретариата и секретарь внутренних дел, Мартос — земледелия, Туган-Барановский — финансов, Садовский — юстиции, Стешенко — народного просвещения, Стасюк — продовольствия, Петлюра — военных дел, Голубович — путей сообщения, Зарубин (социал-революционер) — почт и телеграфов, Рафес (Бунд) — государственного контроля, А. Шульгин — межнациональных дел. Должность генерального писаря не включена в состав секретариата; от секретаря исповеданий Рада отказалась под влиянием возражений неукраинцев.

Проект положения о Генеральном секретариате был также готов. Это положение должно было явиться первой писаной «конституцией» Украины. 17 июля трое секретарей — Винниченко, Барановский и Рафес — выехали в Петроград для окончательных переговоров с Временным правительством.

«Инструкция» 4 августа. На этот раз они не встретили в Петрограде той ситуации, которая привела к капитуляции Терещенко, Церетели и Некрасова перед украинским движением и к выходу к.-д. из состава кабинета в начале июля. Когда они приехали, министерский кризис был в полном разгаре, но через несколько дней он кончился возвращением в правительство членов партии народной свободы, в том числе лучшего знатока различных форм государственных объединений Ф. Ф. Кокошкина. Вместе с другим членом партии, выдающимся государствоведом и знатоком международного права Б. Э. Нольде, Ф. Ф. Кокошкин поставил своей задачей насколько возможно ослабить тот вред, который нанесло России соглашение 2 июля. С этой целью юридическая комиссия при Временном правительстве выработала проект «инструкции» Генеральному секретариату, которая должна была заменить «статут» или «конституцию», которой хотели добиться от правительства украинцы. Обсуждение этого проекта при участии украинской делегации началось на заседании правительства 27 июля и закончилось изданием «временной инструкции 4 августа», в которой почти целиком была проведена точка зрения правительства.

Согласно этой точке зрения, Генеральный секретариат «является высшим органом Временного правительства по делам местных управлений Украины». Он «назначается Временным правительством по представлению Центральной Рады». Такое решение признается временным, «впредь до разрешения вопроса о местном управлении Учредительным собранием». Таким образом, параграфом первым «инструкции» решение украинского вопроса вводилось в рамки общего вопроса об устройстве «местного управления» в будущем государственном строе свободной и единой России. Второй пункт определял территорию, на которую распространились «полномочия» Генерального секретариата. Украинская делегация после отказа Рады от претензий на Бессарабию, требовала включения в территорию автономной Украины 9 губерний: Киевской, Волынской, Подольской, Полтавской, Черниговской, Харьковской, Ека-теринославской, Таврической и Херсонской. Временное правительство соглашалось включить полностью первые четыре губернии и Черниговскую без тех уездов, в которых вовсе нет украинского населения, то есть Суражского, Стародубского и Новозыбковского. Из остальных губерний — в Таврической, хотя украинцы и составляют более половины (53 %) населения всей губернии, но население это сосредоточено в трех северных уездах (от 73 до 55 %), в Крыму же украинцы составляют меньшинство (26-8 %), а в Ялтинском уезде их нет вовсе. В Херсонской губернии целых два уезда — Одесский и Тираспольский — неукраинские. В Екатеринославской и Харьковской губерниях неукраинское население живет и среди сельского и особенно среди городского населения, и общественное мнение по вопросу о выделении Украины в особую автономную единицу было далеко не единодушно. Выборы в органы городского самоуправления показали еще меньший процент «украинцев», чем мы видели это в Киеве. Основываясь на этом, Временное правительство согласилось распространить полномочия Генерального секретариата, кроме названных пяти губерний, только на те или на части тех губерний, где «образованные на основании постановления Временного правительства земские учреждения выскажутся за желательность такого распространения». Этим гарантировалась обоснованность и солидность претензий, хотя неупоминание о городских органах самоуправления и ставило неукраинцев в невыгодное положение при этом «плебисците». Все же это было лучше, чем решение вопроса при помощи одних только «общественных организаций», вроде тех национально-украинских, о которых говорил первый «универсал».

Что касается состава секретариата, Временное правительство признало из 14 портфелей девять: по ведомствам внутренних дел, финансов, земледелия, просвещения, торговли и промышленности, труда, по национальным делам, генерального контролера и генерального писаря. Не признаны, следовательно, секретари: военный, юстиции, почт и телеграфов, путей сообщения и продовольствия, очевидно, по тесной связи этих ведомств с центральными учреждениями, ведающими теми же делами. Однако и по тем ведомствам, которые признаны Временным правительством, полномочия центрального правительства переходят к секретарям лишь в той мере, в какой они касаются «дел местного управления, входящих в компетенцию перечисленных» выше ведомств. Конечно, и в области финансов, и в области торговли и промышленности, труда, просвещения и т. д. должно было оказаться много дел, не подходящих под понятие «местного управления» и, следовательно, неподведомственных секретарям. Далее Временное правительство потребовало, чтобы «не менее 4 секретарских мест было занято не украинцами, а представителями других, наиболее многочисленных национальностей Украины (потом, при уменьшении числа секретарей до 9, число неукраинских портфелей было понижено до трех). Столько же неукраинских «товарищей секретаря» должно было быть при секретаре по национальным делам (пункты 3-й и 5-й)».

Что касается функций Генерального секретариата, Временное правительство решительно отклонило настояния украинцев, чтобы всякий закон правительства входил в силу на Украине лишь по опубликовании его на украинском языке в официальном органе секретариата. Согласно §4, «Генеральный секретариат рассматривает, разрабатывает и представляет на утверждение Временною правительства предложения, касающиеся жизни края и его управления». Согласно §5, секретари «осуществляют полномочия Временного правительства по делам местного управления», причем «ближайшее определение этих дел (то есть установление точной границы между общеимперскими и местными функциями власти) последует в особом приложении». По §6, секретариат является посредником между «местными властями края и Временным правительством», «распоряжения и указы» которого секретари «передают местным властям». Но, согласно §9, «в экстренных и не терпящих отлагательства случаях высшие государственные установления и ведомства сообщают свои постановления местным властям непосредственно», минуя секретариат и «лишь извещая» его «о сих распоряжениях одновременно». По §8, все сношения центральных властей с секретариатом ведутся через особого «комиссара Украины» в Петрограде, назначаемого правительством. Этим же путем направляются и «законодательные предположения, относящиеся лишь к местным делам Украины» (чем подчеркнуто участие центральных учреждений в местном законодательстве Украины), и «меры общегосударственного значения, требующие ввиду особого отношения к Украине участия представителен секретариата» в комиссионном обсуждении. (Очевидно, общегосударственные меры, не имеющие особого отношения к Украине, должны были решаться в порядке общеимперского законодательства и управления).

Отношение приехавших в Петроград делегатов ко всем намечавшимся решениям правительства было вначале резко отрицательным. Однако при обсуждении этих решений в «Малой Раде» (то есть в комитете Центральной Рады) обнаружилось разногласие между украинскими и неукраинскими элементами. Последние склоняли к уступчивости и настояли на посылке двух дополнительных делегатов от неукраинского меньшинства — Зарубина (социал-революционера) и Мицкевича. Их роль подчеркивается тем, что 5 августа вместе с третьим делегатом Туган-Ба-рановским они созвали в Петрограде совещание украинских губернских комиссаров и представителей губернских комитетов и телеграфировали Раде от имени всех участников совещания просьбу — придать временную инструкцию 4 августа. «Сознавая неудовлетворительность этой инструкции», но в то же время «учитывая петроградские настроения», они настойчиво предупреждали Раду о «последствиях, которые могли бы быть в результате разрыва с правительством». Другого мнения был Винниченко, который все время пугал правительство самостоятельным «революционным выступлением Украины». Правительством было перехвачено и опубликовано интервью Винниченко, посланное в заграничную печать. В этом интервью от имени «30 миллионов украинцев и трех миллионов солдат» председатель Рады требовал от союзников России «гарантии права украинцев на государственную автономию». Он намекал при этом, что в случае неустойчивости России на Украине может возобладать австро-германская ориентация. Винниченко принужден был в телеграмме Керенскому (10 августа) «категорически отрицать те мысли и слова, которые приписаны» ему французским корреспондентом. Он действительно говорил, что противодействие правительства стремлениям украинцев «порождает сепаратистские тенденции среди крайних групп, но не в смысле тяготения к Австрии и Германии, а в смысле полной самостоятельности».

На 5 августа было назначено открытие сессии Центральной Рады. Ввиду приближения этого срока украинские делегаты и настояли на ускорении правительственного решения по украинскому вопросу. Конечно, решение это не могло встретить благосклонного приема в Раде. Но и отказаться от тех уступок, которые все-таки заключались в «инструкции», украинцам также не хотелось. После горячих прений в «Малой Раде» и во фракциях наметилось среднее решение: инструкцию принять, но лишь как опорную точку для дальнейшей борьбы. Центральная Рада большинством 247 голосов против 36 при 70 воздержавшихся приняла ввиду этого резолюцию, резко критиковавшую «временную инструкцию», но в конце концов все-таки ее принимавшую. Вот текст этой резолюции, отрицательной по форме и двусмысленной по существу, как и все предыдущие украинские официальные документы.

«Признавая, что инструкция: 1) продиктована недоверием к стремлениям всей демократии Украины, 2) проникнута империалистическими тенденциями русской буржуазии в отношении Украины, 3) нарушает соглашение Центральной Рады с Временным правительством 3 июля, 4) не даст возможности демократии Украины создать власть на всей территории, населенной украинским народом, 5) суживает и ослабляет значение власти Генерального секретариата, не охватывая краевых дел и нужд населения Украины, как вопросы продовольственный, военный, судебный, путей сообщения, почт и телеграфов, 6) препятствует созданию и работе прочной революционной краевой власти (§ 6 и 9), 7) признавая вопреки соглашению украинской и неукраинской демократии не соответствующее соотношению наций в крае число генеральных секретарей для неукраинских национальностей (4), представленных в украинской Центральной Раде, она намеревается разрушить единство украинской и неукраинской демократии, 8) совершенно не соответствует потребностям и желаниям не только украинского народа, но и национальных меньшинств, живущих на Украине, — украинская Центральная Рада считает неизбежным твердо и решительно указать правительству, что в самом непродолжительном времени необходимо принять меры для проведения в жизнь норм взаимоотношений между правительством и ответственным перед центральной властью Генеральным секретариатам, которые вытекают из соглашения 3 июля. Из числа 14 секретарей представить 9 генеральных, указанных временной инструкцией, на утверждение правительству; поручить комитету Рады и Генеральному секретариату выработать статут, который бы определял взаимоотношения между Радой и ее секретариатом; поручить секретариату выработать ряд законопроектов по вопросу о планомерном удовлетворении потребностей трудящихся масс населения, а именно в вопросах рабочем, земельном, продовольственном и просвещения; возбудить перед Временным правительством вопрос о войне и мире, смертной казни и других репрессиях; немедленно приступить к подготовительной работе для созыва украинского и всероссийского Учредительного собрания». После всех этих сдержанных постановлений, не выходивших за рамки «временной инструкции», резолюция Рады кончалась фиоритурой во вкусе Винниченко: «Обратиться ко всей нации Украины с указанием на все недостатки инструкции и с призывом трудящихся масс населения Украины к организованной борьбе за свои интересы и к объединению вокруг Центральной Рады». Если оставить в стороне эту дверь, открытую в будущее, то можно сказать, что для того момента в итоге правительство обновленного состава вышло из затруднений в украинском вопросе еще более удачно, чем в вопросе финляндском.

Отсрочка выборов в Учредительное собрание. Коалиционное правительство второго состава исправило затем и еще один политический грех первой коалиции: назначение выборов в Учредительное собрание в явно невозможный срок в угоду левым социалистам. Чем дальше шло время, тем яснее становилось даже для этих последних, что постановление 14 июня о проведении выборов 17 сентября не могло быть исполнено. Для этого необходимо было опубликовать избирательные списки не позже 7 августа (40 дней до выборов). Но не раньше конца августа могли сорганизоваться те учреждения — городские, поселковые и земские управы, которые должны были по закону о выборах, изданному 27 июля, составлять эти списки. Фактически в момент издания закона к составлению избирательных списков нигде еще не приступалось. Ясно было, что в 10 дней, оставшихся до 7 августа, это первое условие подготовки правильных выборов осуществиться не может, и, следовательно, дата 17 сентября должна быть отодвинута. Конечно, это не помешало органам социалистической печати при возбуждении данного вопроса в прессе вновь заговорить о «саботаже» революции буржуазией и Временным правительством. Раздавались эти речи и в Советах, но в конце концов даже и они были вынуждены склониться перед календарем. С согласия исполнительных комитетов 9 августа, то есть накануне истечения последнего срока для составления избирательных списков, выборы в Учредительное собрание были отложены до 12 ноября, а срок созыва был определен 28 ноября 1917 г. Наглядным аргументом для петроградцев в пользу отсрочки Учредительного собрания было то состояние, в которое был приведен Таврический дворец заседавшими в нем органами «революционной демократии». Так как именно в Таврическом дворце решено было созвать Учредительное собрание, то необходимо было приспособить его для этой цели и начать в нем строительные работы. Этим мирно разрешался, наконец, вопрос об эвакуации Таврического дворца всеми занимавшими его политическими организациями. Первого августа эта эвакуация состоялась: Советы рабочих и солдатских депутатов со всеми своими комитетами, фракциями и другими учреждениями переселились в здание Смольного монастыря, откуда институтки были выселены с согласия министра призрения Барышникова, увековечившего этим память о своем кратковременном пребывании у власти в период первого кризиса.

Подготовка московского Государственного совещания. Решен был в то же время и вопрос о созыве совещания в Москве, поставленный по инициативе Н. В. Годнева в дни кризиса первой коалиции. Намеченный тогда созыв в ближайшее время совещания имел целью поддержать авторитет подновленной коалиции, не опиравшейся на влиятельные общественные силы. Второе коалиционное правительство, вышедшее из кризиса, в таких экстренных мерах не нуждалось. Но вместо отпавших мотивов возникли новые. После некоторых колебаний Временное правительство решилось все-таки осуществить намеченный план. 31 июля оно назначило созыв Государственного совещания в Москве на 13 августа. Министр-председатель находил в этом совещании новую арену для решения политических конфликтов силой политического красноречия. Мысль противопоставить и уравновесить между собой представительство «буржуазии» и «демократии» не чужда была А. Ф. Керенскому с самого начала революции. После того как «контактная комиссия» с появлением коалиции сыграла свою роль, а Государственная дума оказалась недостаточно сильной и совсем не приспособленной для уравновешения советского влияния на коалиционное правительство, когда притом в среде самих Советов возникли попытки создания «предпарламента», но исключительно из представителей «революционной демократии», то мысль об уравновешении в одном собрании элементов «буржуазных» и демократических напрашивалась сама собой. Отсрочка созыва Учредительного собрания и соответствующее продление чрезвычайных полномочий Временного правительства явились новым поводом для проверки отношения населения к власти в чрезвычайном собрании совещательного характера. В силу вещей такое собрание должно было неизбежно стать противовесом одностороннему составу Советов и исполнительных комитетов. Их мнение было слишком хорошо известно из бесчисленных речей и резолюций. Голос всероссийской «буржуазии» должен был раздаться впервые.