Законодательство
Законодательство
В середине XIX в. в условиях общественно-политического и экономического кризиса российское правительство вынуждено было приступить к подготовке реформ. Вопрос об управлении печатью занимал одно из важных мест во внутренней политике. Являясь единственно возможным средством для выражения общественного мнения в стране, где отсутствовали парламентские учреждения, печать стала огромной силой и, завоевывая право на участие в обсуждении важнейших проблем, приобретала все больший вес. Юридически печать подчинялась цензурному уставу 1828 г., закрепившему систему предварительной цензуры: сочинения рассматривались в рукописи и ответственность за их содержание после выхода в свет нес цензор. Россия оставалась одной из немногих европейских стран, использовавших предварительную цензуру. Видя несостоятельность существующей системы и тщетность попыток приспособить ее к новым условиям с помощью циркуляров и инструкций, правящие круги вынуждены были поставить вопрос о реформе, которая должна была изменить основной принцип системы — перейти от цензуры предварительной к цензуре карательной, при которой издание проходит контроль после напечатания, но до его обнародования.
Впервые этот вопрос был поставлен министром народного просвещения Е.В. Путятиным в записке «О средствах к более успешному достижению цели учреждения цензуры» от 9 ноября 1861 г.{354} Путятин обратил внимание на увеличение количества изданий и возросшее влияние периодической печати. Он отметил усиливающуюся критику правительственной политики и государственных чиновников, религиозных и нравственных принципов, что, по его мнению, могло иметь вредное влияние на общество. Путятин подчеркнул, что уголовные наказания издателей, редакторов и цензоров, существовавшие по закону, очень трудно было использовать для «обуздания журналистики и направления ее на должный путь», так как наказание журналиста, имевшего поддержку в обществе, легко могло спровоцировать нежелательные конфликты, а наказания цензоров — привести лишь к их частой смене.
22 ноября 1861 г. под председательством члена Главного управления цензуры А.А. Берте был создан особый комитет для пересмотра цензурного устава и обсуждения вопроса о передаче цензуры из Министерства народного просвещения в Министерство внутренних дел. Цель комитета состояла в подготовке материалов для будущей комиссии по пересмотру всего цензурного законодательства. 15 февраля 1862 г. отчет о деятельности комитета был представлен новому министру народного просвещения А.В. Головнину. В нем подчеркивалось, что существовавшая система цензуры не могла справиться с антиправительственным направлением печати и нуждалась в скорейшем пересмотре, однако общего решения комитетом выработано не было. Члены от Министерства народного просвещения выступили за смешанную предупредительно-карательную систему, а члены от Министерства внутренних дел — за карательную. А.В. Головнин был сторонником более гибких мер контроля над печатью и перехода к карательной системе. 10 марта 1862 г. был принят указ о преобразовании цензурного управления, согласно которому цензура оказалась одновременно в ведении двух министерств. Была создана комиссия для пересмотра цензурного устава под председательством Д.А. Оболенского. Ее работой руководил А.В. Головнин{355}.
Во время работы комиссии 12 мая 1862 г. были утверждены Временные правила по цензуре, составленные А.В. Головниным{356}. Оставляя в силе действовавший Устав о цензуре 1828 г., правила предписывали: охранять учение церкви, неприкосновенность верховной власти, уважение к особам царствующего дома и царствующим иностранным государям и членам их семейств, к сословиям, должностям государственной службы и чести подданных, основные законы страны, нравственность; не допускать сочинений, пропагандирующих социалистические и коммунистические теории, направленных к уничтожению существовавшего строя. В научных изданиях определенного объема разрешалось критиковать существующие законы, неосновательность которых стала уже очевидной (не называя имен и государственных учреждений). Министру народного просвещения и министру внутренних дел предоставлялось право в случае «вредного направления» периодического издания приостанавливать его на срок не более 8 месяцев. Правила содержали два приложения с инструкциями для цензоров. Первое касалось порядка цензурования статей по военным, судебным и финансовым вопросам. Второе отменяло все постановления и распоряжения по цензуре, изданные с 1828 по 1 января 1862 г., кроме 22 циркуляров, оставшихся в силе. По словам А.В. Головнина, правила ставили целью «изменение системы слабого цензирования»{357}.
К концу 1862 г. комиссией Д.А. Оболенского был выработан проект{358}, по которому предполагалось ввести смешанную предварительно-карательную цензуру. Образцом для него послужило французское законодательство. Проект получил в основном отрицательные отзывы как представителей обоих министерств, не видевших в нем надежной защиты своих интересов, так и литературной общественности, пожелания которой не были учтены.
Указом от 14 января 1863 г.{359} цензура была окончательно передана из Министерства народного просвещения в Министерство внутренних дел, что знаменовало усиление контроля над печатью. Руководство подготовкой реформы перешло к П.А. Валуеву. В течение 1863–1865 гг. над проектом реформы работала вторая комиссия Д.А. Оболенского, затем Валуев и члены Государственного совета. На разных этапах обсуждения в документ вносились значительные поправки. После обсуждения проекта в Государственном совете 6 апреля 1865 г. Александр II утвердил в качестве Временных правил закон «О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати»{360}.
Наряду с предварительной цензурой, функции которой определялись по-прежнему уставом 1828 г. и Временными правилами от 12 мая 1862 г., вводилась карательная цензура для ряда изданий. От предварительной цензуры в Петербурге и Москве освобождались периодические издания, получившие разрешение министра внутренних дел, оригинальные сочинения объемом не менее десяти печатных листов и переводы объемом не менее двадцати. Повсеместно — научные издания, а также чертежи, планы и карты. Освобожденные издания должны были доставляться в цензуру после их отпечатания, но за несколько дней до предполагаемого выпуска в свет. Цензуре предоставлялось право держать книги три, а ежемесячные журналы два дня, затем или разрешать их выпуск, или задерживать издание и возбуждать против него судебное преследование. Ежедневные и еженедельные газеты и журналы должны были доставляться в цензурные комитеты одновременно с началом печатания тиража. Власти оставили за собой право немедленно останавливать выпуск в свет сочинения, одновременно начав судебное преследование.
В случае нарушения закона издания подвергались судебному преследованию, а периодика — еще и административным взысканиям{361}. Дела о «преступлениях» печати разбирались судом первой ступени в особых присутствиях уголовной палаты в Петербурге и Москве и поступали по апелляции в Сенат. Министр внутренних дел имел также право делать периодическим изданиям предостережения с указанием статей, подавших к этому повод. По третьему предостережению издание приостанавливалось не“свыше, чем на шесть месяцев. Для изданий, освобожденных от предварительной цензуры, был установлен залог в размере 2500 руб., а для ежедневных или выходящих не менее шести раз в неделю газет — 5000 руб. Чтобы открыть типографию, литографию, книжный магазин или кабинет для чтения в столицах, необходимо было получить разрешение от генерал-губернатора. Иностранная и духовная цензура в своих действиях руководствовались цензурным уставом 1828 г. и более поздними постановлениями. Частное книгоиздание и периодическая печать в провинции по-прежнему подчинялись правилам о предварительной цензуре. Надзор за печатью и книжной торговлей на местах велся губернским начальством. Губернатор давал разрешение на открытие типографий и литографий, надзор за которыми осуществлялся чиновниками особых поручений, им же назначенными.
Цензурная реформа явилась значительным шагом вперед в истории цензурного законодательства, положив начало переходу к закону о печати, основанному на свободном книгопечатании с ответственностью за нарушение правил исключительно в судебном порядке. Однако одни параграфы устава предоставляли печати определенную свободу, другие — резко снижали их значение.
На практике новые законы применялись крайне односторонне. Первые же судебные процессы по делам печати показали, что обновленное судопроизводство не отвечает интересам администрации, которая не привыкла подчиняться законам. Прокурор мог поддерживать обвинение перед судом против автора или издателя только в том случае, если публикация определенного произведения нарушала какую-либо статью законодательства. Часто в ходе судебного процесса судебное преследование прекращалось за недостаточностью оснований, а иногда дело заканчивалось даже оправданием обвиняемых. П.А. Валуева не устраивала независимость суда от администрации, и он призывал судебные власти оказывать содействие в сдерживании стремлений литературы к независимости. В записке «О положении дел печати» (8 февраля 1868 г.) Валуев подчеркивал, что пресса стремится к ответственности по суду, так как она научилась объясняться с читателями при помощи «оговорок или недоговорок», а суд «не имеет права догадываться»{362}. В отчете Главного управления по делам печати за 1868–1870 гг. подчеркивалось, что бесполезно применять судебное преследование, пока «суды не поймут, что они также учреждения правительственные, а потому в делах печати, возбужденных правительством, должны быть с ним солидарны, то есть при полном беспристрастии разделять его взгляды на смысл и применение законов»{363}. Цензоры предпочитали применять по возможности административные методы, не прибегая к судебному преследованию.
Практика применения закона не удовлетворила правительство. Д.А. Оболенский считал, что четыре года, прошедшие со дня принятия закона, «можно назвать временем обоюдных недоразумений между печатью и цензурною властью». По его мнению, Временные правила были плохо согласованы с новым порядком судопроизводства, что привело к недоразумениям между Министерством внутренних дел и Министерством юстиции по вопросу о преследовании злоупотреблений печати, а Главное управление по делам печати, «сохранив прежний цензурный взгляд на печать и не видя средств правильным путем преследовать замеченные… нарушения, ухватилось за предоставленное ему право административных взысканий и начало, без внимательного разбора, отмахиваться этим тяжеловесным орудием»{364}. В дальнейшем, несмотря на неоднократные попытки привести цензурное законодательство в порядок и осуществить переход к карательной системе, новый цензурный устав так и не был разработан.
2 ноября 1869 г. была учреждена Особая комиссия для пересмотра действующих постановлений о цензуре и печати под председательством главноуправляющего II отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии С.Н. Урусова. Она должна была составить новый устав о цензуре, который, с одной стороны, предоставил бы льготы печати, а с другой — дал бы возможность административной и судебной властям держать печать в определенных рамках. 4 февраля 1872 г. по распоряжению Александра II было учреждено Совещание для рассмотрения проекта{365} и согласования различных редакций, после чего все работы над проектом были прекращены. В «Кратком историческом очерке законодательной деятельности по цензуре с 1828 по 1874 г.» это объяснялось следующими обстоятельствами: «Вследствие изменившихся вскоре взглядов высшего правительства на дело цензуры и в виду особых политических условий, мысль об издании полного законодательства о печати, с преобладающим значением судебной ответственности, была оставлена. Взамен этого было признано необходимым усилить власть министра внутренних дел как по отношению к отдельным бесцензурным изданиям, так и к изданиям периодическим»{366}. Под «особыми политическими условиями» подразумевались начавшиеся тогда политические процессы над народниками{367}.
В октябре 1880 г. было образовано Особое совещание для пересмотра цензурного законодательства под председательством П.А. Валуева. Министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов и начальник Главного управления по делам печати Н.С. Абаза считали невозможным более сдерживать печать административными мерами и предписали комиссии разработать проект, предусматривавший переход к карательной системе цензуры. В ноябре 1880 г. члены комиссии П.А. Валуев, С.Н. Урусов, Э.В. Фриш и Н.С. Абаза начали разрабатывать основы будущего цензурного устава и в конце февраля представили документы, в которых отмечалось, что авторы не сумели прийти к общему решению по вопросу о подсудности преступлений по делам печати. Не смогли они и разрешить разногласия между Министерством внутренних дел и Министерством юстиции. Валуев настаивал на необходимости возвращения к основным положениям реформы 1865 г. Преступления и проступки печати, по его мнению, должны были подчиняться общему порядку уголовного судопроизводства, т. е. рассматриваться в окружных судах, а все недоразумения, возникающие между цензурными учреждениями и прокурорским надзором, могли разрешаться министром внутренних дел и министром юстиции. Абаза, Урусов и Фриш придерживались другого мнения. Они предлагали сохранить закон от 12 декабря 1866 г.{368}, по которому дела о печати рассматривались в судебных палатах, а полномочия по разрешению разногласий между министерствами передать первому департаменту Сената при участии Министерства внутренних дел.
По новому проекту{369} сохранялись обе цензурные системы — предварительная и карательная. Предполагалось постепенно распространить карательную систему в тех местностях империи, где будет проведена судебная реформа. Норма, дающая право печатать отдельные издания без цензуры, снижалась с десяти до пяти печатных листов для оригинальных сочинений и с двадцати до десяти листов для переводных. От предварительной цензуры освобождались все периодические издания в столицах и в тех городах, на которые распространится действие карательной системы. Исключению подлежали издания для народа, эстампы и рисунки. Денежный залог для освобожденных от цензуры газет в Петербурге и Москве был увеличен: для выходящих более трех раз в неделю — с 5000 до 8000 руб., для еженедельных изданий залог устанавливался в 5000 руб., для остальных — 4000 руб. В проекте предполагалась отмена административных взысканий. Подчеркивалось, что приостановка и прекращение периодических изданий, а также уничтожение книг могут последовать лишь по решению суда. За административной властью были оставлены следующие права: выдача разрешений на новые периодические издания и утверждение ответственных редакторов; воспрещение обсуждения в печати «неудобных» вопросов; получение определенного числа экземпляров каждого издания перед выпуском его в свет; арест и возбуждение судебного преследования. 28 февраля состоялось последнее заседание Особого совещания. После убийства народовольцами Александра II работа комиссии не возобновлялась{370}.
Уже через год после введения в действие Временных правил от 6 апреля 1865 г. началось постепенное ограничение цензурной реформы. Правительство приняло ряд законов, сужавших пределы гласности, расширявших возможности экономического воздействия на печать.
Первым был принят закон от 17 октября 1866 г.{371},[21] запрещавший редакциям периодических изданий, подвергшихся приостановке, издавать и выдавать подписчикам отдельные сочинения, переводы или сборники от имени этой же редакции. Он пополнил арсенал экономических методов воздействия на печать — редакция в этом случае теряла подписчиков. К законам, расширявшим возможности экономических мер воздействия, относится закон от 14 июня 1868 г., предоставивший министру внутренних дел право запрещать розничную продажу периодических изданий{372}. Запрещение розничной продажи заметно сказывалось на финансовом положении издания, так как редакция, кроме потери определенной суммы от продажи, несла убытки еще и из-за сокращения поступлений от рекламы и объявлений.
Пытаясь избежать убытков в случае запрещения книги, освобожденной от цензуры, предприимчивые издатели стали печатать с набора только несколько оттисков для предоставления в цензуру, а тираж — только после выпуска книги в свет. Такая практика была прекращена законом от 19 апреля 1874 г., по которому книги, печатаемые без предварительной цензуры, должны были быть представлены в цензурный комитет после отпечатки всего тиража и после того, как набор был бы разобран{373}. Таким образом, в случае запрещения сочинения издатель нес убытки за весь тираж. 5 сентября 1879 г. был принят закон, по которому министр внутренних дел мог запретить помещать частные объявления в периодическом издании на срок от двух до восьми месяцев{374}.
Серию постановлений, ограничивавших обсуждение в печати различных вопросов, открывал закон от 13 июня 1867 г., по которому постановления, отчеты и прения в дворянских, земских и городских собраниях, а также выступления их участников могли быть опубликованы в печати только с разрешения губернского начальства{375}. Закон от 30 января 1870 г.{376} запрещал оглашать в печати факты, обнаруженные дознанием или предварительным следствием до судебного заседания или прекращения дела, а закон от 4 февраля 1875 г.{377} запрещал обнародовать материалы закрытых судебных процессов. По закону от 16 июня 1873 г. министр внутренних дел получал право изымать на неопределенный срок из обсуждения в печати темы, признанные правительством неудобными. Редакции получали циркуляры, запрещающие им касаться определенных вопросов{378}. За нарушение закона издание могло быть приостановлено на срок до трех месяцев{379}.
С помощью ряда законов дела о печати постепенно были изъяты из ведения судов. 12 декабря 1866 г. был принят закон, по которому дела о преступлениях печати передавались из ведения окружных судов на рассмотрение судебной палаты и Сената, — таким образом, преступления по делам печати исключались из общей системы судопроизводства и не подлежали рассмотрению суда присяжных{380}. Затем законом от 7 июня 1872 г. министру внутренних дел предоставили право запрещать выход в свет «особенно вредных» книг или журналов, издававшихся без предварительной цензуры. Эти дела передавались из ведения судебных палат в ведение Комитета министров. Возбуждение судебного преследования становилось необязательным. Был также увеличен срок между представлением в цензуру книг и журналов и выходом их в свет с трех до семи и с двух до четырех дней{381}. По указу от 5 апреля 1879 г. генерал-губернаторам было предоставлено право приостанавливать или запрещать издание газет и журналов, направление которых будет признано «вредным», а также задерживать и высылать за пределы губерний неугодных лиц{382}.
И наконец, 27 августа 1882 г. были приняты очередные Временные правила{383}. Согласно закону, каждый номер изданий (выходивших не реже одного раза в неделю), возобновленных после временной приостановки, следовало представлять в цензурный комитет накануне дня выхода в свет не позднее двадцати трех часов, хотя они и считались освобожденными от предварительной цензуры. Цензурному комитету разрешалось приостанавливать выпуск этих изданий без возбуждения судебного преследования. Срок действия наказания устанавливал министр внутренних дел. Таким образом, после приостановки газеты как бы вновь подчинялись предварительной цензуре, да еще ставились в тяжелые условия, так как после двадцати трех часов никакие материалы уже не попадали в номер и издание теряло оперативность в освещении событий. Редакции газет и журналов, выходивших без предварительной цензуры, обязаны были сообщать по требованию министра внутренних дел фамилии авторов анонимных или подписанных псевдонимами статей. Вопрос о совершенном прекращении или о приостановке периодических изданий решала Верховная комиссия по печати, состоявшая из министров внутренних дел, народного просвещения, юстиции и обер-прокурора Синода при участии руководителя ведомства, по инициативе которого рассматривался данный вопрос. Так называемое Совещание четырех министров имело право лишить редактора и издателя возможности когда-либо в будущем редактировать или издавать другой периодический орган. Таким образом, наказание, которое раньше мог наложить только суд на срок не свыше пяти лет, было переведено в разряд административных взысканий. Закон распространялся на все периодические издания, в том числе и на арендуемые у правительственных и учебных заведений{384}.
Таким образом, в 1882 г. правительство завершило контрреформу: в законодательном порядке была уничтожена суть правил 1865 г. — судебная ответственность за нарушение закона. В таком виде цензурные законы просуществовали вплоть до 1905 г., когда правительство опять вынуждено было начать работу по пересмотру цензурного устава.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.