§ 3. Великобритания в 60–70-х гг. «Технократическая эра»

«Технократическая революция» Гарольда Вильсона

Годы, проведенные Лейбористской партией в оппозиции, были сопряжены с попытками коренным образом обновить идеологическую платформу лейборизма. Этот процесс осложнялся острой межфракционной борьбой. Вскоре после поражения на выборах 1951 г. возник конфликт между лидером лейбористов К. Эттли и председателем партии Г. Ласки. Ласки настаивал на демократизации внутрипартийной жизни, отказе от принципа единоначалия. Эттли решительно отстаивал исключительные прерогативы лидера, и его позицию разделял избранный на пост лидера в 1955 г. Хью Гейтскелл. Новый лидер решительно пресекал попытки активистов «массовой партии» (представителей исполкома и «низовых» партийных организаций) укрепить свое влияние в противовес «парламентской партии» (лейбористских депутатов Палаты общин).

X. Гейтскелл являлся представителем правого крыла партии, выступившего инициатором обновления лейбористской доктрины. Первый период дискуссий, начавшихся на фоне неудачных избирательных кампаний 1950–1951 гг., завершился изданием в 1952 г. сборника статей «Новые фабианские очерки». Его авторы призывали перейти от традиций социал-демократического реформизма к общенациональной политике, направленной на формирование современной модели «государства благосостояния». Гейтскелл попытался пересмотреть и ключевой тезис послевоенной программы лейбористов – целесообразность создания мощного государственного сектора экономики. Более эффективным, на его взгляд, являлось активное включение государства в рыночное пространство с его естественными законами конкуренции.

Левое крыло Лейбористкой партии оказалось в 50-х гг. в непривычной для себя роли «консерваторов». Его лидер Э. Бивен ратовал за сохранение классических принципов рабочего движения. Важным шагом по консолидации Лейбористкой партии стала конференция 1957 г. В ходе ее группам X. Гейтс келла и Э. Бивена удалось достичь единой позиции по всем принципиальным вопросам партийной доктрины. Уступкой в сторону левых стало признание важности усиления плановых начал в экономике, установления «демократического контроля» над деятельностью менеджеров, последовательного уменьшения неравенства в области доходов и собственности с помощью налоговой и социальной политики.

Поражение на выборах 1959 г. вновь активизировало дискуссию в Лейбористской партии. Партийная конференция, прошедшая в 1960 г. в Скарборо, завершилась принятием важнейшего программного документа «Вехи 60-х гг.». Его авторы находились под заметным влиянием теории институционализма. Представители этого направления рассматривали эпоху НТР как качественный рубеж в развитии индустриальной системы, связанный с преодолением ее эксплуататорской сущности и формированием технократической модели общественного развития, активизацией «социального контроля», ростом значимости централизующих институтов общества.

Смерть X. Гейтскелла в 1963 г. обострила борьбу в руководстве партии. На пост лидера претендовал Джордж Браун, представитель правого крыла, имевший прочные позиции среди лейбористских парламентариев и олицетворявший «парламентскую партию». Левоцентристские круги склонялись к поддержке Джеймса Каллагэна, который не являлся сторонником классических принципов лейборизма, но был приемлем для левых благодаря связям с «массовой партией», профсоюзным движением. «Центриста» Гарольда Вильсона поддерживали те политики, которые видели в идеологической дискуссии «левых» и «правых» дань прошлому и рассчитывали на дальнейшую разработку технократических, деидеологизированных программ. Ставка на преемственность курса, связанного с технократическими идеями «новых фабианцев», и новейшие политические технологии позволили Вильсону одержать убедительную победу на внутрипартийных выборах в 1963 г.

Конференция Лейбористской партии, состоявшаяся в 1963 г., приняла программное заявление «Лейбористы и научная революция». Выступая с обоснованием его основных положений, Вильсон заявил: «На этой конференции во всех наших планах на будущее мы заново определяем и заново конкретизируем наше понимание социализма в соответствии с условиями и требованиями научной революции». Вильсон ратовал за «соединение науки с экономическим планированием», видя в этом не только залог оздоровления британской экономики, но и наиболее верный путь к торжеству подлинных идеалов социализма.

В преддверии парламентских выборов 1964 г. был обнародован программный манифест лейбористов, суммирующий основные идеи «технократической революции». Государство определялось в нем как основной двигатель научно-технической революции, способный в сотрудничестве с «обеими сторонами промышленности» (предпринимателями и тред-юнионами) осуществлять накопление и целесообразное перераспределение материальных ресурсов. Провозглашалась необходимость всесторонней модернизации британской промышленности, укрепления финансово-бюджетной системы. Новым аспектом идеологической концепции стал подробный анализ проблем «участия» наемных работников в управлении производством и распределении доходов. Органичным дополнением этой «технократической» избирательной кампании стало широкое и эффективное использование средств массовой информации.

В ходе выборов 15 октября 1964 г. голоса избирателей разделились между ведущими партиями почти поровну. Лейбористы получили 44 % голосов, консерваторы – 43 %. Но в силу специфики мажоритарной избирательной системы преимущество лейбористов оказалось достаточным для образования «правительства большинства». Их парламентская фракция отныне состояла из 317 депутатов, тогда как консерваторы получили лишь 303 мандата, а либералы – 9 мандатов.

Основу правительства составили старые члены Лейбористской партии, занимавшие ключевые посты в кабинете Эттли. Но политический имидж правительства существенно изменился. Вильсон неизменно подчеркивал, что правительство намерено заниматься вопросами экономического развития, «реальной политикой». Он провозгласил «эру конца идеологии», все чаще отказываясь от присущей лейбористам социалистической фразеологии.

Наиболее сложной проблемой, с которой столкнулось правительство Вильсона, был устойчивый дефицит платежного баланса и нарастающие инфляционные процессы. Гибкое чередование стимулирующей и ограничивающей политики по схеме «стой – иди» становилось все менее эффективным. Объективно существовало два варианта последующих действий – либо монетарная политика, связанная с девальвацией национальной валюты, либо жесткая дефляционная политика, основанная на ограничении деловой активности и масштабов денежного обращения. Первоначально правительство Вильсона пыталось ориентироваться на второй вариант.

В рамках дефляционной политики в ноябре 1964 г. министерство финансов представило «кризисный бюджет», предполагающий увеличение пошлин на страхование и бензин. На весну 1965 г. планировалось повышение налога на прибыль. Высокими налогами облагались кампании корпоративного типа. Были предприняты шаги по сдерживанию роста цен и заработной платы. В декабре 1964 г. правительство приняло «совместное постановление о планировании продуктивности, цен и прибыли», подписанное представителями тред-юнионов и предпринимательских кругов. Согласно ему профсоюзы отказывались от акций протеста и иных действий, связанных с требованиями опережающего роста заработной платы. Предприниматели возлагали на себя ответственность за сохранение заработной платы на приемлемом уровне и отказывались от необоснованного повышения цен на продукцию. Предел ежегодного роста заработной платы был определен в 3,5 %, а роста цен – в 4 %. Первоначально участие тред-юнионов и предпринимателей в системе ограничения роста доходов и цен сохраняло добровольный характер.

Задача по сдерживанию инфляции и обеспечению сбалансированного платежного баланса могла быть эффективно решена только при условии сокращения расходной части государственного бюджета. Однако лейбористам пришлось учитывать настроения своего «устойчивого» электората и заботиться о закреплении пока еще шаткого политического преимущества. В таких условиях правительство Вильсона не только не решилось пойти на сокращение бюджетных программ, но и активизировало многие направления социальной политики. Уже в конце 1964 г. были увеличены пенсии и отменен непопулярный налог на медицинские рецепты. Министерство жилищного строительства подготовило проект нового закона об арендной плате, расширивший льготные категории квартиросъемщиков. Началось широкомасштабное строительство муниципального жилья. Бюджет 1965 г. предусматривал дальнейшее увеличение пособий по социальному обеспечению.

Противоречивое сочетание элементов дефляционной политики и активного, социально ориентированного бюджета грозило новым обострением платежного дефицита. Вильсон рассчитывал, что избежать этой опасности позволит ускорение экономического роста и дальнейшее укрепление плановых начал экономики. Был образован Национальный совет по развитию экономики. К 1965 г. он подготовил пятилетний «Национальный экономический план». Подобный документ впервые приобрел силу закона. Он предусматривал рост производства на 4–5 % в год. Большое значение придавалось поддержанию низкого уровня безработицы. Правительство предполагало использовать амортизационные льготы, призванные стимулировать предпринимателей к модернизации технико-технологической базы производства. Был введен и особый выборочный налог на занятость. Его уплачивали все работодатели, но в перспективных отраслях он возмещался, что по сути означало перераспределение инвестиционных средств между отраслями.

Активность правительства позволила сохранить на протяжении почти всего 1965 г. благоприятный инвестиционный климат и улучшить основные макроэкономические показатели. В таких условиях 28 февраля 1966 г. Вильсон использовал свое право просить королеву о роспуске парламента и назначении новых выборов. Они состоялись 31 марта. Момент был избран чрезвычайно удачно. Избирателям импонировал имидж правительства, основанный на приоритете профессиональной компетентности и деловитости. Манифест лейбористов «Время решений» обещал дальнейшие усилия правительства по наращиванию экономического роста, рационализации планирования, развитию транспортной инфраструктуры и жилищного фонда, системы образования и здравоохранения. Консервативная же партия находилась на стадии глубокой организационной и идеологической перестройки. В ходе выборов лейбористы получили поддержку 48,1 % избирателей (364 мандата), консерваторы – 41,9 % (253 мандата), либералы – 8,5 % (12 мандатов).

К концу 60-х гг. достигнутая финансовая стабильность вновь оказалась под угрозой. Помимо пассивного торгового сальдо, причиной стали устойчивые инфляционные тенденции. Как и в других странах Запада, в Великобритании начали сказываться негативные последствия кейнсианских методов регулирования – стимулирования совокупного предложения и спроса посредством дефицитной бюджетной политики, создания избыточных кредитных денег (развития кредита, опережающего реальный рост доходов населения). Активная бюджетная политика стала причиной и хронического бюджетного дефицита. Из европейских стран только Швеции удавалось тогда устойчиво сохранять положительное сальдо бюджета. Но в Великобритании этот показатель приближался к катастрофической черте.

Правительство Вильсона пыталось всеми мерами блокировать инфляционные тенденции и не допускать падения курса фунта стерлингов. В течение второй половины 1966 г. был реализован пакет мер, охарактеризованный экспертами как «самая жесткая дефляция, какой Великобритания не знала с 1949 г.». Было осуществлено повышение арендных ставок, цен на автомобили (на 40 %) и косвенных налогов на спиртные напитки, нефть и бензин, почтовые услуги (в целом на 10 %). Было урезано инвестирование национализированных отраслей промышленности, ужесточились условия международных валютных сделок, сократились гражданские и военные расходы в странах Содружества. В 1967 г. последовало новое увеличение учетных ставок Английского банка (политика «дорогого кредита»), введены дополнительные ограничения на рост заработной платы и цен (они перестали быть добровольными), сокращены многие бюджетные ассигнования, введены ограничения на покупки с оплатой в рассрочку и на вывоз капиталов за рубеж.

Помимо проведения жесткой дефляционной политики, правительство пыталось улучшить платежный баланс страны за счет активизации экспорта. Ключевую роль в этом могло сыграть включение Великобритании в Общий рынок Европейских Сообществ. В мае 1967 г. правительство подготовило совместное с Данией и Норвегией заявление с просьбой о вступлении в ЕЭС. Однако Франция вновь заняла непримиримую позицию, и в ноябре 1967 г. Великобритания официально была уведомлена об отказе. Провал новой попытки принять участие в ЕЭС совпал по времени с обострением международной обстановки. «Шестидневная война» Израиля и Египта в июне 1967 г. вызвала дестабилизацию мирового рынка. На несколько месяцев арабскими странами было введено эмбарго на экспорт нефти в Великобританию. Закрытие Суэцкого канала и длительная забастовка докеров в Лондоне и Ливерпуле также негативно сказались на британской внешней торговле. В такой ситуации правительство Вильсона было вынуждено пойти на девальвацию национальной валюты.

18 ноября 1967 г. было объявлено о снижении курса фунта стерлингов на 14,3 %. В течение последующих полутора лет этот шаг вызвал цепную реакцию и валютный кризис в 25 странах «стерлинговой зоны». Впрочем, в 1969 г. последовала и девальвация французского франка, спровоцировавшая снижение курса национальных валют 14 африканских стран «зоны франка». А в 1971 г. американская администрация была вынуждена объявить о временной приостановке обмена долларов на золото по официальному курсу. Расширялась практика гибкого рыночного изменения курса национальных валют (политика «плавающих» курсов). История Бреттон-вудской финансовой системы, основанной на фиксированных по отношению к твердым валютам курсах, подходила к концу.

В условиях коренного обновления мирового финансово-валютного рынка решающую роль приобретали факторы воспроизводства, реальный потенциал национальных экономических систем. Британские правительственные эксперты прогнозировали живительное влияние сниженного курса валюты на производство. Уменьшение себестоимости британских товаров должно было вызвать соответствующий рост экспорта и удешевление импорта. Однако реализация позитивного потенциала инфляционной политики зависела от быстрого наращивания ресурсов британской промышленности, повышения ее конкурентоспособности. Отсутствие в распоряжении правительства дополнительных инвестиционных средств заставляло обратиться к внешним заимствованиям, прежде всего – поддержке Международного валютного фонда.

МВФ связывал предоставление кредитов с выполнением британским правительством ряда стабилизационных мер. Правительство обязывалось сокращать бюджетные расходы на непроизводственные нужды, избегать дальнейших значительных колебаний национальной валюты, предоставлять кредиты на жестких условиях, сохранить ограничения на покупки с оплатой в рассрочку. Одновременно правительство пыталось изыскивать и дополнительные источники финансирования. В 1968 г. был введен налог на медицинские рецепты, повысился налог на почтовые услуги, сократились планы по строительству жилплощади, в школах отменили бесплатное молоко. В рамках бюджета на 1969 г. планировалось повышение налогов на бензин, сигареты, виски, водительские права, корпорации трудоустройств.

Увеличение налогового пресса на потребителей сочеталось со стимулирующей политикой в отношении производителей. Развитие наукоемких отраслей правительство поощряло системой королевских премий. Для повышения квалификации работников и ввода новейших форм менеджмента были учреждены советы по подготовке кадров. Быстрее всего такие советы начали действовать в сфере дорожного транспорта, обслуживания гостиниц, гражданской авиации, бензозаправочного бизнеса. Правительство сохраняло сравнительно низкий налог на прибыль. Финансовую и политическую поддержку получали прежде всего крупнейшие британские компании, способные выдержать конкуренцию на мировом рынке. Радикальным способом поддержки крупного производства являлась национализация, сопровождающаяся масштабными государственными капиталовложениями. В 1967 г. государством была основана крупнейшая металлургическая монополия «Бритиш Стил Корпорэйшн», под эгидой которой осуществлялась национализация всей сталелитейной промышленности. Но более перспективным правительство считало поддержку концентрации частного банковского и промышленного капитала. В 1969 г. из 20 крупнейших в Западной Европе частных компаний 8 были британскими.

Экономическую политику правительства Вильсона можно признать вполне профессиональной по содержанию и своевременной по срокам осуществления. Платежный баланс страны стал быстро улучшаться, и уже в 1970–1971 гг. британский бюджет будет иметь впервые за долгое время положительное сальдо. В 1968 г. премьер-министр даже выступил с пафосной речью о грядущем экономическом чуде. Однако прогноз был явным преувеличением. Великобритания по-прежнему отставала от ведущих стран Запада по среднегодовому приросту ВВП. Доля ее в мировом промышленном производстве сократилась. Что еще более важно, экономически оправданная жесткость политики правительства Вильсона вызывала растущий социальный протест в стране.

Наибольшее недовольство проявляли именно те слои населения, которые составляли обычный электорат лейбористов – наемные рабочие и служащие. Если в 1963 г. состоялась 2081 забастовка, где приняли участие 593 тыс. человек, то в 1966 г. – 1951 забастовка и 2398 тыс. человек, а в 1969 г. – 3146 забастовок и 1665 тыс. человек. В руководстве профсоюзов активизировалось наиболее радикальное крыло. Правительство столкнулось и с беспрецедентной по стилистике критикой в средствах массовой информации.

Пытаясь преодолеть негативное общественное мнение, правительство Вильсона предприняло ряд мер для решения насущных социальных проблем. В 1965 г. был принят Акт о расовой принадлежности, разрешавший лицам любой расы наниматься на работу в сфере коммунальных услуг и транспорта. Для рассмотрения жалоб о расовой дискриминации учреждался Совет по расовой принадлежности. В 1968 г. в иммиграционное законодательство были внесены изменения, направленные на преодоление дискриминации в области трудоустройства и получения жилья.

Правительство пыталось ускорить процесс эмансипации женщин. В конце 60-х гг. был обнародован Акт о разводах, что привело к резкому увеличению количества разводов. В 1967 г. начала работать государственная служба планирования семьи, занимавшаяся пропагандой контрацепции. Тогда же был принят и Акт об абортах, по которому клиники были обязаны предоставить соответствующие медицинские услуги в том случае, если под угрозой находилось здоровье женщины или существовала вероятность рождения ребенка с наследственными отклонениями. В июле 1967 г. был издан закон, легализировавший гомосексуальные отношения.

В 1969 г. правительству удалось провести через парламент Билль о народном представительстве. Согласно ему возрастной избирательный ценз снижался до 18 лет. Эта мера была составной частью программы лейбористского правительства в области молодежной политики. Правительство также осуществило радикальную модернизацию школьной системы образования. Государственные школы были реорганизованы в «общеобразовательные», призванные унифицировать программы и содержание обучения. Частный сектор образовательных услуг в значительной степени потерял государственную поддержку. В 1969 г. был принят первый в истории Великобритании закон против употребления наркотиков.

Многие социальные проблемы, с которыми столкнулось правительство Вильсона в конце 60-х гг., были характерны не только для британского общества. Это время ознаменовалось для большинства западных стран радикализацией студенческого и антивоенного движения, обострением конфликта поколений, появлением альтернативной молодежной культуры, осложнением национального и расового вопросов, сексуальной революцией и взлетом феминизма.

Символом общего обострения социально-психологической ситуации в Великобритании в конце 60-х гг. стал религиозно-политический конфликт в Ольстере. После кризиса 1919–1921 г., завершившегося образованием независимой Ирландской республики и автономии шести северо-ирландских графств в составе Соединенного королевства, ситуация вокруг Ольстера долгое время оставалась вполне стабильной. Принятие в 1937 г. конституции Ирландской республики, включившей статью о необходимости воссоединения единого ирландского государства, и выход Ирландии из состава Содружества в 1949 г. создавали препятствия для конструктивного диалога Лондона и Дублина. Но в 50-х гг. как в Ирландской республике, так и в северо-ирландских графствах доминировали умеренные политические силы. Ирландская республиканская армия утратила в это время былое влияние. В северо-ирландском парламенте (Стормонте) лидирующие позиции сохраняла Унионистская партия Ольстера, отражающая стремление протестантского большинства ко все более прочной интеграции региона в единое британское государство. До 1969 г. состав регионального правительства Северной Ирландии почти полностью состоял из протестантов.

В 1967 г. активисты католического движения создали Североирландскую ассоциацию борьбы за гражданские права. Эта организация требовала обеспечения гражданского равноправия для католиков и протестантов. Осенью 1968 г., несмотря на запрет министра внутренних дел Северной Ирландии, Ассоциация начала серию митингов протеста под лозунгами защиты прав католического населения. Демонстрации зачастую заканчивались стычками с полицией. Эти события вызвали кризис северо-ирландского правительства в 1969 г. В его составе усилились позиции представителей наиболее радикальных протестантских группировок, в том числе созданного еще в 1795 г. «ордена оранжистов». Королевская полиция Ольстера и специальные антитеррористические подразделения «Би-спешиалз», руководимые протестантами, постепенно становились орудием дискриминационной конфессиональной политики. В ответ активизировалась деятельность экстремистских католических группировок. На политическую арену вновь вышла ИРА. Ее радикальная часть («Временное крыло ИРА») сделало ставку на террористические методы борьбы.

Межконфессиональные столкновения участились в 1968 г. Апогеем их стали события в Лондондерри, где в октябре полицией была разогнана мирная демонстрация протестантов. В ходе столкновений пострадали 77 человек. 3 августа 1969 г. экстремисты-протестанты спровоцировали вооруженные беспорядки в Белфасте. Для пресечения подобных эксцессов лондонское правительство в августе 1969 г. ввело на территорию Северной Ирландии регулярные армейские части. Была разоружена местная полиция, и вместо нее сформирован Полк Защиты Ольстера, получивший функции правоохранительного органа. Но остановить рост насилия не удалось. Постепенно английские войска втягивались в столкновения католиков и протестантов. Северная Ирландия оказалась на грани гражданской войны.

Пытаясь заручиться вотумом доверия избирателей, правительство Вильсона решилось на проведение новых парламентских выборов. Они состоялись 18 июня 1970 г. Двойственные результаты политики, осуществлявшейся на протяжении последних трех лет, заставили Вильсона отказаться от прежней избирательной стратегии и строить кампанию на основе собственных импровизаций. Партийная пропаганда утратила прежнюю решительность и прагматичность. Пассивность лейбористского руководства объяснялась и благоприятными результатами опросов общественного мнения. Тем неожиданнее оказался выбор электората – консерваторы получили 46,4 % голосов, в то время как лейбористы 42,9 %. Благодаря этому успеху Консервативная партия приобрела в Палате общин 43 дополнительных мандата (всего 330 мест). У лейбористов осталось 287 мандатов, у либералов – 6.

Великобритания в начале 70-х гг.: «новый консерватизм» Э. Хита

В период пребывания Консервативной партии в оппозиции произошла радикальная модернизация ее идеологической доктрины и организационной структуры. Первым шагом в этом направлении стало окончательное закрепление процедуры выборов лидера партии депутатами ее парламентской фракции. Впервые такие выборы состоялись в 1965 г. Основная борьба развернулась между тремя кандидатами – Эдвардом Хитом, Реджинальдом Модлингом и Эноком Пауэллом. Все трое были представителями нового поколения консерваторов, заявившего о себе еще в начале 50-х гг. созданием внутрипартийной группы «Одна нация».

Группа «Одна нация» представляла собой своего рода дискуссионный клуб молодых интеллектуалов из числа «заднескамеечников»-тори. Ее лидеры – А. Мод, К. Элпорт, Дж. Роджерс, Э. Хит, Э. Пауэлл, Я. Маклеод, позднее Р. Модлинг – выступали за последовательное развитие идей «нового консерватизма» и не одобряли сближение Макмиллана и Батлера со «старой гвардией». Название группы было связано с призывом покончить с противопоставлением буржуазно-аристократической и рабочей Англии. «Молодые консерваторы» нового поколения ратовали не за диалог труда и капитала, а за проведение общенациональной политики, формирование общества, единого в своих целях и идеалах.

Ключевую роль в концепции группы «Одна нация» играла идея «демократии собственников». Признавая целесообразность сосуществования государственного и частного секторов, ее сторонники ратовали за развитие смешанной модели экономики на основе рыночных принципов и решительно выступали против технократических идеалов. Управляемость экономики, на их взгляд, могла быть столько же опасной, как и управляемость общества. «Новые консерваторы» отстаивали необходимость сокращения административного руководства экономическими процессами, перехода от централизованного планирования к гибкому реагированию на изменение потребительского спроса. Подобную систему государственной экономической политики они называли «эффективной координацией».

Важнейшей задачей «новые консерваторы» из группы «Одна нация» считали снятие ограничений в области доходов, в том числе отказ от прогрессивного налогообложения. Снижение налогового бремени в сфере бизнеса должно было стать основным средством стимулирования роста капитала и накопления национального богатства. Особо подчеркивалась роль мелкого капитала в динамичном развитии национальной экономики.

Ратуя за отказ от системы «коллективного потребления», теоретики группы «Одна нация» подчеркивали необходимость корректировки государственной социальной политики согласно правилу: «Обеспеченность, но не изобилие». На смену распределению благ между всеми членами общества, вне зависимости от потребности конкретного человека в них и способности страны обеспечить этот «коллективный рай», должна была прийти адресная социальная политика. «Образование, жилищное строительство и здравоохранение должны пробуждать потребность отдельных граждан к производству и способствовать разделению ответственности, что и является сущностью свободной демократии», – отмечали «новые консерваторы». Закрепление в социальной сфере принципов индивидуальной ответственности и частной инициативы, по их мнению, способно оздоровить сам дух нации, стать гарантией свободы личности и общества.

В борьбе за лидерство в партии Э. Хит опирался на поддержку двух своих давних партнеров по «Одной нации» – Р. Маклеода и А. Мода. На сторону Хита встал один из наиболее авторитетных представителей «заднескамеечников»-тори – Эдвард Дю Канн. Он возглавлял особую внутрипартийную группу «Комитет 1922 г.», которая традиционно включала в себя рядовых членов парламентской фракции. Впоследствии Дю Канн стал председателем партии. Уже после своего избрания на пост лидера Хит попытался восстановить конструктивные отношения с Модлингом и Пауэллом. Модлинг даже занял пост заместителя лидера партии.

Собрав весьма сильную в интеллектуальном и политическом отношении команду, Хит получил возможность использовать период пребывания в оппозиции для очередной реконструкции партии. Под руководством Дю Канна и Модлинга было реорганизовано Центральное бюро консервативной партии, усовершенствована система подбора кандидатов для выдвижения в парламент.

Сам Хит приложил немало усилий для изменения характера деятельности «теневого кабинета». Заседания кабинета стали регулярными. Их тематика теперь касалась не столько вопросов парламентской тактики, сколько ключевых политических и идеологических проблем. За каждым членом «теневого кабинета» был закреплен определенный участок работы – персональная «зона ответственности». Если ранее активное идеологическое творчество приходилось преимущественно на периоды, предшествующие избирательным кампаниям, и носило социально-философский или пропагандистский характер, то теперь Хит ввел практику разработки детальной программы «теневого кабинета» по всем направлениям государственной политики. Подготовка предвыборных документов партии перешла из ведения отдельных интеллектуалов в функции рабочего аппарата «теневого правительства».

Несмотря на поражение в ходе выборов 1966 г., Консервативная партия начала постепенно укреплять свои позиции. Начиная с 1967 г. она все чаще добивалась успехов на выборах в местные органы власти и дополнительных выборах в парламент. Но в руководстве самой партии ситуация становилась все напряженнее. Острый конфликт произошел в 1967 г., когда «заднескамеечники» из «Комитета 1922 г.» резко выступили против политики «цен и доходов». Хит, Модлинг и Маклеод, напротив, поддержали подобные меры правительства. Используя этот повод, Хит добился смещения с поста председателя партии Э. Дю Канна и назначения на этот пост своего сторонника А. Барбера. В 1967 г. из состава «теневого кабинета» были исключены и последние представители «старой гвардии» тори.

Конфликты в руководстве Консервативной партии значительно снизили личный рейтинг Хита. В январе 1970 г., когда по опросам общественного мнения симпатии избирателей к консерваторам были наибольшими за все годы оппозиции, 44 % англичан считали Хита плохим руководителем и только 31 % – хорошим. После победы на парламентских выборах 1970 г. Хит постарался избавиться от опасных конкурентов. Ни Дю Канн, ни Пауэлл не были включены в состав правительства. Р. Модлинг утратил прежнее влияние, а в 1972 гг. вообще был выведен из правительства. Я. Маклеод получил пост министра финансов, но через месяц он скончался. Ключевые позиции в кабинете заняли верные сторонники Хита. Определенную самостоятельность в составе нового правительства проявляли лишь немногочисленные представители правого крыла партии во главе с К. Джозефом и М. Тэтчер.

Уже вскоре после победы на выборах выяснилось, что у Хита не сложились отношения и с парламентской фракцией. Распространившееся среди «заднескамеечников» мнение о непоследовательности и нерешительности Хита вызвало откровенное фрондерство фракции. Со временем Хит вообще перестал советоваться с парламентской фракцией по вопросам правительственной политики. Этот конфликт ускорил проведение реформы организационных основ парламентской деятельности. Подготовка законопроектов была переведена в ведение специализированных отраслевых комитетов, тесно связанных с правительственными чиновниками. Значительно сократилась практика «депутатских запросов», в соответствии с которой представители правительства обязаны в ходе заседаний палаты отвечать на вопросы депутатов. Более редкой стала публикация «зеленых книг» – дискуссионных документов, предваряющих внесение законопроекта в парламент.

Парламентская реформа сочеталась с организационными новшествами в системе государственного управления. В период правления Хита более четкой стала структура министерств, сокращено их число. Возросли полномочия правительства в области финансов. Правительство получило право проводить ежегодные ревизии состояния финансов местных органов власти с правом накладывать штрафы на членов советов и других должностных лиц за «неправильные расходы». Сама система местного управления была значительно упорядочена в соответствии с законом 1972 г. Количество графств было сокращено и их размеры увеличены. Срок полномочий представительных органов местной власти всех уровней был увеличен и унифицирован. По закону 1972 г. были несколько расширены полномочия глав советов, выполнявших функции руководителя местной исполнительной власти.

Реформа государственного управления коснулась как Англии, так и Уэльса. Сложнее дело обстояло с Шотландией, сохранявшей иное административное устройство, а также с Северной Ирландией. В отличие от предыдущего лейбористского правительства Хит не поддерживал идею расширения самоуправления этих регионов. Разработка шотландской административной реформы была приостановлена. В Северной Ирландии с 1972 г. был введен режим прямого правления. Местное правительство было лишено полномочий, Стормонт распущен. Статус политической автономии Северной Ирландии формально не ликвидировался, но на ее территории стало действовать чрезвычайное законодательство. Основу его составили законы «О Северной Ирландии» 1973 г. и «О предупреждении терроризма» 1974 г. Действие чрезвычайного законодательства, касающегося борьбы против терроризма, было распространено на территорию всего Соединенного королевства.

Принятие жестких мер не привело с решению ольстерской проблемы. Британский контингент начал восприниматься католическим меньшинством как армия оккупантов и превратился в мишень для террористических актов. Переломными для общественных настроений стали события «Кровавого воскресенья» 30 декабря 1972 г., когда английские войска открыли огонь по восставшим католикам в Лондондерри и убили 13 человек. В ответ взбешенная толпа ворвалась в британское посольство в Дублине и сожгла его дотла. С этого момента ИРА отказывается от перемирия и фактически начинает террористическую войну против английского правительства. Только в 1972–1975 гг. в Северной Ирландии погибли 475 человек. Для снятия напряженности британское правительство решилось на первое в истории своей страны проведение референдума.

8 марта 1973 г. жителям Северной Ирландии было предложено высказаться о возможности отделения Ольстера от Соединенного королевства и присоединения к Ирландской Республике. Но политический эффект референдума оказался минимальным. Протестантское большинство высказалось против отделения, а католическое меньшинство вообще бойкотировало референдум. Последнюю попытку найти решение ольстерской проблемы правительства Великобритании и Ирландии предприняли в декабре 1973 г., когда лидеры двух стран подписали Саннингдейлское соглашение о создании Совета Ирландии – межгосударственного консультативного органа из министров и парламентариев Ирландской Республики и Северной Ирландии. Но ратификация этого соглашения была сорвана выступлениями протестантских экстремистов.

Последовательная, хотя и не всегда эффективная политика «концентрации власти» рассматривалась Хитом как необходимая основа для решительного рывка в осуществлении крупномасштабных социально-экономических преобразований. Их концептуальной основой стали идеи «Одной нации». В период правления Хита разработка государственной стратегии стала в большей степени функцией правительственных структур, а не партийных аналитических центров. Ключевую роль играл созданный в 1970 г. правительственный Центральный штаб анализа политики под руководством лорда Ротшильда. Большое влияние на выработку правительственного курса начали оказывать либерально настроенные экономисты из академической среды – Г. Джонсон (Лондонская школа экономики), Ф. Пэйш и А. Прост (Манчестерский университет), Р. Болл (Лондонская школа бизнеса). Все они являлись противниками кейнсианской теории и выступали за радикальную смену экономической стратегии британского правительства.

Новое поколение консерваторов отказывалось видеть в государстве силу, способную взять на себя всю полноту ответственности за решение проблем общественного развития. Ключевой проблемой считалось стимулирование естественных механизмов общественных отношений, развитие мотивации каждого человека к более активной, динамичной и предприимчивой жизненной позиции. Перед правительством ставилась задача по упорядочению государственных расходов и управления в сфере социальной политики и одновременно по всемерному поощрению частной инициативы и конкурентной борьбы.

Закон о реформе системы здравоохранения 1973 г. предусматривал распространение на все категории медицинских работников права заниматься частной практикой, увеличивал количество мест в общественных больницах, отведенных для пациентов, самостоятельно оплачивавших свое лечение, предоставлял врачам право использовать оборудование государственных больниц и клиник для обслуживания частных пациентов. От формального разделения государственного и частного секторов в здравоохранении правительство отказалось, надеясь на постепенное распространение рыночных принципов в государственной системе. Оба сектора были объединены в единую национальную службу здравоохранения.

Под руководством М. Тэтчер была осуществлена реформа системы образования. Образовательным учреждениям вновь была предоставлена полная свобода в отборе содержания учебного процесса и определении его форм. Тэтчер отстаивала предельно дифференцированную модель образования, учитывающую потребности, способности и возможности учащихся. Частные образовательные учреждения, на ее взгляд, не могли полностью вытеснить государственные школы, но должны были оставаться элитарным компонентом образовательной системы. Что касается государственных школ, то бюджетные ассигнования на их содержание были существенно сокращены. Уменьшены были и расходы на высшую школу, что привело к сокращению количества студенческих мест. Консерваторы не сочли возможным открыто объявить курс на коммерциализацию образования, но создавали все условия для этого.

Опубликованная правительственная программа реформы под названием «Справедливый курс в жилищном строительстве» исходила из необходимости полностью перевести отрасль на рыночные принципы. Принципиально важным считалось обеспечение каждой семье возможности выбора между приобретением домашнего владения и арендой жилплощади, а также ликвидация уравнительности при распределении дотационной и льготной помощи для выплаты стоимости жилплощади. Государственные субсидии на строительство муниципального жилья были значительно сокращены, а основным источником финансирования таких программ становилась квартплата. Строительство частного жилищного сектора, напротив, всячески поощрялось. Для стимулирования этого процесса правительство отменило контроль за ценами на землю и упразднило земельную комиссию, контролировавшую операции с земельной собственностью.

Сокращение социальных программ правительством Хита осуществлялось под лозунгом «освобождения экономики от ненужного влияния государства». Та же линия прослеживалась и в промышленной политике. Соотношение государственного и частного секторов начало все больше меняться в пользу последнего. Правительство не предпринимало шагов по широкомасштабной приватизации, но приступило к частичной продаже пакетов акций государственных кампаний и предприятий. Эта практика получила название «ползучей денационализации». Одновременно сокращалось государственное регулирующее вмешательство в частный сектор. В 1970 г. была упразднена Корпорация реорганизации промышленности и некоторые другие правительственные учреждения, связанные с разработкой планов экономического развития.

В русле общей политики по либерализации экономики правительство Хита предприняло меры по реформированию системы налогообложения. Уменьшение прямых налогов и увеличение косвенных было призвано стимулировать «реальный сектор» экономики, повысить рентабельность капиталовложений в сфере промышленного производства. Большой пропагандистский эффект имело снижение подоходного налога на 6 пенсов с каждого фунта стерлингов (впервые за последние 11 лет). Наименее обеспеченная часть населения (около 10 млн человек) вообще была освобождена от уплаты подоходного налога. Последовало уменьшение налога на прибыль крупных корпораций. Система дифференцированного налогообложения кампаний была заменена единой ставкой налога с прибыли, что давало преимущество наиболее рентабельным и конкурентоспособным производителям. Увеличились налоговые льготы на первоначальные капиталовложения.

Правительство Хита в значительной степени снизило и уровень государственного контроля над сферой трудовых отношений. Выборочный налог на занятость, введенный правительством Вильсона, был полностью отменен. Правительство отказывалось от крупномасштабных программ по борьбе с безработицей. В 1970–1971 гг. было постепенно ликвидировано большинство постановлений предыдущих правительств о контроле над ценами и доходами. Принятие решения об уровне ограничения роста заработной платы было возложено на согласительные комиссии представителей крупных корпораций и тред-юнионов без участия государства. Законом «Об отношениях в промышленности» 1970 г. были запрещены политические акции профсоюзов, стачки солидарности. Всем профсоюзным объединениям было предписано пройти регистрацию в специальной государственной инспекции, подразумевающую и четкое определение их уставных целей.

Стимулирующие меры, предпринимаемые правительством Хита, способствовали росту предпринимательской активности и объемов производства. Правда, динамика увеличения капиталовложений оставалась неуверенной. В 1970 г. внутренние инвестиции превысили показатели предыдущего года на 2,5 %, но в 1971 г. последовал небольшой «откат» – на 0,6 %, а в 1972 г. капиталовложения выросли на 1 %. В такой ситуации правительство было вынуждено осуществить крупные инвестиционные программы, доведя долю государственного финансирования промышленных капиталовложений до 50 % (в 1964 г. – 45 %). Это позволило уже в 1973 г. увеличить производство на 7 %. Но одновременно вырос и государственный долг. Благоприятная тенденция снижения платежного баланса и уменьшения инфляции, которая была обеспечена стабилизационной политикой лейбористов, оказалась под угрозой.

Негативное влияние на британскую экономику оказала и радикальная перестройка международной валютной системы, произошедшая в начале 70-х гг. Либерализация мирового финансового рынка привела к нарастанию долларового давления на европейское валютное пространство. Нестабильный британский финансовый рынок оказался исключительно уязвим для различных спекулятивных атак. Это стало причиной нового витка инфляции. После ввода в июне 1972 г. «свободного плавания» фунта стерлингов, его курс начал быстро снижаться. В ноябре 1972 г. правительство Хита объявило о существенном изменении своей экономической стратегии и начале нового этапа «антиинфляционной политики». Попытка согласовать ее основные направления с представителями предпринимательских кругов и профсоюзов фактически провалилась. Правительство было вынуждено вернуться к практике принудительного регулирования цен и доходов.

Помимо активизации антиинфляционной политики, правительству пришлось вернуться к активному регулированию промышленного производства. Было восстановлено субсидирование частных предприятий в отраслях, признанных важными для национальных интересов. Причем эти дотационные средства использовались преимущественно не для модернизации производства, а для поддержания уровня занятости. В конечном счете правительство было вынуждено перейти к прямой поддержке наименее рентабельных предприятий вплоть до их национализации (такая политика получила название поддержки «хромых уток»). Дотационная поддержка оказывалась и сельскохозяйственным производителям. Активность правительства позволила сохранить положительную динамику роста промышленного производства. Но позиции Великобритании на мировом рынке продолжали ухудшаться. Ее доля в мировом экспорте снизилась к 1973 г. до 6,6 %.

В таких условиях принципиальное значение приобретал успешный исход третьей попытки вступления Великобритании в ЕЭС. С 1 января 1973 г. Великобритания, Дания и Ирландия стали полноправными членами системы Европейских Сообществ. Однако экономический эффект интеграции мог сказаться скорее в долговременной перспективе. Пока же британскому правительству пришлось пойти на серьезные уступки, в том числе решиться на существенное повышение цен на сельскохозяйственные товары на внутреннем английском рынке, пересмотр торговых соглашений со странами Содружества в соответствии с требованиями ЕЭС, отказ от использования фунта стерлингов в качестве резервной валюты для международного обращения, гарантии увеличения взносов Великобритании в бюджет ЕЭС. В результате вступление Великобритании в Общий рынок принесло первоначально не улучшение, а ухудшение платежного баланса страны.

В конце 1973 г. британской экономике было суждено столкнуться еще с одним серьезным испытанием – «нефтяным шоком». В октябре ОПЕК приняла беспрецедентное решение о повышении цен на нефть с 3 до 11,65 долл. за баррель. Это поставило экономику западных стран на грань глобального энергетического кризиса. Ведущие отрасли промышленного производства традиционно базировались на энергозатратных технологиях. «Нефтяной шок» не только привел к огромным убыткам, падению производства и сокращению инвестиций, но и вызвал необходимость переориентации всей технологической базы производства. Этот процесс растянулся на десятилетие и был причиной структурного кризиса индустриальной экономической модели. Пока же «нефтяной шок» стал прелюдией к первому после войны кризису перепроизводства. Увеличение издержек, связанных с энергетическим кризисом, привело к росту себестоимости продукции почти всех отраслей хозяйства и существенному повышению оптовых и розничных цен. Последовавшее за ним резкое сокращение платежеспособного спроса в сочетании с ухудшением инвестиционного климата и привело к началу кризиса.

Великобритания, обеспечивавшая 2/3 своих потребностей в нефти за счет импорта из региона Среднего Востока, оказалась в числе наиболее пострадавших от «нефтяного шока». В этой обстановке Хит принял решение о проведении досрочных парламентских выборов. Избирателям предстояло решить, кому они доверяют вывод страны из кризиса.

«Социальный контракт» правительств Г. Вильсона и Дж. Каллагэна

К парламентским выборам, назначенным на 4 марта 1974 г., правительственный лагерь готовился в состоянии спокойной уверенности в своей победе. Хит заявлял о стремлении сформировать «сильное правительство», независимое от «мнения толпы» и способное ответить на вызов времени. Лейбористская партия, напротив, провела энергичную избирательную кампанию. Но она испытывала явный недостаток новых идей и ярких лидеров.

В правом крыле Лейбористской партии в 1970–1971 гг. сформировалось два полюса, один из которых образовало реанимированное Фабианское общество, а второй консолидировался вокруг Р. Дженкинса. Лидер обновленного Фабианского общества Антони Крослэнд и его единомышленники выступили за возрождение традиционных ценностей партии, социалистических идеалов рабочего движения. Эта необычная для правых лейбористов позиция объяснялась опасением растворения традиционного электората партии и утраты ею своего политического лица. Рой Дженкинс объединил вокруг себя правых лейбористов, выступавших за возвращение к «общенациональной политике» бывшего лидера партии X. Гейтскелла.

Левое крыло Лейбористской партии оставалось достаточно пестрым как в идеологическом, так и организационном отношении. Его лидеры во главе с Майклом Футом были введены в состав «теневого кабинета» и избегали жесткой конфронтации с руководством партии. Большую роль в формировании «левого центра» сыграл Энтони Веджвуд Бенн. Член Палаты лордов по рождению Веджвуд отказался от пэрского титула и сменил имя на более «народное» – Тони. Его сближение с группой Фута произошло на почве поддержки стачечного движения и активных политических акций тред-юнионов. Левые оказались также едины в критике предложений группы Крослэнда, считая их слишком ограниченными и призывая к «более эгалитарной» политике доходов.

На фоне активизации правых и левых группировок Вильсону все чаще приходилось выступить в роли примирителя интересов различных фракций, принося в жертву целостность и последовательность партийной программы. Основой для компромисса стало провозглашение программы активных социальных преобразований, направленных на уменьшение общественного неравенства в стране, в том числе в области налогообложения, пенсионного обеспечения и социального страхования, совершенствования государственных систем медицинского обслуживания и образования. Конференция 1973 г. продемонстрировала быстрый рост личного авторитета Джеймса Каллагэна, избранного председателем партии.

Предвыборная программа Лейбористской партии, подготовленная к февральским выборам 1974 г., носила радикальный характер. Она предусматривала проведение широкой национализации, укрепление системы государственного регулирования, сокращение военных расходов, проведение референдума об условиях участия Великобритании в Общем рынке. Результаты выборов показали, что программные установки обеих ведущих партий Великобритании не вызывали большого доверия избирателей. Консерваторы получили 37 % голосов, лейбористы – 38 %. Символичным был неожиданный успех Либеральной партии, долгое время находившейся на грани распада. За либералов проголосовал почти каждый пятый избиратель. В результате лейбористы получили 301 депутатский мандат, консерваторы – 296, либералы – 13. Таким образом, ни одна из партий не завоевала абсолютного большинства в Палате общин.

Попытки Хита провести консультации с руководством либералов о формировании коалиционного кабинета не увенчались успехом. После их провала Хит представил королеве прошение об отставке. Полномочия премьер-министра были переданы Вильсону. Поскольку лейбористское «правительство меньшинства» не имело шансов противостоять консолидированному голосованию других фракций, то его лидер по традиции мог сразу же инициировать роспуск парламента и проведение новых выборов. Вильсон избрал иной путь. В течение нескольких месяцев он старательно избегал выносить на обсуждение в парламенте «непопулярные» законопроекты и не давал своим противникам шанс блокировать его политику без угрозы их собственному рейтингу.

Выполняя предвыборные обещания, лейбористское правительство отменило закон «Об отношениях в промышленности», вызывавший протесты тред-юнионов, удовлетворило требования шахтеров по повышению зарплаты, а также отказалось от диктата в вопросе предельного уровня повышения заработной платы в других отраслях. «Политика доходов» приобрела добровольный характер. Началась реализация программ по борьбе с безработицей. Благодаря государственной финансовой поддержке на многих предприятиях была восстановлена полная рабочая неделя. Последовало увеличение размера пенсионных пособий, временно были «заморожены» цены на продовольственные товары и квартплата, принят закон о поддержке многодетных семей.

Вильсон попытался сделать шаг и в решении болезненной ольстерской проблемы. В апреле 1974 г. во время визита в Северную Ирландию он выдвинул пакет предложений по подготовке ратификации Саннингдейлского соглашения. Но нейтрализовать действия экстремистских группировок не удалось. После начала в Ольстере всеобщей политической стачки, организованной протестантскими ультра, британскому правительству пришлось распустить северо-ирландскую ассамблею и вновь вернуться к режиму прямого правления. В июле 1974 г. был принят «Северо-ирландский конституционный акт», в соответствии с которым предполагалось создание в Ольстере нового местного представительного органа – конституционного Конвента. Но возможность для реализации этого проекта так и не представилась.

Несмотря на провал инициатив по решению ольстерской проблемы, Вильсону удалось обеспечить в первые месяцы правления быстрый рост популярности своего правительства. Стимулирующая налоговая и инвестиционная политика в сочетании с популярными мерами в сфере трудовых отношений и социального обеспечения создавали благоприятное впечатление у самых широких слоев английского общества. Одновременно все более очевидными становились признаки дестабилизации национального и мирового рынка. На протяжении первой половины 1974 г. экономика всех западных стран начинала втягиваться в полосу глубокого структурного кризиса. Но для рядовых англичан наступление «тяжелых времен» пока ассоциировалось скорее с наследием предыдущего консервативного кабинета. Инициировав роспуск парламента, лейбористы получили уникальную возможность использовать результаты своей популистской политики и при этом вновь построить избирательную кампанию на основе критики прежнего консервативного курса.

Программа, подготовленная лейбористами к осенним выборам, содержала лишь одно принципиально новое положение – идею «социального контракта», предложенную Каллагэном. Она подразумевала возобновление тесного сотрудничества профсоюзов и правительства во имя «коренного и необратимого перераспределения власти и богатства в пользу рабочих». Реальное содержание этой программы заключалось в стремлении к более полной и решительной реализации идеи «государства благосостояния». Каллагэн предполагал, что борьба с кризисными тенденциями и сохранение высокого уровня жизни должны обеспечиваться расширением государственного регулирования экономики и социальных отношений.

Результат выборов, прошедших 10 октября 1974 г., оказался достаточным для завоевания лейбористами прочного парламентского большинства. Они получили 319 мест в Палате общин (39,3 % голосов избирателей), консерваторы – 296 (35,8 %), либералы – 13 (18,3 %). Заметного успеха добилась Шотландская национальная партия, впервые получившая 11 мест в нижней палате парламента.

С конца 1974 г. правительству Вильсона пришлось столкнуться с резким ухудшением экономического положения. В течение нескольких месяцев промышленное производство в Великобритании сократилось более чем на 10 %. Около 30 % промышленных мощностей оказались недогруженными, что привело к стремительному росту безработицы. Если в начале 1974 г. насчитывалось 700 тыс. безработных, то в 1975 г. – уже 1400 тыс. Необычно развивались инфляционные процессы. Впервые в истории рыночной экономики устойчивое сокращение производства сопровождалось ростом цен (процесс «стагфляции»). В Великобритании в 1974 г. розничные цены возросли на 19 %, а в 1975 г. – на 24 %. Подобная инфляция получила название галопирующей, и ее появление было следствием долговременного использования кейнсианских методов регулирования – стимулирования совокупного спроса посредством дефицитной бюджетной политики, создания избыточных кредитных денег. В Великобритании к этим причинам добавлялась и хроническая проблема платежного дефицита.

С лета 1975 г. правительству Вильсона пришлось использовать все силы для сдерживания роста инфляции, поддержки инвестиционной активности и сглаживания трудовых конфликтов. Программа «социального контракта» в ее первоначальном замысле была практически сорвана. Правительству удалось лишь добиться заключения с профсоюзами соглашения о пределе их требований к росту заработной платы (10 % в год). Последовали и «непопулярные меры» – повышение налогов на потребительские товары, сокращение государственных расходов на социальные и культурные программы. Но в целом правительственная антикризисная программа оставалась в своей основе пассивной, выжидательной. В ситуации, когда от политического класса требовалась разработка принципиально новой социальной идеологии, лейбористский истеблишмент мог предложить лишь временные меры, призванные «переждать тяжелые времена». Ощущалась и психологическая усталость многих лейбористских лидеров. Заявление Вильсона о его решении уйти с поста премьер-министра, прозвучавшее 16 марта 1976 г., не стало неожиданностью.

В короткой внутрипартийной избирательной кампании, которая последовала за отставкой Вильсона, участвовало шесть кандидатов. В первом туре лучших результатов добились М. Фут (90 голосов), Дж. Каллагэн (84 голоса) и Р. Дженкинс (37 голосов). Второй тур выявил преимущество Каллагэна, но оно не имело абсолютного характера. Лишь с третьей попытки ему удалось одержать победу над Футом. 5 апреля 1976 г. Великобритания узнала имя нового премьер-министра.

Оказавшись в роли премьер-министра, Джеймс Каллагэн, провозгласил окончательный переход к политике бюджетной экономии, приоритетное значение антиинфляционных мер, полный отказ от планов национализации. Идея «социального контракта» не была полностью отвергнута, но отныне рассматривалась в контексте антикризисной политики. Основным оппонентом правительственного курса выступило рабочее движение. Во второй половине 70-х гг. Великобритания была охвачена акциями протеста. Из-за забастовок периодически прекращали работать больницы, транспорт, почтовая и пожарная службы. Консолидированно выступали за улучшение условий труда профсоюзы металлургов, шахтеров, автомобилестроителей, водителей, железнодорожников.

От борьбы за повышение заработной платы организованное рабочее движение начало переходить к требованиям расширения государственной поддержки промышленных предприятий, обеспечения полной занятости, изменения системы налогообложения, установления жесткого контроля над импортом. Правительству с трудом удавалось сдерживать политизацию профсоюзного движения и предупреждать наиболее радикальные выступления. Каллагэну пришлось даже вывести из состава кабинета нескольких представителей левого крыла партии. Но все эти меры оборачивались в конечном счете сокращением электоральной базы лейбористов. Свидетельством стремительного падения популярности правящей партии стали результаты муниципальных выборов в мае 1977 г. С огромным перевесом победу на них одержала Консервативная партия.

Угрозу гражданскому миру представляли не только выступления радикального крыла тред-юнионов, но и действия националистических и террористических организаций. С середины 70-х гг. участились волнения в Шотландии и Уэльсе, проходившие под сепаратистскими лозунгами. В качестве превентивной меры правительственными экспертами был подготовлен проект расширения административной автономии Уэльса и Шотландии с передачей местным органам власти значительных полномочий в области образования, медицинского обслуживания, строительства дорог и жилищного строительства, экологии. В ноябре 1975 г. была обнародована правительственная «Белая книга» с изложением данного проекта. Но в 1976 г. правительство Каллагэна внесло в парламент значительно обновленный законопроект. Он предполагал учреждение местных законодательных собраний в Шотландии и Уэльсе. Это в корне меняло суть предполагаемой реформы.

Следует отметить, что Соединенное Королевство имеет форму сложного унитарного государства, т. е. включает как простые административно-территориальные единицы, так и автономии. Британская правовая доктрина предусматривает существование национально-территориальных автономий, образуемых в регионах компактного проживания национальных меньшинств. Но сам термин «автономия» и связанная с ним классификация территориальных образований в английской юридической науке почти не используется. Английские юристы предпочитают понятие «деволюция», характеризующее передачу центральным правительством полномочий отдельным частям королевства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. Выделяется законодательная (предоставление региональным органам права издавать законы) и административная деволюция (передача полномочий осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона). Деволюция осуществляется в отношении трех из четырех основных регионов, составляющих Соединенное Королевство – Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Первые два из них исторически вошли в состав британской государственности на основе административной деволюции.

Создание в Шотландии и Уэльсе местных органов представительной власти означало окончательный переход к системе законодательной деволюции в рамках всего Соединенного Королевства. Реформа, во многом вызванная к жизни политической конъюнктурой, оказалась принципиально важной с точки зрения доктринальных основ британской государственности. Не отвергая саму идею расширения полномочий региональных органов власти в Шотландии и Уэльсе, многие политики как из Консервативной, так и Лейбористской партии сомневались в целесообразности столь радикальных изменений. Обсуждение законопроекта в Палате общин растянулось на полтора года. Лишь с помощью голосов депутатов от национальных партий правительству удалось получить одобрение биллей о «деволюции» в 1978 г. Но их проведение в жизнь было поставлено в зависимость от референдумов в Шотландии и Уэльсе. Для их успешного итога требовалось получение голосов 40 % зарегистрированных избирателей. Состоявшиеся в начале 1979 г. референдумы принесли правительству Каллагэна серьезное поражение. В поддержку «деволюции» высказалась лишь треть участвовавших в референдуме жителей Уэльса и около 40 % шотландцев.

Обострилась обстановка и в Северной Ирландии. Британский военный контингент скомпрометировал себя односторонней поддержкой протестантского большинства. Протестантские ультра устраивали марши в католических кварталах, которые зачастую превращались в кровавые погромы. Католические экстремистские организации, в свою очередь, продолжали нападения на британских полицейских, активистов протестантских общин. В 1975 г. из состава ИРА вышла наиболее радикальная группировка, образовавшая Ирландскую национально-освободительную армию.

Задачей ИНОА стало уже не воссоединение с Ирландской Республикой, а завоевание независимости Ольстера и превращения его в «марксистско-ленинскую рабоче-крестьянскую республику». В 1978–1979 гг. ирландские экстремисты перешли к тактике индивидуального террора против британских политических деятелей. В ответ власти ужесточили репрессии. Многочисленные случаи нарушения прав человека в Ольстере даже вынудили Европейский суд принять в январе 1978 г. решение, возлагающее на английскую полицию ответственность за «бесчеловечное и унизительное обращение с заключенными».

Несмотря на обострение внутриполитической ситуации, динамика экономического развития Великобритании постепенно улучшалась. Перелом наступил к весне 1977 г. К этому времени пик кризиса был пройден и началось медленное повышение уровня производства. Инфляция снизилась до 16 %. Пытаясь закрепить благоприятные тенденции, правительство попыталось перейти к стимулированию предпринимательской активности. Были установлены налоговые льготы для частного бизнеса, увеличены ассигнования на обновление основного капитала. Но при этом сохранялись жесткие ограничения роста заработной платы и режим бюджетной экономии в отношении социальных программ. Более того, для предотвращения нового витка инфляции правительство рекомендовало банкам увеличить процентную ставку и сократить объемы кредитования. Подобная двойственная позиция вызывала недовольство как предпринимательских кругов, так и тред-юнионов. Партия быстро теряла поддержку даже своего «устойчивого» электората.

Летом 1977 г. положение правительства Каллагэна стало критическим. В результате поражения на дополнительных парламентских выборах лейбористы потеряли 8 депутатских мест и лишились абсолютного большинства в Палате общин. Каллагэну удалось преодолеть правительственный кризис, заключив с новым лидером Либеральной партии Дэвидом Стилом соглашение о совместных действиях парламентских фракций. Пакт с либералами позволил правительству продолжить стабилизационную политику. Ее результатом стало беспрецедентное уменьшение темпов роста цен. Инфляция в 1978 г. снизилась уже до 8 %. Уменьшился и накал забастовочного движения. Отказ от проектов широкомасштабной национализации и перераспределения доходов укрепил влияние лейбористов в предпринимательской среде. В июне 1978 г. по уровню поддержки среди избирателей правящая партия вновь сумела догнать консерваторов (примерно по 45 %).

Осенью 1978 г. политическая ситуация вновь обострилась. Состоявшийся в сентябре съезд Британского конгресса тред-юнионов принял резолюцию, в которой заявлял о своей оппозиции правительству. В последующие месяцы началась волна предельно агрессивных акций протеста. Массовые забастовки и многочисленные пикеты дестабилизировали ситуацию в стране. В результате стачек мусорщиков улицы и площади многих городов стали превращаться в залежи отходов. Участились перебои даже в работе похоронных служб и скорой медицинской помощи. К концу 1978 г. нервозная обстановка накалилась до предела.

В октябре 1978 г. Д. Стил объявил об отказе либералов сохранять пакт о единстве действий. Уже спустя два месяца основные направления правительственного курса были осуждены большинством Палаты общин. Правительству удалось избежать отставки лишь благодаря поддержке фракций национальных партий, прежде всего Шотландской национальной партии. Но после провала референдумов в Шотландии и Уэльсе отставка правительства стала неизбежной. Каллагэн был вынужден инициировать роспуск парламента и проведение внеочередных выборов. Они состоялись 3 мая 1979 г. За консерваторов проголосовало 43,9 % избирателей, что принесло 339 депутатских мандатов и абсолютное большинство в палате. Лейбористскою партию поддержало всего 36,9 % избирателей (268 мест в Палате общин). У либералов осталось 11 мест. Уменьшились и фракции национальных партий.

Великобритания в системе международных отношений второй половины 60–70-х гг.

В условиях ухудшения динамики экономического развития участие Великобритании в процессе европейской интеграции превратилось в ключевое направление ее внешней политики. Г. Вильсон инициировал обсуждение этой проблемы уже в январе 1965 г. во время неофициальной встречи в Лондоне с французским лидером де Голлем, участвовавшим в похоронах У. Черчилля. Но добиться консолидированной позиции парламента по этому поводу было чрезвычайно сложно. Лишь 2 мая 1967 г. правительство поставило перед Палатой общин вопрос о подаче формальной заявки о вступлении в ЕЭС, получив полное одобрение (488 голосов «за», 62 – «против»).

Французский президент вновь выступил противником вступления Великобритании в Общий рынок. Но в отличие от прежнего «железного вето» де Голль ратовал за его отсрочку в связи с необходимостью предварительного обсуждения всех экономических аспектов проблемы. Полной «совместимости» Великобритании с европейской «шестеркой» можно было достичь, с его точки зрения, лишь после отказа Лондона от системы льготных экономических отношений со странами Содружества, а также урегулировав вопросы единой сельскохозяйственной политики, скоординировав политику на мировом финансовом рынке.

«Бархатное вето» Франции не ослабило европейские амбиции лейбористского правительства. Отвергнув в феврале 1968 г. предложения Франции и ФРГ об ассоциированном членстве в ЕЭС, оно приступило к планомерному дипломатическому наступлению в европейских столицах. Со стороны итальянского руководства, а также правительств стран Бенилюкса эти шаги находили все большее понимание. Надежды на успех укрепились после ухода де Голля. Новый президент Франции Ж. Помпиду и его команда являлись сторонниками активизации интеграционных процессов, в том числе расширения «Единой Европы». С конца 1969 г. начались переговоры о формуле вступления Великобритании в ЕЭС.

Э. Хит был преисполнен желания завершить длительную эпопею «борьбы за Европу». Политическое решение о присоединении Великобритании к системе Европейских Сообществ было достигнуто в мае 1971 г. на его встрече с Помпиду. Французская и британская дипломатия оказались едины в ориентации на голлистскую идею «Европы отечеств» вопреки федералистским проектам. В ходе последующих переговоров была определена и формула вступления Великобритании в Общий рынок. Предусматривался пятилетний «адаптационный период». Существовавшие пошлины на промышленные товары в торговле между Великобританией и ЕЭС должны были сокращаться постепенно, по 20 % в год. В течение этого времени Великобритания должна была также поэтапно сокращать льготную торговлю со странами Содружества.

Ключевая проблема, связанная с формулой вступления Великобритании в Общий рынок, касалась валютно-финансовой сферы. В 1970–1974 гг. в самом ЕЭС происходило обсуждение бюджетной реформы. В свете новых правил финансирования бюджета Великобритании, как и другим странам Сообществ, предстояло с 1975 г. переводить в фонд Сообществ все налоги на сельскохозяйственный импорт из третьих стран (в том числе, стран Содружества), все таможенные сборы от импорта из третьих стран, а также часть налога на добавленную стоимость. С учетом рассчитанной поэтапной динамики вхождения Великобритании в систему Сообществ, ее взносы в общий бюджет должны были возрасти со 100 млн ф. ст. в 1973 г. до 300 млн ф. ст. в 1980 г. Таким образом, при вступлении в Общий рынок Великобритании предстояло покрыть более 8 % бюджета Сообществ, к 1977 г. – уже почти 19 %, а к 1980 г. – более 24 %.

Результаты переговоров об условиях приема значительно умерили европеистские настроения в британском парламенте. В обеих партиях образовались группировки «евроскептиков» и «евроромантиков». После бурной дискуссии 28 октября 1971 г. Палата общин большинством в 356 голосов против 244 при 22 воздержавшихся проголосовала за одобрение интеграционного проекта. 22 января 1972 г. в Брюсселе был подписан договор о присоединении Великобритании к Европейским Сообществам с 1 января 1973 г. Противники этого решения требовали проведения в стране референдума, но и Хит, и Вильсон настаивали на парламентской процедуре утверждения договора.

Правовой аспект вступления Великобритании в систему Европейских Сообществ оказался специфичен. Для европейского права было характерно сочетание двух базовых принципов: приоритета права Сообществ над национальным правом и прямого действия европейского права на территории государств-членов. Для Великобритании подобная правовая доктрина была неприемлема в связи с наличием особого конституционного принципа – «парламентского верховенства» (означающего безусловный приоритет юридической силы парламентских статутов по сравнению с любыми иными источниками права, в том числе международными договорами). В Великобритании сложилась поэтому и специфическая система трансформации международных договоров в нормы национального права – имплементация.

Для ввода в действие условий международного договора на территории страны британский парламент в порядке имплементации издает собственный закон, сохраняющий содержание международного договора или видоизменяющий его применительно к особенностям английского права. Это в корне отличается от процедуры ратификации норм международного права, существующей в других странах и представляющей собой лишь утверждение договора высшими органами власти. В Великобритании в результате подобной практики напрямую действует лишь национальное право, а английские правоведы нередко даже противопоставляют национальное право, как внутригосударственное, и международное, лишь применяемое государством по необходимости.

В результате напряженной работы британских правительственных экспертов и международных комиссий к лету 1972 г. удалось сформулировать уникальный для Европейских Сообществ порядок действия европейского права на территории Великобритании. Он получил название «дуалистической модели» и предполагал, что в данном случае европейское и национальное право по прежнему рассматриваются как две достаточно автономные системы. Для применения европейских правовых актов на территории Великобритании было необходимо использовать процедуру имплементации, но национальные законы, противоречащие европейскому праву, утрачивали свою силу автоматически.

1 января 1973 г. Великобритания стала полноправным членом Европейских Сообществ. Но левое крыло лейбористской партии и консерваторы-«евроскептики» по-прежнему выступали за пересмотр принципов участия Великобритании в ЕЭС. Глашатаем этого курса выступил Дж. Каллагэн. Вильсон после победы на парламентских выборах 1974 г., напротив, отказался от существенных корректив «европейской политики».

Итоги длительной «борьбы за Европу» подвел референдум, состоявшийся 5 июня 1975 г. Две трети участников референдума проголосовали за пребывание страны в системе Европейских Сообществ. Но после прихода на пост премьер-министра Каллагэна британская дипломатия возобновила попытки добиться уступок в вопросе о взносах в бюджет Сообществ. Великобритания настороженно отнеслась к вводу в ЕЭС «единой расчетной единицы» (ЭКЮ) и проектам создания валютного союза, а также к вводу процедуры прямых выборов в Европарламент. Каллагэн добился отсрочки проведения таких выборов в Великобритании до 1980 г. Еще более важной победой британской дипломатии стало принятие Еврокомиссией в 1975 г. решения о заключении договоров со странами Содружества наций о привилегированных экономических отношениях со странами ЕЭС.

Активизация европейской политики Великобритании несколько снизила интенсивность «особых» отношений Лондона с Вашингтоном. Не отрицая принцип атлантической солидарности, Г. Вильсон принципиально отказывался от роли «младшего партнера» США. Весьма авантюрная политика США во второй половине 60-х гг. вызывала в Лондоне растущее раздражение. Определяющим для англо-американских отношений в этот период стал отказ Лондона направить во Вьетнам хотя бы символический военный контингент. В свою очередь, американская дипломатия не поддержала попытки Великобритании укрепить свои позиции в Гонконге, Малайе и Персидском заливе.

С приходом к власти правительства Хита прохладная атмосфера в англо-американских отношениях не изменилась. Поводов для серьезного столкновения интересов двух стран не было, но дипломатические трения возникали не раз. В 1971 г. во время второй индо-пакистанской войны США поддержали Пакистан, несмотря на попытки Великобритании сохранить нейтралитет и выступить в роли посредника. Тогда же Вашингтон сепаратно начал политический диалог с Китаем, не соотнося свои действия с интересами Великобритании в южно-азиатском регионе. В свою очередь, Великобритания недвусмысленно дистанцировалась от жесткой антиарабской позиции Вашингтона в период международных кризисов на Ближнем Востоке в 1965 и 1973 гг.

Лишь после возвращения лейбористов к власти в 1974 г. в англо-американских отношениях наступило заметное потепление. Лейбористское правительство попыталось сбалансировать европейский и атлантический векторы своей внешней политики. Каллагэн даже претендовал на роль посредника в евро-американском политическом диалоге. Этому способствовала и переориентация Вашингтона на более равноправное партнерство в рамках НАТО.

В 60-х гг. советско-британские отношения сохраняли весьма инертный характер. Их нормализация произошла лишь после визитов в Москву министра иностранных дел Дугласа-Хьюма в 1973 г. и нового премьер-министра Вильсона в 1974 г. В последующие годы Лондон не только поддержал западногерманскую политику «наведения мостов», но и включился в процесс формирования общеевропейской системы безопасности. На заключительном этапе подготовки Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе британская делегация энергично способствовала его конструктивной работе. 1 августа 1975 г. премьер-министр Г. Вильсон вместе с главами других государств подписал Заключительный акт Хельсинкского совещания. В период пребывания на посту премьер-министра Дж. Каллагэна ориентация британской внешней политики на экономическое сотрудничество с СССР, поддержку политики разоружения, обеспечения общеевропейской безопасности еще более укрепилась.

Более сложной проблемой оказался поиск новой роли Великобритании в третьем мире. Необходимость пересмотра принципов британской политики «к востоку от Суэца» стала очевидной еще в начале 60-х гг. Но призыв Макмиллана признать «ветер перемен» еще не предполагал полный отказ от глобалистских притязаний. Речь тогда шла скорее об изменении методов политики, но не уходе из традиционных зон влияния. Придя к власти, Г. Вильсон даже сделал громкое заявление о том, что «британские границы проходят по Гималаям».

Уязвимость британских позиций в третьем мире наглядно продемонстрировали индо-пакистанские конфликты. Весной 1965 г. между Индией и Пакистаном, несмотря на посреднические усилия Лондона, предотвратить начало крупномасштабных военных действий не удалось. Лишь в сентябре эти страны подчинились требованию ООН о прекращении огня, а процесс мирного урегулирования был вверен ими СССР. Новый индо-пакистанский конфликт возник в декабре 1971 г. На этот раз СССР фактически открыто поддержал Индию и блокировал резолюцию Совета Безопасности ООН о прекращении огня. США поддержали Пакистан. Победа индийской армии привела к образованию независимого государства Бангладеш. Пакистан с этого времени превратился в стратегического союзника США, Индия сблизилась с СССР, а влияние Великобритании в регионе существенно ослабло.

Не принесло успехов британской дипломатии и участие в урегулировании ближневосточного кризиса. Интересы Великобритании в этом регионе были преимущественно связаны с проблемами эксплуатации Суэцкого канала и судьбой протектората в Йемене. В 1962 г. в Северном Йемене произошла революция. В гражданский конфликт вскоре оказались втянуты и влиятельные арабские страны (Египет поддерживал республиканские силы, Саудовская Аравия – монархистов). Великобритания фактически дистанцировалась от этих событий, стремясь сохранить свой контроль над Южным Йеменом, где в 1962 г. на основе 17 британских протекторатов была создана Федерация Южной Аравии. Но уже спустя год здесь также возник конфликт. Вооруженные отряды Национального фронта начали военные действия против британского контингента. Пришедшее к власти в 1964 г. лейбористское правительство сделало ставку на правовое урегулирование йеменской проблемы. Процесс предоставления суверенитета Южному Йемену завершился к 1968 г.

В конце 60-х гг. обострился и арабо-израильский конфликт. 5 июня 1967 г. начались военные действия между израильскими и египетско-сирийскими войсками. Триумфальная для Израиля «шестидневная война» лишь усугубила взрывоопасную ситуацию в регионе. До смерти Насера в 1970 г. просоветский египетский режим противостоял Израилю, опирающемуся на поддержку США. Британская дипломатия, напротив, отказалась от какой-либо активной позиции. Именно в конце 1967 г. правительство Вильсона фактически объявило об «уходе» из районов «восточнее Суэца». Это означало окончательный отказ от экс-имперских, глобалистских амбиций Лондона.

Во время арабо-израильской войны 1973 г. Великобритания вместе с другими европейскими странами в последний раз попыталась проявить инициативу в мирном урегулировании и даже наложила эмбарго на поставки в Израиль запасных частей к использовавшейся израильской армией британской военной технике. Но впоследствии Лондон уже всецело поддерживал американские шаги по урегулированию конфликта, приведшие к подписанию кэпмдэвидского договора 1979 г.

Во второй половине 60–70-х гг. продолжилось совершенствование экономических и политико-правовых основ Содружества наций, расширение его состава. Общим лейтмотивом этих изменений стало постепенное приближение Содружества к общепринятым канонам деятельности международных организаций. Новый подход к определению природы Содружества был впервые отражен в «Согласованном меморандуме о секретариате Содружества» 1965 г. В этом документе подчеркивалось, что Содружество является ассоциацией независимых государств и сохраняет характер неформальной с точки зрения международного права организации, не требующей от своих членов принятия каких-либо коллективных решений или проведения единых действий.

Более развернутую характеристику общие основы деятельности Содружества получили в Сингапурской декларации принципов Содружества 1971 г. Содружество определялось в ней как «добровольная ассоциация независимых суверенных государств, каждое из которых отвечает за свою собственную политику, но все они консультируются и сотрудничают друг с другом в общих интересах своих народов и в целях содействия международному пониманию и миру». Основными формами его деятельности назывались «консультации, обсуждения и сотрудничество». Декларация указывала, что членство в Содружестве является исключительно добровольным, и каждое государство, принятое в Содружество, самостоятельно решает вопрос о дальнейшем пребывании в нем, в том числе о возможном выходе из Содружества.

Для большинства новых членов Содружества принципиальное значение имели расовый вопрос и проблемы антиколониального движения. Сингапурская декларация провозгласила в качестве одной из важнейших целей Содружества борьбу против всех форм колониального господства и расового подавления. Декларация возлагала на членов Содружества обязанность энергично бороться с расизмом и в пределах собственного государства, отказывать в поддержке любым странам, практикующим расовую дискриминацию. Правительство Хита в целом поддерживало эту линию, но не допускало возможности вмешательства Содружества во внутренние дела британского государства, в том числе влияния на иммиграционную политику. Жесткую дискуссию на Сингапурской конференции вызвало решение правительства Хита возобновить продажу оружия южно-африканскому режиму.

Этнические и расовые конфликты на территории бывших колоний оказались особенно болезненной проблемой для реформируемого Содружества. Осенью 1967 г. федеральное правительство Нигерии запросило у Великобритании помощь в войне с сепаратистами. Но уже вскоре недовольное пассивностью Лондона оно обратилось за военно-технической помощью к СССР. В марте 1969 г. Вильсон был вынужден лично отправиться в Нигерию с миротворческой миссией. Лишь в 1970 г. конфликт был исчерпан.

Еще большую беспомощность британское правительство проявляло по отношению к событиям в Южной Родезии. В 1964 г. здесь к власти пришел расистский режим Яна Смита, провозгласивший спустя год независимость страны. Правительство Вильсона осудило отказ родезийского режима от конструктивного сотрудничества, но заявило о невозможности использования насильственных методов разрешения конфликта. Африканские государства Содружества требовали решительных мер в отношении режима Смита. Личные переговоры Вильсона со Смитом в 1966 и 1968 гг. не принесли успеха. Правительство Родезии все более открыто ориентировалось на ЮАР, копируя многие черты режима апартеида. Вскоре инициатива в решении родезийской проблемы перешла к американской дипломатии, а окончательную точку в этом процессе поставило лишь в 1979 г. новое британское правительство М. Тэтчер.