Парламент: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие

Парламент: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие

Классические функции парламента в демократической стране – законотворчество, контроль и формирование правительства. Из них Федеральное собрание Российской Федерации выполняет только первую, под аккомпанемент постоянных разговоров о том, что все законопроекты должно готовить правительство. Для системы разделения властей является ключевой контрольная функция. У нас она выполняется ровно в той мере, в какой это устраивает исполнительную власть. Именно поэтому до сих пор не принят закон о парламентских расследованиях.

История российского парламентаризма в новое время начиналась с острого противостояния Верховного Совета и исполнительной власти во главе с президентом. Поначалу конфликт казался неразрешимым – вариант с победой одной из ветвей власти, свойственный революционному периоду, нельзя было назвать конструктивным. Ситуация «правительство правит, а парламент в оппозиции» ненормальна. Парламент должен реализовывать идею о политической конкуренции и оппозиционном меньшинстве, а также способствовать поиску компромиссов.

Между тем практически во все время правления Ельцина, за исключением, пожалуй, периода между выборами 1993 и 1995 годов, парламент играл роль оппозиции. Конфликт уже перестал быть неразрешимым, компромиссы достигались, но весьма дорогой ценой. Бюджеты принимались с огромным дефицитом, коммунисты пробили подоходный налог с нереалистично прогрессивной шкалой. Важнейшие реформы (земельная, налоговая, пенсионная, ЖКХ, трудовых отношений) блокировались, было затруднено принятие антикризисных мер (например, для правительства Кириенко), что препятствовало получению кредитов Международного валютного фонда и в конечном счете сделало кризис 1998 года неизбежным.

Пытаясь застраховать себя от повторения ситуации 1993 года, Ельцин значительно отредактировал Конституцию, и полномочия парламента оказались урезаны. В результате страна получила безответственный, популистский парламент, депутатов которого правительству пришлось буквально покупать, чтобы провести самые необходимые законопроекты.

Но когда ситуация изменилась и Путин уже получил твердое большинство в Думе, качества парламента, мешавшие ему эффективно выполнять свои функции, не исчезли. Откровенный популизм сменился послушностью, готовностью, не задумываясь, одобрить все, что вносят в парламент президент и правительство. В связи с этим характерен пример с Законом о митингах близ зданий госучреждений. Текст, содержавший прямые нарушения конституционных норм, был принят в одно касание. Президент, которому, видимо, доложили о неприличности происходящего, остановил этот законопроект: послушность, как выяснилось, также может иметь отрицательные последствия. Сервильность парламента сыграла с ним еще более злую шутку при прохождении Закона о монетизации льгот: не была бы по команде из Кремля прекращена дискуссия, быть может, и в январе 2005 года пенсионеры не вышли бы на улицы.

О недостатках нынешнего Совета Федерации прежде не говорил только ленивый. Однако я полагаю, что та его форма, которая существовала до Путина, была худшей: объединение глав исполнительной власти в регионах как федеральных законодателей неминуемо чревато угрозами для авторитета центральной власти. Нынешняя модель Совета Федерации, организованная по форме германского бундесрата, представляется неудачной не сама по себе, а в силу принятых в России порядков, когда места в сенате занимаются либо прямыми назначенцами губернаторов, либо лоббистами крупных компаний, важных для экономики того или иного региона.

Сегодня постоянно муссируется идея введения выборности членов Совета Федерации, не требующая обязательного изменения Конституции. Центризбирком уже внес предложение о том, чтобы законодательные и исполнительные органы власти субъектов Федерации выдвигали кандидатов для всенародного голосования (Время новостей. 2004. 29 июня). С другой стороны, присутствует и иная точка зрения, предусматривающая жесткую альтернативу: либо сенаторы представляют губернатора и законодательное собрание, что соответствует Конституции, либо сенаторы избираются населением. Возражение, что в случае выборности сенаторов минимальные различия между верхней и нижней палатами окончательно исчезнут, на мой взгляд, не слишком состоятельно. В США принцип выборности сенаторов работает, Сенат не рассматривается здесь как палата штатов, а является еще одним компонентом в системе сдержек и противовесов, реализующей разделение властей. Введение выборности сенаторов, выдвигаемых федеральными партиями и избираемых по мажоритарной системе (американская модель), может решить и многие российские политические проблемы. В этом случае, впрочем, следует изменить Конституцию.

Представляется очевидным, что практика разделения властей в России пока не получила должного развития. Идея их независимости не прижилась и по-настоящему так и не была апробирована: какие бы меры по организации политического пространства не предпринимались, все равно, как сказал В. Черномырдин, «получается КПСС». В данном случае снова устанавливается вертикаль власти, во главе которой стоит царь с двором или генсек с центральным комитетом, принимающие решения, но не имеющие никакой ответственности, а далее правительство, парламент, суд и прокуратура, выстроенные в единую иерархию. Эта модель уже не раз демонстрировала свою порочность. В отношении создания нормальных условий для существования парламента сделан серьезный шаг назад.

В связи с переходом к пропорциональной системе выборов в Думу по партийным спискам и особенно назначением губернаторов действующая модель Совета Федерации вообще утрачивает смысл: назначаемые президентом губернаторы определяют половину сенаторов. Прямые выборы сенаторов по мажоритарной системе казались весьма логичным, но вряд ли проходимым решением: во-первых, надо менять Конституцию, во-вторых, любая выборность сегодня отрицается в том случае, если она вносит неопределенность. Следует ожидать дополнительных изменений в данной сфере, в числе которых находится и идея возвращения губернаторов в Совет Федераций, однако построить логическую и прозрачную систему отношений таким образом не удастся. По всему ясно, что складывается ситуация, которая рано или поздно потребует радикальной перестройки здания российского парламентаризма.

Впрочем, иного выхода у России нет. Если мы хотим стать процветающей демократической страной, нам когда-нибудь придется преодолеть собственные традиции и в конце концов построить дееспособный парламент, работающий в режиме реального разделения властей, способный и сотрудничать с исполнительной властью, и контролировать ее.

Справедливости ради надо сказать, что для российского парламентаризма минувшие годы не прошли даром: сложилась определенная парламентская культура, достижения которой сегодня, к сожалению, утрачиваются, поскольку работа Думы зачастую подменяется работой одной фракции большинства, «нулевыми чтениями» законопроектов. Но главное – вырабатываются процедуры совместной работы людей с разными взглядами, практика, весьма далекая от российских обычаев. Демократия есть терпимость к инакомыслию, учет мнений и интересов меньшинства. Она необходимо развивает соответствующие навыки.

Можно предположить, что в период становления демократии в стране с неразвитой политической культурой парламент более или менее закономерно проходит следующие фазы становления: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие. На основе последнего складывается базовый консенсус среди политической элиты, который позволяет стране при смене власти сохранять устойчивый стратегический курс, основанный на компетентном и ответственном понимании национальных интересов.