Глава VIII Реформы Александра II. — Местное самоуправление. — Губернское, уездное и сельское

Глава VIII

Реформы Александра II. — Местное самоуправление. — Губернское, уездное и сельское

Освобождение крепостных произвело столь глубокое изменение в социальном строе России, что дальнейшее сохранение старой системы местного управления, по которой одно лишь дворянское сословие должно было участвовать с правительством в ведении местных дел и разрешении гражданских и уголовных процессов, стало невозможным. С того момента, как все классы были одинаково допущены к приобретению земли, всякая разница между так называемыми населенными и ненаселенными имениями — т. е. занятыми крепостными и не имеющими таковых исчезла, и образовалось новое социальное подразделение — земельных собственников. Составленный из самых разнородных элементов — из прежних помещиков, освобожденных крепостных, удержавших землю в частном или общинном владении, капиталистов, купцов или ремесленников, купивших какие-нибудь поместья, этот класс под влиянием идей, распространившихся в Европе со времени физиократов, был признан заинтересованным в хорошем управлении провинциальными делами и в силу этого призван к почти исключительному участию в вопросах экономического самоуправления. Нет надобности критиковать здесь недавно господствовавшую теорию, будто классы людей, не владеющих землею, индифферентны к местным интересам. Эта теория была, к счастью, более или менее оставлена в последней четверти XIX столетия, хотя в отношении состава местных выборных учреждений она еще удержалась в некоторых странах Европы. Нечего удивляться, что в России в годы, следовавшие за освобождением, эта теория считалась трюизмом и мнения делились лишь по вопросу о том, как следовало ее применить, чтобы крестьянам так же, как и дворянам, досталось отличное и неравное участие в местном самоуправлении.

Этот проект находился в сильном противоречии с идеей местного представительства, основанного на принципе земельной собственности. Ничего нет удивительного, что некоторые лица, считавшие себя либералами, восстали против идеи учреждения специальных делегатов для каждого из исторически сложившихся сословий. Но практические соображения заставляли опасаться, чтобы в общем собрании землевладельцев один из двух классов — бывших господ и бывших крепостных не был принесен в жертву чувству материальной зависимости или злобе за незабываемые обиды. Совершенно неверно, будто творцы закона 1864 года, которому Россия обязана уездными и губернскими земствами, были плохо инспирированы, создав рядом с избирательным корпусом частных землевладельцев таковые же — членов сельских обществ и собственников домов и земель в городских округах. Большинство в Государственном совете высказалось за подобное разделение. Его польза могла быть допущена постольку, поскольку дело освобождения не было удачно выполнено. Одного того факта, что некоторые крестьяне, пользуясь законом 19 февраля, продолжали обрабатывать земли их прежних господ, чтобы этим путем приобрести по истечении известного количества лет право собственности на их участок земли, одного такого факта достаточно, чтобы показать трудность объединения обеих партий в одном и том же избирательном собрании. Но в настоящий момент, когда переходный к свободе период уже пройден, когда дворянин, по крайней мере отчасти, замещен каким-то пришельцем извне, купившим его имения, и когда в рядах крестьян процесс общественной дифференциации создал и частных собственников и пролетариев, не вправе ли мы думать, что пришел час перестройки системы местного представительства на основе социального равенства?

Очевидно, что подобная реформа не может быть осуществлена до создания политической общины (коммуны) или волости, в которой бы принимали участие все жители без различия сословий. Одна лишь такая коммуна может установить земельную единицу для выборов в уездные и губернские земства. Пока на низшей ступени лестницы мы будем иметь только сословное самоуправление, а именно — крестьянское, до тех пор наши крупные землевладельцы будут вынуждены собираться отдельно для производства выборов своих представителей в уездные и губернские земства.

Хотя общественное мнение, поскольку оно выражается в прессе и в ходатайствах, составлявшихся нашими провинциальными представительными учреждениями, все более и более высказывается в пользу этой двойной реформы, правительство со времени царствования Александра III старается вернуться к прежним классовым делениям. Таким образом, по закону 1890 года — личные и потомственные дворяне образуют особое собрание и назначают своих собственных делегатов. То же самое приходится сказать и о городских избирателях. Что же касается крестьян, то они выбирают своих депутатов на волостных сходах. В силу нового закона, который во многом противоречит предначертаниям закона 1864 года, избирательным цензом для дворян является владение определенным количеством земли, которая может разниться по своим размерам в зависимости от той или иной области и плотности ее населения, но должна стоить не менее пятнадцати тысяч рублей. Недвижимая собственность может заключаться в земле или же в промышленных заведениях, оцененных не ниже пятнадцати тысяч рублей. Землевладельцы, имеющие лишь десятую часть требуемого законом недвижимого имущества, пользуются правом назначения числа избирателей в десять раз менее их собственного числа. Список кандидатов, избранных крестьянами в двойном против делегатов числе, предоставляется губернатору, который из двух выбранных тою же волостью кандидатов назначает одного.

Что касается горожан, то те из них, кто владеет на месте землею или промышленным заведением, соответствующими по размерам и цене требованиям закона, образуют особую избирательную комиссию, отличную от дворянской, а также и от крестьянской. Вопреки закону 1864 года, каждая коллегия может избрать в делегаты только члена своего сословия. Следует отметить два других факта, которые могли бы привлечь к себе внимание по совершенно разным причинам. Первый из них заключается в том, что духовенство лишено представительства в уездных земствах ввиду того неосновательного предположения, будто оно не имеет экономических интересов. Второй же факт — тот, что женщины, владеющие установленным по закону количеством земли или промышленными заведениями, пользуются правом голосования при посредстве родственников мужского пола. Такое же вмешательство третьих лиц требуется и в том случае, если обладающая правом голоса особа не достигла двадцатипятилетнего возраста. Избирательные собрания не могут длиться более двух дней. Должны быть пущены на голоса имена всех присутствующих избирателей. Выборы совершаются на трехлетний период.

Перейдем теперь к устройству уездных и губернских земств. Кроме названных уже делегатов, в уездном земстве участвуют представители двух министерств — государственных имуществ и уделов, по крайней мере в том случае, если владения этих двух родов находятся в уезде. Епархия может, если сочтет это полезным, иметь и своего представителя в земском собрании. Голова уездного города считается членом и пользуется голосом во всех решениях. То же самое можно сказать и о членах земской управы, избираемой, как мы сейчас это увидим, уездным собранием и имеющей своего собственного председателя.

Что касается губернского земства, оно состоит из лиц, избранных уездными земствами из числа делегатов, которые принимают участие в их собраниях. Сверх того, в губернском земстве участвуют также все уездные предводители дворянства, начальники губернских управлений государственных имуществ и уделов, один выборный от епархиального духовенства и члены губернской земской управы. В момент создания всей системы местного самоуправления в Государственном совете горячо обсуждался вопрос о том, кому председательствовать в уездных и губернских земских собраниях. Наиболее передовое мнение требовало предоставления самим собраниям права избрания своих председателей. Однако это мнение не встретило благосклонного приема среди членов большинства. Великие князья и высшие сановники сочли его опасным для принципа самодержавия и высказались за прямое назначение. Решено было доверить этот трудный и ответственный пост предводителям дворянства — уездным и губернским. Таким образом, благодаря перевешивающему голосу председателя была усилена позиция дворянства, и без того уже имевшего право избирать треть делегатов. Члены обоих собраний — уездного и губернского — не получают никакого вознаграждения, но тем не менее обязаны присутствовать на заседаниях под угрозой штрафа в семьдесят рублей, налагаемого каждый раз по решению двух третей присутствующих членов. Из сказанного видно, что в отношении состава земств закон благоприятствует богатому классу и особенно дворянству. Нечего поэтому удивляться, что по статистическим данным четыре пятых всего числа выборных принадлежат к высшему сословию. Эти данные относятся к 1885 и 1886 годам, так как более новых не существует. Уездные и губернские земства собираются обыкновенно один раз в году, но министр внутренних дел может созывать чрезвычайные собрания для обсуждения некоторых определенных вопросов. Сессия длится двадцать дней для губернского земства и лишь половину этого времени для уездного. Губернские земские собрания открываются и закрываются губернатором, а в уездных собраниях губернатора заменяет местный предводитель дворянства. Собрание обыкновенно считается состоявшимся, если присутствует половина всех членов. Решения принимаются простым большинством голосов, при разделении последних поровну голос председателя дает перевес.

Закон 1864 года создал ряд исполнительных комиссий как в уезде, так и в губернии. Эти комиссии чрезвычайно похожи на исполнительные директории департаментов, учрежденные во Франции революционными законами, начиная с закона 1791 года. Третья республика после перерыва в три четверти века воскресила это учреждение под новым названием, и следует сказать, что между другими образцами новейший французский законодатель имел также в виду и русские губернские и уездные земские управы. Эти управы выбираются на губернских и уездных собраниях и в отличие от обыкновенных гласных их члены получают определенное содержание. Правом избрания пользуются только избиратели. Выборы как председателя, так и других членов управы утверждаются губернатором.

Рассмотрев организацию уездного и губернского самоуправления, посмотрим, какой же цели оно отвечает. Нужно помнить, что англо-американские взгляды на действительное значение выборных должностных лиц и учреждений в управлении государственными делами проникали в общественное мнение Европейского континента медленно и неполно. Идея исполнения народными выборными официальных обязанностей, каковы полицейские и судебные, в чистом виде проявляющаяся в избрании coroners, constables justices of peace и полицейских чиновников в Америке и в Англии, эта идея осталась более или менее чуждой правовым взглядам тех, кто во Франции, как и в Германии, системе административной централизации пытался противопоставить систему местного самоуправления. По их теории, выборным советам и народным представителям следовало поручить одну лишь заботу об экономических интересах общины, округа и провинции.

Этим путем в местный административный механизм была введена некоторая двойственность. Чтобы пояснить нашу мысль на примере, достаточно будет напомнить тот факт, что во Франции при разных режимах XIX века департамент и округ в одно и то же время управлялись двумя различными видами чиновников и учреждений: правительственными, префектом и советом префектуры, и выборными — Генеральный совет департамента и его исполнительная комиссия. На обязанности первых лежало отправление различных функций правительственной власти, на вторых — забота об экономических интересах департамента. И в уезде мы находим те же элементы в лице чиновника, назначаемого министерством — супрефекта, и окружного совета, учреждения выборного. Хотя русское слово самоуправление и является точным переводом английского термина, но лица, введшие его в империю, очевидно, отожествляли задачи самоуправления с теми, которые приписывались ему на континенте и, особенно, во Франции; таким же образом, функции уездного и губернского земства и их управ были ограничены заботами об экономическом благосостоянии. И лишь в последнее время перед глазами континентальных публицистов открылась истинная природа англо-американского самоуправления, благодаря классическому труду Гнейста. Его идеи, проникнув в Россию, послужили делу критики существующей системы местных учреждений. До сих пор, однако, этой новой тенденции не удалось изменить взгляды законодателя. Ибо вместо расширения сферы порученных нашим земствам задач вместо призвания их к отправлению правительственных функций — их автономия была лишь урезана и усилен официальный контроль, которому земства подчинены. Это не удивит того, кому как автору трудно примирить самодержавие с самоуправлением. Тридцатилетний опыт местных представительных учреждений может, по мнению автора, служить подтверждением той истины, что провинциальное самоуправление не обещает большого прогресса, если оно не увенчается созданием центрального автономного учреждения, и что самодержавная бюрократия долго будет переносить парализующее влияние местного представительства, стремящегося сохранить свою независимость и преследовать задачи, отличные от задач центрального правительства.

Чтобы пояснить сказанное, обратимся к горячо обсуждавшемуся вопросу об ограничении принадлежащего уездным и губернским земствам права местного обложения. Так как большая часть земских сборов уходит на помещение войска и на другие общегосударственные нужды, то остается очень мало на постройку и содержание дорог, на открытие новых школ, новых больниц и так далее. Чтобы добыть необходимые для развития всех этих учреждений средства, губернские и уездные земства всегда настаивали и настаивают до сих пор на своем праве повышать местные налоги и взимать их не только с земельной собственности, но и с капитала, с промышленности и с торговли. Имея право помешать при посредстве местного губернатора либо министра внутренних дел исполнению принятых земскими собраниями решений, правительство всегда пользовалось им, чтобы воспрепятствовать всякому проекту увеличения расходов, задуманному последними. В последнее же время правительство сделало новый шаг в том же направлении, ограничив право самообложения известным процентом с суммы общих налогов, уплачиваемых губернией. Министр финансов встретил уже затруднения во взимании налогов; он употребляет поэтому все усилия для достижения последней цели. Чтобы сделать ее возможной, он желал бы избавить земства от расходов, связанных с открытием новых народных школ. Но этого нельзя было бы осуществить, не предоставив трудной задачи просвещения сельского населения духовенству. Неудивительно, что Витте является первым сподвижником обер-прокурора Святейшего Синода Победоносцева, желающего наделить Россию церковно-приходскими школами, в которых русские уже имели печальный опыт во времена крепостного права. Эти школы были бы тем более вредны в России, что приходские священники, слишком занятые, чтобы обучать детей самим, поручили бы, вероятно, все заботы по воспитанию неопытному усердию какого-нибудь низшего церковнослужителя.

Но возвратимся к функциям земских собраний. Эти собрания имеют право издавать постановления — право, которое, как читатель знает, всегда принадлежало автономным учреждениям в Англии и в Америке. В 1864 году, когда впервые было положено основание ныне существующей системы, право принятия административных решений, хотя и требовавшееся некоторыми членами комитета, вырабатывавшего закон, было отвергнуто министром внутренних дел под тем предлогом, что ни теория, ни практика не дают точных правил относительно подобной власти регламентации. И только впоследствии право издания постановлений было предоставлено русским органам самоуправления и прежде всего городским думам. В 1873 году губернские земства получили право принимать меры по предупреждению пожаров. С этого момента их право издания постановлений было расширено; они могут в настоящее время регламентировать общественную гигиену, народное продовольствие, соблюдение порядка на базарах и ярмарках, содержание дорог, пристаней и так далее. Все такие постановления могут быть приняты либо одной управой, либо общим собранием; но они не имеют силы закона, если не утверждены губернатором. Последний дает свое утверждение после совещания с новым присутствием, учрежденным по закону 1890 года и составленным преимущественно из правительственных чиновников. Со способом его составления мы познакомимся ниже. Утверждение губернатора требуется также, хотя и в несколько иной форме, и в том случае, когда дело идет о каких-либо экономических мероприятиях, принятых губернским или уездным земствами. Менее важные мероприятия не входят в законную силу до истечения пятнадцати дней с момента их обнародования. В течение этого периода губернатор имеет возможность их отменить.

С первыми покушениями на жизнь Александра II открывается период, который нельзя считать благоприятным для дальнейшего развития местных русских вольностей. Правительство начало все более и более подозрительно относиться ко всякой попытке избирательных корпусов, направленной к увеличению их деятельности или к объединению их усилий. Достаточно будет привести число отвергнутых правительством земских ходатайств, чтобы дать читателю понятие о том недоверии, с каким относились в высших сферах к этим учреждениям. От 1865 до 1884 года правительству было представлено 2623 документа этого рода. Из этих ходатайств 1341, то есть 52 % были отвергнуты или оставлены без ответа, и с течением времени число отрицательных ответов, вместо того чтобы уменьшаться, все более увеличивается, по крайней мере до 1880 года. Правительство систематически сопротивлялось уменьшению суммы обложения, требуемого для пользования правом голосования, и разрешению совместной выработки представителями нескольких земств общих мер для борьбы с эпидемиями или в целях объединения их усилий по вопросам народного хозяйства. Ходатайства земств о предоставлении им большей свободы в обнародовании их дебатов постиг тот же отрицательный результат. Этим учреждениям не было также разрешено введение принципа всеобщего обязательного обучения, принципа, на котором настаивало не одно губернское земство между 1866 и 1872 годами. Начиная с 1873 года правительство предпочитает совсем не отвечать на ходатайства этого рода, что, однако, не помешало увеличению числа последних в годы, предшествовавшие смерти императора Александра II. Ходатайство о разрешении учителям различных губерний собраться на конгресс для выработки общих планов преподавания было встречено таким же отказом, на этот раз под тем предлогом, что благодаря низкому уровню просвещения самих учителей их съезд может иметь лишь плохие результаты как в педагогическом, так и в политическом отношениях. Между тем многочисленные требования об отмене налогов на соль имели больше успеха. Принимая эту меру, правительство, несомненно, действовало под их влиянием.

Всякий беспристрастный наблюдатель деятельности земств признает, наверное, что их поведение никоим образом не может оправдать подозрения, будто они желали бы не подчиняться запрещению обращаться к правительству с политическими требованиями. Смешно было бы говорить о их поведении, как о нарушающем внутренний мир и даже революционном. Тем не менее правительство Александра III обращалось с ними, как если бы они в самом деле принимали хоть некоторое участие в заговорах против существующего государственного порядка. В силу закона 1864 года губернатор и министр внутренних дел имели, как мы уже видели, право воспрепятствовать исполнению всякой принятой земством меры в течение определенного периода, не превышающего семи дней для губернатора и равного промежутку между двумя сессиями — для министра. Налагая свое veto, оба эти чиновника обязаны были мотивировать его. В то же время земство могло апеллировать в административное отделение Сената, ведению которого были поручены подобные споры. Этот контроль показался недостаточным реакционной партии, взявшей верх в царствование Александра III. Она придумала меру, заключавшуюся не в чем ином, как в передаче всех разногласий между губернатором и местным земством вновь образованному и составленному из правительственных чиновников учреждению и, в последней инстанции, министру внутренних дел. Эта мера равнялась не более и не менее как уничтожению судебных гарантий и низведению органов самоуправления в разряд подчиненных агентов.

К счастью, однако, государственный совет, в котором еще находились некоторые государственные деятели времен Александра II, не пожелал пойти так далеко. Судебный контроль Сената был сохранен для всех случаев, когда решение губернатора считалось земством незаконным. В прочих случаях окончательное разрешение спорного вопроса было поручено Комитету министров, а не одному только министру внутренних дел. В то же время, однако, была образована специальная комиссия из вице-губернатора и двух других правительственных чиновников, с одной стороны, и губернского предводителя дворянства с двумя членами местных выборных учреждений — с другой. Это новое учреждение должно было давать совет губернатору во всех тех случаях, когда последний не желал воспользоваться своим правом veto под своей личной ответственностью. В случае несогласия губернатора с решением большинства вышеуказанных лиц он мог обратиться к министру внутренних дел, который и постановлял окончательное решение после совещания с остальными министрами. И лишь в том единственном случае, когда сопротивление губернатора имело своим основанием предполагаемую незаконность принятой земством меры, последнее слово было предоставлено Сенату.

Из сказанного легко можно видеть, что деятельность органов самоуправления была в значительной степени ослаблена. И не приходится поэтому особенно удивляться, когда мы слышим, что наиболее просвещенная часть местной аристократии не стремится с энтузиазмом к скромной и безвозмездной службе в рядах уездных или губернских гласных. Частые жалобы на абсентеизм наиболее богатого класса крупных русских землевладельцев вполне, конечно, основательны, но мы не сможем ему удивляться, если примем во внимание, что этому классу людей не предоставлено ни малейшего действительного влияния ни в сельских, ни в уездных, ни в губернских делах. Мы видели уже, что сельское и волостное самоуправление ограничено одним лишь классом крестьян. И мы только что показали, что в управлении уездом и губернией участие выборных учреждений становится все более и более второстепенным. В царствование Александра II крупные землевладельцы охотно исполняли обязанности мировых судей, но со времени ближайшего преемника Александра этот институт сохранился лишь в городах. Правда, вместо этих судей был учрежден новый род чиновников — земские начальники, соединяющие исполнительные и судебные функции; эти лица обыкновенно — дворяне пользуются дискреционной властью в пределах волости. Они имеют право не только присутствовать на волостных сходах, но также и утверждать или отменять их постановления и даже налагать телесные наказания на крестьян-недоимщиков. Неудивительно поэтому, что большая часть крупных местных собственников не высказывает никакой охоты к занятию подобных должностей, хотя они и хорошо оплачиваются и открывают для принимающих их блестящую гражданскую карьеру.

Несмотря на все причины, препятствовавшие полному развитию местного самоуправления в России, услуги, оказанные последними в деле улучшения условий социального быта, немаловажны. С чрезвычайно ограниченными средствами выборные учреждения сделали весьма много для создания и расширения системы народных школ и, если в некоторых губерниях, как, например в Московской, три четверти или даже четыре пятых молодого поколения не остаются более неграмотными, мы обязаны этим земству. Эти же учреждения оказали существенную услугу центральному правительству серьезным изучением местной статистики. Можно утверждать, что в этом отношении Россия не отстала ни от какой европейской державы, хотя создание и содержание контингента лиц, достаточно подготовленных для этого рода занятий, потребовало крупных жертв. Если земства не оказали таких же услуг в деле развития системы больших дорог или учреждения сельских больниц, то причины этого следует искать в обширности губерний и в скудости земского бюджета. Другой услугой, оказанной органами самоуправления, было введение обязательного страхования от пожаров, чрезвычайно важного в стране, где крестьянские жилища строятся из дерева и покрываются соломой. Все сказанное о местном самоуправлении дает нам право на замечание, что земства вполне заслужили народное доверие и что в будущем при более либеральной политике они могут стать важным фактором в деле материального и морального прогресса России.

В течение последних лет общественное мнение было так возбуждено различными слухами о намерении правительства ограничить сферу деятельности уездных и губернских земств, что закон 12 июля 1900 года, оправдавший эти слухи не в полной мере, не вызвал всего того неудовольствия, которого, казалось, следовало бы ожидать. Государственный совет энергично восстал против всякой мысли об уничтожении земств, удовлетворив, однако, ходатайство министра финансов об ограничении земского права на самообложение. Главное предписание нового закона состоит в лишении земств права вновь облагать земельную собственность более чем на 3 % в год. Одновременно земства были лишены права принимать меры для обеспечения населения продовольствием во время голода. Последнее предписание имеет временный характер, так как для урегулирования этой области внутреннего управления будет издан специальный закон. Рядом с этими ограничениями закон 12 июля в торжественнейшем разъяснении содержит уверение, что Государственный совет не имеет ни малейшего желания создать большую централизацию в заведывании экономическими нуждами губерний и уездов. Пусть так. Выразим же уверенность, что, разрешив земствам согласно с давно уже обнаруженным ими желанием облагать налогом движимое имущество и капитал, правительство уменьшит в будущем то зло, которое новый закон причинил ежегодному бюджету русских земств, а вследствие этого косвенно и их возможностям с финансовой точки зрения улучшить различные отрасли управления.

Кончая беглый очерк местного самоуправления, автор желал бы обратить внимание на экономическое хозяйство в русских городах и местечках при помощи дум и управ. Русское городское самоуправление насчитывает не более тридцати лет своего существования. Хотя, как мы видели, Екатерина II пожаловала русским городам и местечкам в 1785 году особую хартию, в силу которой были созданы два рода советов — общая дума и дума шестигласная, род исполнительной комиссии, но страх перед революцией вроде французской и особенно перед ужасными деяниями, подобными тем, которыми ознаменовалась Парижская коммуна 1793 года, заставил Павла I положить конец существованию новообразованных муниципалитетов. Хотя и восстановленные Александром i они были вскоре отданы под столь строгий надзор губернатора и различных ведомств от губернского присутствия и управления государственных имуществ вплоть до строительного ведомства, что Городская дума вскоре почти прекратила свои собрания. Административная работа, связанная с управлением экономическими интересами города, выполнялась обыкновенно одной исполнительной комиссией — Шестигласной думой.

Необходимость большей независимости в управлении городским хозяйством давала себя чувствовать наиболее интенсивно в больших городах и особенно в столице. Поэтому в 1846 году был издан новый закон, в силу которого все классы жителей, владевших земельным имуществом и плативших государственные налоги, получили одинаковую возможность избирать гласных в общую думу. Таким образом, к участию в городском самоуправлении были допущены не только плательщики податей, как например купцы и ремесленники, но и члены привилегированных сословий, владеющие в городе землею, как дворяне, чиновники и духовенство. Чтобы обеспечить присутствие в Думе дворян, новый закон признавал за ними право избирать своих делегатов на особых собраниях. Общая столичная дума состояла из шестисот членов; избранная ею из своей среды Исполнительная комиссия получала имя создавшего ее учреждения — думы. Эта реформа строго ограничилась одним Петербургом, но она заслуживает тем не менее нашего внимания, потому что ее принципы, как и вызванная ею критика, много послужили при выработке общей системы городского самоуправления действующей еще и теперь.

Эта система создана была законом 1870 года. Как и другие реформы, ознаменовавшие царствование Александра II, муниципальный закон 1870 года был делом специальной комиссии, составленной из государственных людей и из законоведов под председательством чрезвычайно талантливого человека, директора Департамента государственной экономии при Министерстве внутренних дел — Шумахера. Круги, наиболее заинтересованные в издании нового закона, не были приглашены присылать делегатов, как это имело место при издании закона об освобождении крепостных, но существовавшие в то время городские управы были уполномочены посылать свою критику на новый проект. К сожалению, на эту критику не всегда обращалось то внимание, которого она заслуживала. Пункт наибольшей важности заключался в определении, каким классам следовало предоставить право на участие в городском самоуправлении. Екатерина II, пропитанная идеями, так сказать, просвещенной философии, заявила себя противницей лишения избирательных прав таких лиц, которые, хотя и не владели избирательным цензом, но тем не менее благодаря своим талантам могли бы быть чрезвычайно полезны в управлении городскими делами. Поэтому в законе 1785 года мы находим оговорку в пользу свободных профессий; лица, имевшие университетскую степень, архитекторы, художники, скульпторы и композиторы, владели правом голосования и избирательными правами. Позже, когда Николаем Милютиным, будущим автором общего проекта закона об эмансипации был выработан городовой устав С.-Петербурга, артисты и лица с университетским образованием были исключены на том разумном основании, что руководство экономическими интересами более понятно плательщикам податей и собственникам.

Но перед творцами закона 1870 года встал вопрос более важный. Надлежало решить, должны ли пользоваться избирательными правами квартиронаниматели, снимающие целый дом или часть его. Ибо в маленьких городах с населением, меньшим подчас, нежели в соседней деревне, владение небольшим и заброшенным домиком, наемная плата за который не достигала ста рублей в год, давало право голосования, тогда как в том же самом городе квартиронаниматель, платящий за наем сумму, в шесть раз большую указанной, не пользуется подобным преимуществом. Не одно городское управление сознавало эту кричащую несправедливость и громадный вред, которого не могло не причинить русским городам и местечкам подобное положение вещей. Критикуя новый закон, они добивались такой реформы: распространить избирательные права на всех лиц, каков бы ни был их ценз. Многие законодатели желали даже освобождения от всяких ограничений лиц с университетским образованием. А некоторые настаивали на необходимости предоставить самим городским учреждениям право наделять избирательным цензом кого им угодно; но основной вопрос о допущении арендаторов и квартиронанимателей был оставлен в забвении не без скрытого, однако, намерения сохранить в руках торгового класса главное влияние в городских делах. Одно лицо, долгие годы служившее по городским выборам в Москве, говорило автору, что его усилие ввести городской налог на квартиры с целью предоставления избирательных прав всем его плательщикам натолкнулось на отказ большинства Московской думы. Нечего поэтому удивляться, что идея о расширении условий избирательного ценза включением в число избирателей и квартирохозяев было выдвинута не столько городскими управлениями, сколько некоторыми чиновниками Министерства внутренних дел, которым было поручено рассмотрение проекта нового закона. Хорошо известный русский авторитет в вопросах статистики г. П. Семенов долго и тщетно настаивал на выгодах от предоставления нанимателю дома таких же избирательных прав, какими пользовались плательщики налогов и городские землевладельцы: он ясно показал, что благодаря этому в городском самоуправлении примут участие образованные слои населения. Ее усилия не увенчались успехом, и закон 1870 года предоставил избирательное право одним лишь собственникам и плательщикам налогов.

В каждом городе этот класс должен был образовать три различных собрания: к первому принадлежали те, кто платил наибольшую сумму налогов, а к последнему — наименьшую. Границы каждого разряда определялись городской управой. Три этих собрания назначали одинаковое число гласных. Однако такая система признана была плохой, и новый закон 1892 года ввел территориальные деления и в каждом из них образовал особое избирательное собрание. Одна странная статья этого нового закона, никогда, впрочем, не применяющаяся, требует, чтобы в каждом собрании избирались лишь такие лица, которые живут в пределах данного территориального деления. Критикуя эту статью, профессор Коркунов справедливо замечает, что территориальные деления одного и того же города не составляют с точки зрения выборов различных округов со своими особыми интересами. Нет ничего такого, что способно было бы помешать избранию в том или ином участке лица, платящего налоги в соседнем участке. В силу закона 1895 года избирательное право отнято у плательщиков податей и предоставлено одним лишь владельцам недвижимого имущества и тем, кто имеет пожизненную долю в таком имуществе. Ценность имущества, дающего право голосования в столицах, должна быть не ниже трех тысяч рублей, обложенных городским налогом. В городах с населением, превышающим сто тысяч душ, ценность имущества равна полутора тысячам рублей, также обложенных налогом, и в очень маленьких городах имущество избирателя не должно быть ниже трехсот рублей. Избирательное право предоставлено также владельцам торговых и промышленных заведений, ежегодно платящим в казну сумму денег, достаточную для зачисления их в купцы первого разряда или, как мы говорили, злоупотребляя хорошо известным средневековым термином, в купцы первой гильдии. Таково, по крайней мере, правило относительно обеих столиц; в остальных же городах избирательным правом пользуются также и купцы второй гильдии. Некоторые лица, а именно — не платившие городских налогов более шести месяцев и занимающиеся продажею спиртных напитков в трактирах, этого права лишены.

Число гласных в Думе зависит от значительности города. В Петербурге и Москве их — сто шестьдесят; в самых маленьких городах — не менее двадцати. Каждая городская дума имеет свой исполнительный комитет, называющийся управой. По закону число членов управы зависит от числа думских гласных. Обыкновенно их не более трех, но в городах с населением свыше ста тысяч душ, их четыре или пять; в обеих столицах управа состоит из шести членов, не считая председателя. Чрезвычайно важен был вопрос о том, кому поручить председательство в управе: тому же лицу, которое председательствует на общих думских заседаниях, или какому-нибудь другому. Более разумным казалось бы разделение этих двух обязанностей, ибо управа ответственна перед думой и ее председателем, а никакая действительная ответственность не может существовать там, где одно и то же лицо является одновременно и судьей, и ответчиком. Но законодатель счел полезным соединить обе эти функции в руках одного лица, а именно — городского головы. Сторонники подобной системы выразили мнение, что должностное лицо, поставленное непосредственно во главе управы, приобретет, по всей вероятности, некоторую независимость по отношению к центральному правительству, чего нельзя ожидать со стороны городского головы, представляющего одновременно интересы и города, и правительства. Это возможно, но с другой стороны несомненно также и то, что, благодаря соединению в его руках обоих председательств, городской голова становится всемогущ и безответствен. Другой, не менее важный, вопрос заключается в способе назначения головы. Если такой передовой на пути политических вольностей народ, как французы, не решается поставить во главе муниципального совета столицы выборное должностное лицо, то нечего удивляться, что закон 1892 года изъял обе столицы из принадлежащего всем остальным русским городам права избирать своих голов на думском заседании. В Петербурге и в Москве дума представляет двух кандидатов на пост городского головы, из которых правительство выбирает одного.

Члены управы не оставляют своих мест одновременно; новоизбранная дума назначает только половину членов управы, остальные же остаются на своем посту до следующих городских выборов. В объяснение этой практики приводится то соображение, что она обеспечивает большую последовательность политики, преследуемой городским управлением. Как и земство, городская дума отдана под надзор губернатора. Государственный совет счел необходимым ограничить право вмешательства со стороны губернатора, отдав спорные вопросы на разрешение комиссии из правительственных чиновников и представителей от города и земства, составляющих особое присутствие, чрезвычайно похожее на то, которое разрешает разногласия между губернатором и земством.

Мы не будем рассматривать здесь функции органов городского самоуправления. Они более или менее сходны с аналогичными функциями в других европейских государствах. Но один пункт следует отметить: это — чрезвычайное расширение власти губернатора с целью предоставить ему возможность воспрепятствовать исполнению принятого думой или управой решения не только в случае его незаконности, но даже и тогда, если губернатор сочтет его не соответствующим общему благу. Некоторые из наших главных авторитетов в вопросах государственного права и между ними профессор Коркунов выражают пожелание, чтобы спорные вопросы, по которым органы городского самоуправления и местный правительственный агент, то есть губернатор не могут прийти к соглашению, разрешались не одним только министром внутренних дел, а комитетом министров.

Большей симпатии заслуживает мысль, высказанная гласным Петербургской думы Лихачевым; по его мнению, вопросы о законности или незаконности той или иной принятой думой или управой меры не принадлежат к числу тех, которые могут быть разрешены административной властью. А так как сенат является единственным учреждением, могущим произнести приговор о законности или незаконности какого бы то ни было акта, то ему и надлежит стать главным судьею.

Тридцать лет существования городского самоуправления не составляют достаточно долгого периода, чтобы можно было произнести окончательное суждение о его полезности. Главное замечание против него состоит в роли, что оно отдало города во власть богатого класса — плутократии. Такой результат легко можно было предвидеть, приняв во внимание характер закона об избирательном цензе. Так как к избирательному праву допущены лишь те, кто занимает дом или владеет земельным имуществом, и из него исключены мелкие квартиронаниматели, то нет ничего удивительного, что крупные купцы получили перевес в управлении городскими делами. Русская печать весьма часто настаивает на необходимости допущения в Думу лиц с высшим образованием и принадлежащих к свободным профессиям. Об этих лицах в России обыкновенно говорят, как об особом классе — интеллигенции. Но если мы не желаем довольствоваться словами и попытаемся вскрыть их истинный смысл, то перед нами встанет такая дилемма: отдать управление городом в руки адвокатов, журналистов и людей, хотя и с высшим образованием, но не принадлежащих ни к какой определенной профессии, или в руки людей практических, опытных в делах и уже управлявших за свой собственный счет весьма крупными интересами. Мы вполне уверены, что этот класс людей был бы более способен к хозяйственному руководству материальными интересами города; да строго говоря, и нельзя утверждать, будто в нем нет лиц с высшим образованием. Наши университеты полны молодых людей, принадлежащих к высшим слоям третьего сословия. Чрезвычайно выгодно поручить управление городом членам третьего сословия и этим путем заинтересовать их в его благосостоянии. Непростая случайность тот факт, что в течение последних тридцати лет великолепные большие больницы, музеи, музыкальные консерватории, картинные галереи, ночлежные приюты, дешевые студенческие общежития и в несколько меньшей мере общественные библиотеки и технические школы были основаны на капиталы, пожертвованные богатыми купцами. Этот факт сам по себе показывает, что торгово-промышленные классы начинают интересоваться благосостоянием городов и что они охотно способствуют ему своими дарами.

Было бы, конечно, желательно видеть и рабочих, принимающих соответствующее участие в управлении местными делами, но, как всем известно, избирательные ограничения ни в одной области — по крайней мере в Европе не бывают так устойчивы, как в области местного самоуправления. Гораздо легче дается избирательное право в законодательных выборах, нежели в случае выборов в окружной или муниципальный совет. Все ходатайства этого рода встречают систематический отказ под тем старым и ложным предлогом, будто одни лишь собственники заинтересованы в благосостоянии губернии, уезда или города. Но если так, если в данный момент мы лишены возможности — и притом не только в России, но и повсюду впустить рабочий класс в крепость местных интересов, является ли это достаточным основанием, чтобы широко растворить двери для нашествия адвокатов и журналистов? Действительно ли следует рассматривать их как выразителей нужд низших классов?

Как бы то ни было, русское городское самоуправление, несмотря на ограниченность своего бюджета, который, впрочем, непрерывно увеличивается, оказало значительные услуги учреждением средних школ в таких размерах, что по крайней мере в обеих столицах — вопрос об обязательном обучении мог бы быть серьезно подвинут вперед. И лишь недостаток в средствах и огромные расходы в силу климатических условий на содержание и починку городских улиц препятствует маленьким муниципалитетам больше, чем столицам обратить внимание на освещение, чистоту и украшение их городов. Бесполезно упрекать их в расходах на постройку обширных и элегантных зданий Думы. До известной степени это вопрос гордости — иметь рядом с дворцом, в котором обыкновенно собираются дворяне для разрешения своих нужд, не менее блестящее здание для управления городскими делами. Никогда никакая буржуазия не могла устоять перед подобным искушением, и великолепные ратуши, которыми покрыты Франция, Германия и Бельгия, едва ли способны доказать обратное.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.