11. Меры по разрешению продовольственного кризиса: карточки, реквизиции, продразверстка

11. Меры по разрешению продовольственного кризиса: карточки, реквизиции, продразверстка

С началом войны нарастающий продовольственный кризис стал одной из главных тем легальной печати. В прессе всех уровней - от губернской до центральной выдвигались рецепты преодоления возникшей нехватки продовольствия. Анализ общественного мнения на основании этих публикаций приводит Н.Д.Кондратьев.

Для нас сегодня будет небезынтересно рассмотреть его выводы - хотя бы для понимания того, какой "капитализм" был построен в России к 1914 году и насколько "капиталистичным" был общественный взгляд на пути разрешения возникших проблем. Впоследствии большевикам не раз поставят в вину излишнюю централизацию и "огосударствление" всего и вся. Нужно ведь разобраться и с альтернативой - как видела ее общественность царской России?

Вот вкратце выводы Кондратьева: общественное мнение в целом выступало за создание национального регулирующего продовольственного органа на началах ведомственного и общественного представительства, обладающего широкими полномочиями. Представители городов, кооперативов и, отчасти, земств предлагали радикальную программу - распространить принципы регулирования на все отрасли хозяйства. Более умеренную позицию занимали лишь торгово-промышленные круги, которые в целом не возражали против государственного регулирования, но робко говорили об опасности убить частную инициативу. [1]

Нельзя даже сказать, что общественное мнение России легко отказывалось от рыночных принципов. Анализ прессы показывает, что этих принципов просто не существовало в сознании имущих классов – выход из кризиса они видели в государственном регулировании.

Что же делало правительство? С первых месяцев войны оно приступило к созданию государственной системы снабжения продовольствием. Это важный момент, в развитом капиталистическом обществе скорее следовало бы ожидать, что подряды на эту деятельность будут распределены между несколькими крупными коммерческими компаниями.

Существовавшая на начало войны в России система снабжения армии выглядела следующим образом: вопросами заготовки и распределения продуктов ведали одновременно окружные интенданты фронта, командующие армиями, командующие военными округами, а также сельская продовольственная часть Министерства внутренних дел.

В дополнении к ним 1 августа 1914 года Совет министров постановил задачи по закупке и заготовке сельскохозяйственных продуктов для военных нужд возложить на Главное управление землеустройства и земледелия (с 1915 г. Министерство земледелия). Осуществление этой задачи предполагало наличие разветвленного местного аппарата, непосредственно ведавшего закупками. Региональная структура Управления складывалась из особых окружных уполномоченных, губернских уполномоченных и чиновников ведомства земледелия на местах. [2]

Интересно, что в своей деятельности Управление исходило из задачи работать непосредственно с производителем, минуя посредников. В регионах активно создавалась сеть государственных ссыпных пунктов для хлебов, альтернативная коммерческой. Эта схема давала с одной стороны выгоду в цене и поддерживала производителя, но с другой наносила удар по крупному частному рынку продовольствия, который или дублировала, или замещала.

Понятно, что при отсутствии единоначалия несколько структур, занятых одним и тем же делом, если и не мешали друг другу, то явно не способствовали слаженной и продуманной работе. Дополнительные трудности создавал нарастающий транспортный хаос. В этих условиях правительство пошло на создание двух координирующих структур - Совещания при главном интендантстве для координации заготовок военного ведомства и Центрального комитета по регулированию массовых перевозок, в сферу ответственности которого входило обеспечение бесперебойного снабжения по железным дорогам.

Координация получилась мнимой. Военные структуры не подчинялись гражданским, гражданские военным, а попытка лечить симптомы прогрессирующей болезни - создание Центрального комитета по регулированию массовых перевозок, явилось типичным ответом бюрократического аппарата на возникающие вопросы: если железнодорожные перевозки приходят в расстройство, нужно создать отдельную канцелярию, регулирующую железнодорожные перевозки.

Нарастающий хаос требовал дальнейшего совершенствования структуры - 16 марта 1915 года решением Совета министров на министра торговли и промышленности было возложено общее руководство продовольственными организациями. С этой целью при министерстве был создан Главный продовольственный комитет. Роль его в истории осталась не определенной. К руководству он так и не приступил, хотя какую-то деятельность, видимо, все же осуществлял. Кондратьев отмечает, что скорее к многообразию продовольственных организаций добавилась еще одна, внесшая в общую работу дополнительную сумятицу. [3]

Наконец, 17 августа 1915 года было создано «Особое совещание по продовольствию» - государственный орган с широкими полномочиями, призванный навести порядок в подведомственной ему сфере. Совещание имело право требовать от лиц, предприятий и учреждений необходимые для него сведения, налагать секвестры, проводить реквизиции, осуществлять осмотр торговых и промышленных заведений, требовать предоставления торговых книг и документов, устанавливать способы заготовки, распределения, торговли продуктами, отменять постановления других учреждений о заготовке продуктов и т.д.

27 ноября 1915 года «Особое совещание по продовольствию» получило право устанавливать предельные цены на продукты продовольствия.

Таким образом, «Особое совещание» вне театра военных действий становилось высшим регулирующим органом в области продовольственного снабжения.

Но достигнутое единство управления очень во многом оставалось таковым лишь на бумаге. Другие продовольственные организации не были непосредственно подчинены "Особому совещанию", не были они и расформированы, продолжая свою деятельность. [4] Совещание могло отменять их решения, но лишь там, где имело о них достоверную информацию. "Особому совещанию" требовалась собственная разветвленная сеть на местах.

25 октября 1915 года были созданы должности местных уполномоченных Совещания. Далее под их руководством создавались губернские, областные и городские совещания. По постановлению 1916 года к ним прибавились совещания районные. [5] Нетрудно заметить, что в целом "Особое совещание по продовольствию" выстраивало свою структуру, дублируя региональную сеть Министерства земледелия.

Ясно, что государственная политика в вопросе продовольственного снабжения развивалась в целом в направлении все большей централизации. Точку в этом так и не завершенном процессе поставила Февральская революция, осуществившая "демократизацию" сферы заготовки и снабжения, вполне сравнимую по разрушительному эффекту с "демократизацией" армии.

***

Вернемся, однако, к периоду начала войны и возникновения продовольственного кризиса. Наравне с государственными учреждениями, на местах по инициативе местного самоуправления шел процесс создания регулирующих органов с неявными, не оговоренными законом полномочиями. Их главная цель – борьба с дороговизной в городах, названия – самые разнообразные, например, «Особая комиссия по борьбе с дороговизной», «Продовольственная комиссия», «Обывательский комитет» и т.п.

Анкетирование, проведенное Союзом городов в 1915 году показало, что из 94 городов в 49 (52,1%) уже существовали местные продовольственные комитеты. В их состав входили представители государственной администрации, гласные городских дум, члены городских управ, представители земств, кооперативов, рабочих организаций. [6]

В мае-июне 1916 г. была предпринята попытка объединить местные продовольственные органы под единым руководством – путем создания «Центрального комитета общественных организаций по продовольственному делу» («Центроко»). Им был, к примеру, разработан план продовольственных мероприятий для земств и городов на ноябрь 1916 – январь 1917 гг. Однако официального признания работа Комитета так и не получила, а намеченный на декабрь 1916 года Всероссийский продовольственный съезд был запрещен властями.

Однако именно эти местные органы с конца 1914 - начала 1915 гг. начали вводить в городах Российской империи карточную систему распределения продовольствия [7]. Первоначально их деятельность носила достаточно хаотичный характер. Среди мер регулирования, применявшихся органами местного самоуправления, применялись ограничение отпуска товаров в одни руки; отпуск товаров по разрешению (по «талонам», которыми могли выступать как удостоверения личности с пропиской в данном населенном пункте, так и другие местные документы); распределение продуктов по карточкам; отпуск товаров по смешанной схеме.

По мере усугубления экономического кризиса происходила все большая унификация мер по распределению продовольствия. По данным опроса местных уполномоченных «Особого совещания», проведенного в июле 1916 года, карточная система существовала в 99 районах империи, из них в 8 случаях она охватывала весь район – как правило, речь шла о наиболее нуждающихся губерниях, в 59 случаях охватывала отдельные города, в 32 случаях – уездные города вместе с уездами.

Учитывая, что карточная система зародилась в России «снизу», инициаторами ее введения были органы местного самоуправления, на местах она отличалась большим разнообразием: «Карточки устанавливаются или индивидуальные, или чаще коллективные, т.е. на семью, квартиру, учреждение, организацию, предприятие. Индивидуальные карточки бывают или именные, или на предъявителя. Коллективные карточки всегда именные. Карточки обычно содержат талоны по одному, два, три и даже шести на месяц или некоторое число талонов на неопределенный срок. Иногда карточки предназначаются каждая для определенного продукта, иногда у одной и той же карточки имеются талоны на несколько продуктов. Эти продукты или определенно указаны, или нет. Иногда карточкам для определенного продукта, в особенности часто для сахара, придается как бы символическое значение и по ним распределяются различные другие продуты». [8]

Серьезным недостатком карточной системы, которая складывалась в России в 1914-1916 годах, был ее по большей части разрешительный характер. Это означало, что карточка давала предъявителю право на приобретение определенного набора продуктов, но не гарантировала сам факт приобретения – этих продуктов просто могло не оказаться в наличии.

По мере усугубления продовольственного кризиса и под давлением общественного мнения система претерпевала трансформацию в сторону уравнительного характера, когда под наличное количество продовольствия выпускалось определенное количество карточек. В этом случае потребитель получал гарантированную долю продовольствия. Однако вплоть до Февральской революции эта трансформация не была завершена. Лишь после революции Временное правительство пошло навстречу общественным требованиям о введении единой государственной системы регулирования распределения и потребления [9]. Другой вопрос - в какой мере эти задачи удалось реализовать уже Временному правительству.

Дореволюционная карточная система отразила эволюцию всей общественной и государственной политики в области продовольственного снабжения – от достаточно мягких и половинчатых мер первого периода войны, к жесткому регулированию по мере нарастания кризиса в экономике. Действия правительства развивались от попытки регулировать цены, через запреты вывоза продуктов за пределы определенных областей, к угрозам реквизиций и, наконец, принудительной продразверстке.

Так, циркуляром Министерства внутренних дел от 31 июля 1914 года губернаторам предлагалось "озаботиться изданием в установленном порядке обязательных постановлений, регулирующих цены на предметы первой необходимости, и использовать всю полноту принадлежащей им власти для борьбы со спекуляцией, нередко развивающейся на почве общественных бедствий" [10]

Цены, установленные таким образом для розницы и опта, получили наименование местных такс. Одновременно в обиход вошли понятия обхода такс (спекуляции) и мер по борьбе с ними. Таковых существовало две: полицейский контроль и общественный [11].

Местная таксировка цен, однако, "брала лишь последние звенья в цепи процесса образования цен. И так как она совершенно не затрагивала первых и основных звеньев этой цепи (цен производителя и перекупщика - Д.Л.), она ни в коем случае не могла приостановить и даже задержать общий рост цен".

В этих условиях в марте 1915 года в России были введены твердые цены на хлеб при его закупке для армии. Однако правительство рассматривало подобный шаг как меру крайней необходимости. Большой урожай 1915 года вселял определенный оптимизм, в результате чего летом 1915 года твердые цены были отменены. [12]

Оптимистические надежды, однако, были мало обоснованы. Рост цен продолжался, городские, земские и кооперативные круги тем же летом выступили с требованием об установлении имперских твердых цен (для закупки) и такс (для торговли) по всей стране [13]. Дальнейшее развитие ситуации привело к новому введению твердых цен на все зерновые в период с начала октября 1915 года до начала февраля 1916-го.

Другой мерой по преодолению кризиса являлся запрет вывоза продовольствия за пределы той или иной местности. Характерно, что запреты устанавливались не только для районов избытков, но и для районов недостатков. В первом случае делалось это с целью облегчения заготовки продовольствия для армии, во втором - в надежде на самообеспечение жителей данной территории. Использовались запреты и в качестве меры по борьбе с ростом цен. [14]

В довоенное время и в первые месяцы войны запреты вывоза продовольствия, фуража и других продуктов могли быть установлены только в местностях, объявленных на военном положении. Вводить запреты могли только командующие армиями. 29 августа 1914 года указом Николая II это право было расширено также и для местностей, находящихся на чрезвычайной охране. Право вводить запреты получили командующие военных округов. С 17 февраля 1915 года запреты вывоза стало возможным вводить на любой территории по согласованию военных и гражданских властей.

"По стране прокатилась волна запретов вывоза продовольственных и кормовых продуктов, - пишет Кондратьев. - Трудно указать местность, где бы в той или иной форме не практиковались запреты". [15]

17 августа 1915 года, с образованием "Особого совещания по продовольствию", право вводить запреты вывоза получил председатель Совещания, военная власть отныне могла вводить запрет только по согласованию с ОСО. В этом вопросе было установлено единоначалие.

Аналогичную эволюцию претерпело право на реквизиции - прямое отчуждение продуктов с выплатой владельцу лишь части твердой цены за него. Применение реквизиций предусматривалось для военных властей в прифронтовых областях, а затем и для гражданских властей по всей стране при невозможности осуществить заготовку обычными средствами.

Не существует сведений о широком применении реквизиций до Февральской революции, создавшей первые вооруженные продотряды. По данным Кондратьва лишь 0,1 процент заготовок на театре военных действий пришелся на этот метод в первый период войны [16]. Есть данные о 50-60 случаях применения реквизиций за октябрь 1915 - февраль 1916 гг. [17] В целом же реквизиции оставались методом психологического давления, постоянной угрозой для торговцев и хозяев, отказывавшихся продавать хлеб по твердым ценам.

Но по мере разрастания кризиса, снижения посевных площадей, крушения транспортного сообщения и рынка продуктов разрыв между "вольными" и твердыми ценами все увеличивался. Государственная программа заготовки оказалась под угрозой. Выход был найден в продовольственной разверстке - системе принудительного изъятия хлеба у крестьян по твердым ценам в объемах, необходимых государству.

Суть предложенной министром земледелия А.А.Риттихом 29 ноября 1916 года системы состояла в том, что государственное задание по заготовке продовольствия спускалось ("разверстывалось") по линии "Особого совещания" на губернский уровень, далее - на местный и т.д. вплоть до конкретных хозяйств. В обратном направлении по той же цепочке, по истечении назначенного времени (6 месяцев), должно было поступить зерно в обозначенных количествах. Были предусмотрены как бонусы, так и штрафы. Районы, до начала разверстки выполнившие государственный план по заготовкам, от разверстки освобождались. Перед теми же, кто уклонялся от разверстки или не мог поставить нужного количества зерна, всерьез вставала угроза реквизиций. [18]

Те немногие исследователи, кто берется сегодня судить о риттиховской разверстке, подчеркивают ее лояльный к крестьянину характер: за хлеб платали, т.е., фактически, покупали его, в отличие от времен Октября. Разверстка была если не в теории, так по факту добровольной - после ее неудачи реквизиции не были применены, и Риттих в стенах Думы обещал, что и не будут.

А.И.Солженицын в «Красном колесе» говорил о риттиховской развёрстке как об идее «активного призыва населения к добровольным поставкам», подчеркивая ее эффективность: «с августа по декабрь, смогли купить только 90 миллионов пудов, а за декабрь-январь Риттих умудрился купить 160 миллионов». [19] В действительности же активная пропагандистская кампания, которая сопровождала разверстку, призывая проявить патриотизм и уверяя, что хлеб пойдет на нужды обороны, носила исключительно вспомогательную функцию. Она была направлена на облегчение процесса разверстки, но не более того.

Во-первых, крестьянина никто не спрашивал, хочет ли он, и готов ли продать хлеб, разверстанный из центра на его хозяйство. Он просто был обязан его отдать. Во-вторых, компенсацию за изъятый хлеб ему выплачивали исходя из твердых цен, которые утрачивали всяческое значение из-за роста инфляции. Напрасно А.И.Солженицын подчеркивает, что Риттих купил эти 160 миллионов пудов хлеба – с торговлей это не имело ничего общего. Надо сказать, что и Временное правительство, и большевики позже точно так же платили крестьянам за изъятое продовольствие - разница с риттиховскими временами заключалась исключительно в масштабах катастрофы в экономике - от трехкратного роста цен к тысячекратному.

Кроме того, существует представление, что риттиховская разверстка была направлена в первую очередь на торговые запасы зерна. Это не так – торговые сети от разверстки были как раз освобождены [20], а сама разверстка осуществлялась по сети, созданной ранее Министерством земледелия и Особым совещанием – то есть по сети, направленной в обход посредников непосредственно к производителю.

Неудачи риттиховской разверстки совершенно очевидно были связаны с несовершенством аппарата заготовок, существовавшего на тот момент и политической обстановкой в стране. Собрать удалось куда меньше запланированных 772 100 тыс. пудов хлеба [21]. Попытка заставить крестьянина отдать хлеб для армии и города при помощи административного приказа и пропагандистской кампании вызвала глухое сопротивление деревни. Нет никаких сомнений, что будь аппарат совершеннее, а политическая ситуация спокойнее, не случись революции, Риттих довел бы идею разверстки до конца. В нашем же случае уже после Февраля оставалось лишь переходить к риквизициям. Что, собственно, и было осуществлено с первых же дней революции [22], а к лету 1917 года дошло уже и до отправки вооруженных отрядов в деревню [23]. Но сама риттиховская разверстка, прерванная революцией, осталась, конечно, вне критики.

Но давайте задумаемся: не случись революции, по какому пути логично пошло бы царское правительство в развитие уже принятых решений?

Примечания:

[1] Н.Д. Кондратьев, «Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции». М.: «Наука», 1991. Стр. 170.

[2] там же, стр. 167-169

[3] там же, стр. 167-169

[4] там же, стр. 171

[5] там же

[6] там же

[7] там же, стр. 292

[8] там же, стр. 297-298

[9] там же, стр. 298

[10] там же, стр. 235

[11] там же, стр.238

[12] там же, стр. 244

[13] там же, стр 244

[14] там же, стр.196

[15] там же, стр 196-197

[16] там же, стр. 199

[17] там же, стр. 200

[18] там же, стр. 200-201

[19] Красное колесо. Узел 3. Март Семнадцатого. Книга 4». Цит по эл. версии http://fictionbook.ru/author/aleksandr_isaevich_soljeniciyn/krasnoe_koleso_uzel_3_mart_semnadcatogo_kniga_4/read_online.html?page=2

[20] Н.Д. Кондратьев, «Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции». М.: «Наука», 1991. Стр. 201

[21] там же, стр. 201

[22] там же, стр. 206

[23] там же, стр. 212