Назначение М.С. Воронцова генерал-губернатором

Назначение М.С. Воронцова генерал-губернатором

Прежде чем приступить к рассмотрению административной деятельности М.С. Воронцова в должности генерал-губернатора, необходимо разобраться в том, какими правами и обязанностями наделяло российское законодательство генерал-губернаторов в целом; определить характер управления Новороссийского края и Бессарабской области и рассмотреть общую политическую ситуацию в верхах к моменту назначения М.С. Воронцова.

Ответить на первый вопрос сложно: из-за исторических особенностей возникновения и развития должности генерал-губернатора в системе государственного управления Российской Империи.

Известный указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. создал должность наместника (генерал-губернатора)[368]. Изначально предполагалось, что основной обязанностью генерал-губернатора будет наблюдение за администрацией и сословиями региона, за направлением административной деятельности местных властей. За действиями самого генерал-губернатора наблюдали Императрица и Сенат. В то же время права и обязанности генерал-губернатора выходили далеко за рамки контроля действий местных властей. Права и обязанности государева наместника заключались в следующем. На основании законов он занимается благоустройством в наместничестве, причем «способ к удовольствию каждого законным образом от попечения генерал-губернаторов зависит»[369]. Наместник должен был следить за действиями судебных инстанций и в случае необходимости мог остановить приведение в исполнение приговора до вынесения решения Сената по этому вопросу. Кроме того, наместник контролировал запасы продовольствия в своем регионе.

В приграничных губерниях (наместничествах) генерал-губернатор обязан был следить за мерами защиты вверенной ему территории, и в случае внешней угрозы, народных волнений и стихийных бедствий генерал-губернатор отдавал приказ военному командиру о применении должных мер. Если Император поручал проведение военных операций другому военному начальнику, то наместник отвечал за снабжение войск всем необходимым.

Из-за неопределенности прав и обязанностей наместника, изложенных в Указе 1775 г., надзор, задуманный Императрицей, превратился в «личное» управление делами административного региона.

В 1781 г. Императрица отступает от изначального плана отождествления губерний с наместничествами. Все созданные губернии, кроме новороссийских, малороссийских и остзейских, соединялись по две и поручались надзору одного из наместников. Новороссийское наместничество первоначально занимало огромную территорию, в него входили Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская губернии. Во главе наместничества был поставлен Г.А. Потемкин (1739–1791).

В дальнейшем этот пост занимали видные государственные деятели: П.А. Румянцев (1725–1796), А.П. Мельгунов (1722–1788), Я.М. Сивере (1731–1808). Можно сейчас утверждать, что при данных исторических обстоятельствах чрезвычайная власть, доверенная этим лицам, была полезна для государства.

Внутреннее управление вверенных наместникам территорий лежало на них. При этом указ «Учреждения для управления губерний» обозначал их деятельность лишь в целом, не указывая конкретных обязанностей[370].

За ними оставались и функции надзора, но, с другой стороны, переписка наместников как раз говорит о наделении их обязанностями управляющих во вверенных им регионах. Между собой наместники общались, как «полусуверенные государи»[371], то есть наместник превращался в управляющего внутренними и внешними делами подчинявшихся ему губерний.

В 1797 г. пост генерал-губернатора был ликвидирован в качестве общего института, но при этом деятельность губернаторов, их управление лишилось надзора вообще.

После учреждения министерств в 1802 г. возникла проблема взаимоотношений и разделения власти министерств и генерал-губернаторов. Первые управляли по признаку разделения ведомств, вторые — по территориальному началу Генерал-губернаторы не могли ограничиваться лишь надзором, как было задумано изначально, для местных властей они являлись представителями главной политической и административной власти в регионе, в то время как учрежденные министерства должны были сосредоточить всю высшую отраслевую власть.

В начале царствования Александра Павловича эти противоречия были не столь заметны, как в последующие годы Само учреждение министерств воспринималось как продолжение политики Екатерины Великой. В 1812 г. значение поста генерал-губернатора заметно возрастает, во время ведения военных действий на территории России на нем лежала ответственность за политическое и экономическое состояние подведомственной ему территории.

Военные губернаторы предпочитали обращаться для разрешения различных проблем прямо к Императору, пользуясь его особым доверием. Получив указания, они начинали действовать и лишь затем ставили в известность о проводимых ими мерах министерства, которые видели в этом прямое нарушение порядка подчинения и ведения дел. «Чем энергичнее был военный губернатор, чем большим доверием у Государя он пользовался, тем чаще были столкновения, и замечательно, что в царствовании Александра I столкновения эти чаще всего происходили между министром финансов и начальником областей»[372].

Как и в правление Екатерины Алексеевны, при Александре Павловиче генерал-губернаторами были лица, пользовавшиеся его полным доверием, например: граф М.А. Милорадович в Петербурге; граф Ф.В. Ростопчин в Москве; герцог А.Э. Ришелье, генерал А.Ф. Ланжерон и граф М.С. Воронцов в Одессе; А.П. Ермолов на Кавказе. Западные губернии в конце царствования находились в ведении Цесаревича Константина Павловича.

Видные представители петербургской бюрократии — М.М. Сперанский, Н.Д. Гурьев, Е.Ф. Канкрин — были в целом против разделения России на генерал-губернаторства. Большинство министров являлись противниками такого управления страной, нарушавшего их права и дававшего возможность вмешиваться в их дела генерал-губернаторам. Централизация управления при этом, бесспорно, страдала, но централизация управления и не была идеалом Императора Александра I, во вторую половину своего царствования слишком хорошо понимавшего, что различные части империи стоят на совершенно разных культурных степенях и имеют много исторических особенностей[373].

Деятельность генерал-губернаторов способствовала некоторой децентрализации управления: присутствие их в провинции ослабляло власть центральных учреждений, как бы приближая население к источнику верховной власти; их власть могла быть своеобразной корректировкой власти министерской, слишком отдаленной: «министр был представитель интересов дела, генерал-губернатор — интересов края»[374].

В целом права и обязанности генерал-губернаторов первой четверти XIX столетия можно определить следующим образом:

— генерал-губернатор — высший блюститель законности в своем регионе, контролировавший действия всех подведомственных ему лиц для предупреждения (а если возможно, для прекращения) нарушения законов;

— генерал-губернатор наблюдал за правильным рассмотрением дел в местных судебных инстанциях; его мнение учитывалось при составлении законов и принятии временных мер;

— генерал-губернатор имел право обращаться непосредственно к Императору по вверенным ему делам;

— никакие представления гражданских губернаторов, кроме срочных ведомостей, не поступали к министерствам, минуя генерал-губернаторов;

— генерал-губернатор должен был получать копии всех приказов министров для гражданских губернаторов, чтобы контролировать их исподнение.

Присутствие генерал-губернатора являлось своеобразным гарантом судебно-правовой дисциплины в отдельных местностях. Анализируя документы канцелярии Киевского, Подольского и Волынского генерал-губернатора[375] и рапорты Черниговского, Полтавского и Харьковского генерал-губернатора[376], мы видим, что практически каждое дело, интересы какой бы социальной группы оно ни затрагивало, направлялось генерал-губернатору.

Генерал-губернатор в одном лице представлял интересы всех министерств, он решал различные проблемы или просил Высочайшего разрешения для связи с соответствующими инстанциями. В особых случаях генерал-губернатор отдавал самостоятельные приказы под свою ответственность, наконец, подобно министру генерал-губернатор подавал на Высочайшее рассмотрение и сообщал центральным властям подробные сведения о состоянии губернии и свои предложения по различным вопросам. При этом круг интересов, рассматриваемых генерал-губернатором, был весьма обширен, в его ведении находились проблемы полицейских и судебных учреждений, вопросы экономики и административного управления. Через генерал-губернаторов правительство проводило законы и распоряжения; генерал-губернаторы направляли деятельность местной администрации согласно распоряжениям высших властей; в свою очередь, правительство узнавало от генерал-губернаторов о потребностях края[377].

Практически до середины XIX в., несмотря на выход отдельных указов, генерал-губернаторы руководствовались в своих действиях практической необходимостью, примерами деятельности генерал-губернаторов других регионов и так называемыми наставлениями правительства.

Складывалась ситуация, при которой степень эффективности управления тем или иным регионом империи зависела от субъективного фактора, то есть системы личного управления генерал-губернатора. Можно предположить, что на определенных исторических этапах жизни Российской Империи введение поста генерал-губернатора и предоставление ему особых полномочий было необходимым условием успешного развития конкретных регионов империи.

Все проблемы, связанные с проблемами генерал-губернаторств, относились и к Новороссийскому краю и Бессарабской области. Но пограничное положение, выход к морю, необходимость заселения переселенцами из центральных областей России и колонистами ставили это генерал-губернаторство в особые условия. Здесь тоже до 1828 г. фактически, а затем и юридически новороссийские губернии и Бессарабская область возглавлялись одним лицом — генерал-губернатором.

Особую систему управления имели «иностранные колонии», которые формально не зависели от губернских властей. В течение первой четверти XIX в. эта система непрерывно расширялась. В 1818 г. в связи с возросшим числом колонистов для управления колониями Новороссии и Бессарабской области создан Попечительный комитет о колонистах Южного края России[378]. В состав комитета были образованы три конторы: Екатеринославская, Одесская и Бессарабская. Председателем комитета в звании «главного попечителя колонистов» состоял с 7 марта 1818 г. И.Н. Инзов. Он разработал новую инструкцию (1821 г.) для низовой администрации (сельских приказов) и рядовых колонистов, которая составлена в форме советов и разъяснений, как лучше организовать хозяйственную и общественную деятельность. Военные поселения не имели никакого отношения к губернским властям и управлялись непосредственно из центра Военным министерством.

Высочайший указ 11 декабря 1822 г. приказывал главнокомандующему Херсонской, Таврической и Екатеринославской губерний именоваться Новороссийским генерал-губернатором. Сначала предполагалось, что генерал-губернатор будет жить по очереди в каждом из трех губернских городов, но А.Ф. Ланжерон (1763–1831) попросил разрешения остаться в Одессе — центре управления краем. После того как Ланжерон, согласно его просьбе, был уволен со службы, Император указом от 17 июля 1822 г. поручил управление краем И.Н. Инзову.

Центром региона стал Кишинев, где было учреждено главное управление И.Н. Инзова над колониями и Бессарабской областью, которой он временно управлял после Бахметева. В период своего правления И.Н. Инзов, предпринимая ряд мер для подъема промышленности и торговли, помогал краю, пострадавшему от неурожая, выделяя средства и казенный хлеб для помощи неимущим.

В то же время окончательно образовалось военно-кавалерийское поселение, занявшее, кроме Херсонской, часть Екатеринославской губернии, на территории которой 17 января 1822 г. губернатор В.Л. Шемиот предоставил генерал-лейтенанту графу И. О. Витте часть Верхнеднепровского уезда, назначенного для поселения кирасирских полков. После назначения М.С. Воронцова И.Н. Инзов управлял колониями Южного края империи.

В 1823 г., когда М.С. Воронцов принял руководство над новороссийскими губерниями и Бессарабией, край насчитывал примерно до двух миллионов жителей на территории, включавшей 21 161 000 десятин земли (более 10 десятин на человека). Регион был разделен на Екатеринославскую, Таврическую, Херсонскую губернии и Бессарабскую область и включал в себя 52 города, 191 колонию и 5882 местечка, селений и деревень (всего более 6000 усадеб, сильно различающихся по экономическому состоянию)[379].

Новороссийский край имел пять особых частей управления: 1) управление губернское; 2) управление духовное или епархиальное; 3) управление Черноморского флота, портов и адмиралтейских селений; 4) управления военных поселений, зависящих от Военного министерства; 5) попечительство над иностранными колониями Южной России, подчиненное непосредственно Министерству государственных имуществ.

Юридически генерал-губернатор имел право контролировать деятельность губернаторов, другие же вопросы управления были вне сферы его прямого руководства и контроля, исключая чрезвычайные ситуации.

Говоря о существе проблем, которые ставились и разрешались этим аппаратом управления, необходимо подчеркнуть преемственность политики, проводившейся до и после 1800 г. Когда в декабре 1801 г. начались заседания Комитета об устранении Новороссийской губернии, он отталкивался от того, что было задумано и частично осуществлено при князе Г.А. Потемкине (1739–1791). Комитет поставил много задач, разрешение которых выпало на долю как тех администраторов, которые возглавляли новороссийские губернии в данный период, так и тех, которые пришли им на смену. М.С. Воронцов, назначенный 7 мая 1823 г., считал, что ему удалось исполнить лишь малую часть выдающихся замыслов Потемкина. На внутриполитическую ситуацию 1823 г. в России заметное влияние оказал ряд крупных назначений, отставок и перестановок в высших правительственных кругах[380]. «Все, что совершалось выше, гораздо более покрыто тайною, чем ныне, — пишет Ф.Ф. Вигель. — Если же верить молве, и до меня дошедшей, то А.А. Аракчеев, от внешних обстоятельств, приобретая все более силы над встревоженным умом императора, старался удалить от него всех тех, кои не признавали его власти и чуждались с ним связей, и хотел заменить их людьми преданными. Ему хотелось, будто говорил он, поставить деловое и опытное на место знатного пусточванства»[381].

Действительно, почти все сменяемые лица состояли далеко не в дружеских отношениях с графом А.А. Аракчеевым, и замена для них была найдена при самом активном участии последнего.

По мнению ряда исследователей, причиной удаления из Петербурга многих лиц, включая и самого М.С. Воронцова, явилась их принадлежность к либеральным кругам своего времени, что в условиях сложившейся ситуации не могло не тревожить Императора. «Есть слухи, что пагубный дух вольномыслия или либерализма разлит, или, по крайней мере, сильно уже разливается и между войсками; что в обеих армиях, равно как и в отдельных корпусах, есть по разным местам тайныя общества или клубы, которые имеют притом секретных миссионеров для распространения своей партии. Ермолов, Раевский, Киселев, Михаил Орлов, Дмитрий Столыпин и многие другие из генералов, полковых командиров, сверх сего большая, часть штаба и обер-офицеров», — отмечал в собственноручной записке, относящейся к 1824 г., Александр Павлович[382].

К тому же внешнеполитическая обстановка в данный период была весьма тревожной.

Революционные выступления распространялись по всей Европе. Начавшись в испанских колониях Америки, они перешли в метрополию, затем в Португалию и Италию. Тревожная ситуация сохранялась и в Австрийской империи.

Можно действительно предполагать, что перемены в составе высшей администрации с последующим удалением ряда должностных лиц из столицы были сдязаны с политическими соображениями. Но в то же время вряд ли можно согласиться с утверждением, что подобные назначения вызваны лишь желанием правительства удалить из Петербурга неугодных лиц. Трудно предположить, что управление территориями, расположенными на границах илшерии (А.А. Закревский с 1823 г. — Финляндский генерал-губернатор, А.П. Ермолов с 1816 г. — на Кавказе, М.С. Воронцов с 1823 г. — генерал-губернатор Новороссийского края и наместник Бессарабии), было отдано людям, не внушающим доверия Императору.

Что касается влияния новых назначений в Петербурге на деятельность М.С. Воронцова на посту генерал-губернатора, то интересно по этому поводу мнение А.П. Ермолова, высказанное в одном из писем М.С. Воронцову, где он пишет: «Ты теперь будешь иметь дело со всеми из них и, конечно, будешь счастливее меня, к которому они не весьма благоволят. Но все-таки испытываешь немало досад»[383].

Как мы увидим далее, опасения А.П. Ермолова впоследствии подтвердились. Но мы уже говорили о столкновениях между министерской и губернаторской властями, начиная со времени учреждения министерств. Один из предшественников М.С. Воронцова, герцог Ришелье, говорил в свое время: «Пусть правительство забудет этот край на 25 лет только, и я ручаюсь, что он сделается цветущим краем, а Одесса перещеголяет Марсель в коммерческом отношении»[384].

Весьма важно помнить о том, что для М.С. Воронцова и его друзей честное выполнение служебных обязанностей являлось основой мировоззрения, единственной возможностью доказать свою любовь к Родине. Своеобразная характеристика времени и людей того времени содержится в письме А.А. Закревского П.Д. Киселеву: «Но, служа в своем Отечестве, я иначе думаю и служу для того, чтобы соотечественники трудам моим отдавали полную справедливость. Вот для чего мы живем на свете. В Финляндии мне будет трудно и скучно; но назначенное время вытерплю, если позволит здоровье»[385]. О должности, которая имеет высокое нравственное значение, пишет М.С. Воронцову из Тифлиса А.П. Ермолов: «Любя пользу Отечества, рад я был, что ты получил место, в котором большие можешь оказать ему заслуги»[386].

Следует подчеркнуть, что в данном случае мы имеем дело с определенной позицией, когда честь служения Отечеству неразделима с верностью Императору.

Итак, граф М.С. Воронцов становится генерал-губернатором Новороссийского края и Бессарабии в период серьезных изменений в среде ведущих государственных деятелей Петербурга, причем большинство новых назначений коснулось лиц, с которыми М.С. Воронцов состоял в дружеских отношениях и удаление которых из Петербурга лишало его известной поддержки среди высшей правительственной администрации. И тем не менее новое назначение давало М.С. Воронцову возможность проявить способности администратора и военачальника, что подтверждается и высказыванием его друзей: «Воронцов очень доволен — Государь утвердил все его представления на счет управляемых им губерний»[387].

Хотелось бы отметить и то обстоятельство, что в системе государственного устройства Российской Империи большое значение имел субъективный фактор. Так, А.П. Ермолов писал в одном из своих посланий: «Я заметил, что у нас обращается внимание на начальника, которому поручаются провинции в управление, а не самые провинции. Завтра здесь будет знаменитый человек начальником, с сильными связями, и зашумят похвалы о Грузии, следовательно, сделал сие превращение и с какой скоростью, ибо вчера еще осуждали несносную Грузию»[388]. Таким образом, власть генерал-губернатора в значительной сте пени ставилась в зависимость от взаимоотношений его с представителями правительства, от его нравственных качеств и профессиональных навыков, способностей, черт характера и, как следствие, умения подбирать служащих.