Глава 6 Преобразование

Глава 6

Преобразование

Кризис – слишком мягкое слово, которым можно описать экономику, доставшуюся Ельцину в 1991 году вместе с президентством. Промышленный сектор был очень большим, безнадежно неэффективным, экологически опасным, отягощенным перебоями в снабжении и лишенным активов из-за назначенных государством управляющих. Товары народного потребления и сферы услуг были весьма слабыми. Поток рублей, напечатанных при правительстве Горбачёва, способствовал обесцениванию потребительских сбережений, цены были готовы в любую минуту подскочить вверх. Государство считалось банкротом. Внешний долг достиг 97 миллиардов долларов, западные банки погашали кредиты, а валютных резервов было достаточно для финансирования импорта меньше чем на два часа. Были длинные очереди даже за хлебом, экономисты опасались массового голода в течение нескольких месяцев. Торговля с другими советскими республиками рухнула. Официальные меры выхода из сложившейся ситуации были рискованными.

Могла ли какая-нибудь программа реформ решить все эти проблемы одновременно, быстро и безболезненно? Очевидно, нет. Какие реформы были необходимы? Какие были самыми насущными?

В первую очередь нужно было предотвратить массовый голод. Основная проблема заключалась не в отсутствии продовольствия. Загвоздка была в другом: производители не поставляли продовольствие ни на государственные склады, ни на рынки. Так как магазины пустовали и покупать было ничего, деньги для фермеров оказались бесполезны. А поскольку инфляция стала выбиваться из-под контроля, они надеялись, что цены позднее повысятся. Было возможно только два варианта. Если бы Ельцин чувствовал себя в безопасности, имея поддержку в армии, он мог бы постараться превзойти Сталина и послать войска, чтобы потребовать зерно силой. Запрети он это, единственным способом мотивировать производителей на поставку товаров оставалась установка свободных цен и устранения барьеров на пути торговли.

На самом деле у правительства не было иного выбора. Цены уже сами по себе стали свободными. Для обеспечения системы искусственного ценообразования, установленного на разных уровнях и приносящего убытки многим продавцам, был необходим аппарат принуждения. Старое советское государство могло рассчитывать на дисциплинированную правящую партию, опиравшуюся на надежные силы милиции и службы безопасности. К концу 1991 года эта машина разваливалась. Государственные предприятия поднимали цены, не обращая внимания на плановиков. Еще до того, как либеральный указ Ельцина вступил в силу, индекс потребительских цен подскочил на 9 % в ноябре и на 12 % в декабре. Власти, сглаживая переход, могли только узаконить этот стихийный процесс.

Учитывая унаследованный излишек из нерастраченных рублей, цены, став свободными, должны были подскочить вверх. Но насколько выше, трудно было догадаться, так как продавцы могли перегибать палку, запрашивая сначала слишком много, а затем, когда у них абсолютно не было покупателей, снижая цену. Волна инфляции, таким образом, стала неизбежной – эдакий прощальный подарок от коммунистов. Но никакое восстановление не начнется, пока рост цен не пойдет на убыль. Международный опыт показывает, что когда инфляция превышает 40 или 50 % в год, ВВП почти не растет. Инвестирование прекращается, потому что, учитывая неопределенность, сопровождающую быстрый рост цен, инвесторы не могут сказать, какие проекты окажутся прибыльными.

Для снижения инфляции власти должны были контролировать рост денежной массы. Это в свою очередь потребовало бы сокращения бюджетного дефицита до уровня, который можно было бы покрыть за счет заимствований. Если бы правительство не смогло профинансировать свой дефицит за счет займов или резервов, то его единственный вариант – напечатать больше денег, подталкивая тем самым цены к повышению. Чтобы сбалансировать бюджет, властям пришлось бы сокращать расходы и создавать современную налоговую систему для сбора доходов.

Следующая проблема – то, что потенциально прибыльные отрасли российской промышленности были разграблены их руководителями. Начальники не знали, как долго будут оставаться в управлении, поэтому как можно быстрее выжимали прибыль из своих предприятий и воровали любые движимые активы. Они недорого продавали продукцию своих компаний своим же торговым фирмам, в которых хранили прибыль, но оставляли долги накапливаться на бухгалтерских счетах государственного предприятия. Многие руководители связывались с организованной преступностью. Очевидным решением было приказать правоохранительным органам наказывать за такие нарушения. Но нередко коррумпированные правоохранительные органы были в сговоре с грабителями.

В первую очередь нужно было предотвратить массовый голод.

Как и реформа цен, приватизация не была идеологическим коньком реформаторов – это было что-то, что уже пошло самым разрушительным путем. Задача состояла в том, чтобы установить контроль над процессом приватизации: уточнить права собственности, чтобы легче было заключать сделки, и убедить тех, кто на текущий момент наживался на краткосрочной выгоде, вкладывать деньги на более длительный срок. Тем, у кого в руках есть власть для развития или уничтожения активов страны, а это, главным образом, руководители предприятий, работники и служащие органов местного самоуправления, необходимо предоставить стимулы для продуктивного использования этих активов или для продажи тем, у кого больше предпринимательских навыков. Новые законы наряду с эффективным честным институтом чиновничества, обеспечивающим их соблюдение, были необходимы для регулирования системы частной собственности. Нельзя просто захотеть, чтобы подобный институт появился. У старых коррумпированных чиновников не было никакого желания наблюдать, как он создается. Реформаторы надеялись, что новые собственники будут лоббировать создание беспристрастных правоохранительных органов[84], которые обеспечат права собственности.

Наконец, динозавры советской промышленности должны быть закрыты, освободив ресурсы для предоставления потребительских товаров, услуг и высокотехнологичной продукции, востребованных населением. Потому что десятки миллионов россиян работали на предприятиях, не подлежавших восстановлению, многие не могли найти новую работу, не переезжая в другое место жительства и не меняя специальность; это не могло быть сделано быстро, без серьезных потрясений. Временно безработных необходимо было обеспечить доходом и социальной защитой.

Первые три кандидата[85], которым Ельцин предложил возглавить правительство в конце 1991 года, отказали ему. Можно понять почему. Четвертый кандидат, Егор Гайдар, не имел никаких иллюзий, что попытка спасти экономику сделает его популярным. Шуткой, повторяющейся в течение длительного времени, писал он, было то, что его правительство «как картошка: либо зимой съедят, либо весной посадят».

Гайдар не питал иллюзий, что попытка спасти экономику сделает его популярным.

Гайдар в 35 лет уже был известен как один из тех, кто лучше всех среди русских разбирается в западной экономической теории. Ребенком он сопровождал своего отца, корреспондента газеты «Правда», в горячие точки по всему миру. На Кубе Че Гевара посетил их в гостинице «Рио-Мар» и пригласил старшего Гайдара на спортивную стрельбу по мишени. В подростковом возрасте в Белграде Гайдар увлекся работами Адама Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» и Пола Самуэльсона «Экономика», что определило его судьбу: он решил стать экономистом. К 1991 году он уже возглавлял институт, привлекавший молодых ученых, которые владели иностранными языками и могли рассказать больше о количественной теории денег, нежели о трудовой теории стоимости Маркса. Среди этих молодых ученых был бывший студент Ленинградского инженерно-экономического института, автор научного труда по «технологии магнитно-абразивного полирования немагнитных компонентов стали», который недавно обратил свои мысли к экономическим реформам. Гайдар попросил молодого технократа, которого звали Анатолий Чубайс, запустить правительственную программу приватизации.

Его коллеги, имеющие должности в ключевых министерствах, помогли Гайдару убедить Ельцина подписать серию президентских указов. Со 2 января 1992 года цены на большинство товаров были разморожены. Цены на топливо, жизненно важные продовольственные товары (молоко, хлеб), а также на водку остались под контролем, на другие товары продавцы могли устанавливать свои цены. Далее торговля стала легализованной. Предприятия и граждане могли покупать и продавать товары «без специального разрешения… в любом удобном месте». Внешнюю торговлю либерализовали: любая фирма теперь могла совершать экспорт или импорт, хотя лицензии и квоты остались для различных видов экспорта. В январе отменили количественные ограничения на импорт, в июле ввели единый тариф в 5 %.

Свободные цены и торговля быстро преобразили улицы города. Огромный блошиный рынок протянулся по центральным улицам Москвы. Люди доставали из шкафов свои «сокровища». Однажды утром на Тверской приличный господин средних лет в очках и кепке стоял рядом с двухметровым белым телескопом. Можно заплатить 10 рублей и посмотреть в него, говорил он, или купить за 10 000 рублей. К концу года почти весь дефицит исчез. Страна пережила зиму без голода.

Цены взлетели, но гораздо раньше, чем ожидалось. В июне индекс потребительских цен был в 9 раз выше, чем в январе. За три с половиной года инфляция вырвалась из-под контроля. В трех случаях власти заставили снизить тарифы, только чтобы несколько месяцев спустя снова увидеть их рост. Лишь в конце 1995 года им удалось стабилизировать рост цен ниже 4 % в месяц (рис. 6.1). Это потом продолжалось на протяжении трех лет. В 1998 году последствия финансового торнадо, который разорил Азию в предыдущем году, поразил рынки России, заставив правительство девальвировать рубль. Цены подпрыгнули на 38 % за один месяц. Тем не менее инфляция быстро отступила. То, что кризис имел такой ограниченный эффект, на самом деле показывает, что инфляция уже была побеждена.

Рис. 6.1. Рост инфляции в России, 1991–2009 годы

В августовском кризисе 1998 года часто обвиняют правительство, не способное сбалансировать бюджет. В 1992 году общий государственный дефицит (в том числе федеральных, региональных и местных органов власти, а также внебюджетных средств) приблизился к шокирующим 19 % ВВП, и он колебался в течение ближайших лет от 6 % до 11 % (рис. 6.2). Несколько раз реформаторы сумели резко уменьшить расходы. В течение своих первых месяцев у власти Гайдар сократил закупки оружия примерно на 70 %. Расходы федерального бюджета упали на 5,3 % ВВП в 1993 году и еще на 4,9 % ВВП в 1995 году. Но эта экономия была компенсирована неспособностью федеральной власти собирать налоги.

Рис. 6.2. Профицит и дефицит государственного бюджета[86], Россия, 1992–2008 годы

В период между 1992 и 1998 годом федеральные налоговые доходы сократились с 18 % ВВП до 9 %, даже тогда, когда сам ВВП сократился. У предприятий накопились огромные долги в федеральный бюджет. В 1998 году общая сумма невыплаченных федеральных налогов составила около 6 % ВВП. В частности, доля налоговых поступлений снизилась из-за экономического спада, который сократил прибыль, а следовательно и налог на прибыль. Частично правительство сделало поблажку конкурирующим предприятиям, разрешив им не платить налоги, чтобы избежать их банкротства и снизить уровень безработицы. На ранней стадии более чем 90 % неуплат федеральных налогов отражали санкционированные государством льготы. Но еще одной важной причиной стал скрытый сговор между губернаторами и крупным бизнесом. Губернаторы помогали защитить фирмы от федеральных сборщиков налогов и лоббировали для них налоговые льготы. В свою очередь фирмы выплачивали свои региональные налоги более ответственно, чем федеральные.

Для финансирования своего дефицита федеральное правительство начало продавать ГКО (государственные краткосрочные облигации). Так как рынок для них вырос, их высокая доходность привлекала иностранных инвесторов. Но валютные кризисы в Таиланде и Индонезии в середине 1997 года заставили инвесторов нервничать по поводу развивающихся рынков. Многие бросились продавать свои ГКО и обналичивать их в доллары. Устроив оборот облигаций, правительство вынуждено было повысить процентные ставки до 55 % в мае 1998 года и до 81 % в июле. К этому моменту Центральный банк для поддержки рубля продавал валютные резервы на сотни миллионов долларов в день.

По мере увеличения доходов от каждой продажи ГКО приходилось выкупать предыдущие ценные бумаги, а так как резервы Центрального банка сократились, то ожидание дефолта или девальвации стало самоцелью. Ельцин направил Чубайса убедить МВФ предоставить резервное финансирование, что и было неохотно сделано, но сумма была слишком мала и слишком поздно ее дали, чтобы успокоить рынки. В то время как было обещано 22,6 миллиарда долларов, сразу было получено только 4,8 миллиарда. 17 августа правительство России объявило о принудительном обмене ГКО на долгосрочные облигации, о девальвации рубля и в попытке спасти российские коммерческие банки о 90-дневном моратории на их выплаты по внешнему долгу. Стоимость рубля быстро преодолела недавно установленную отметку, и многие банки, которые не могли погасить свои кредиты в иностранной валюте, обанкротились. Разорились и те, кто взял огромные кредиты для приобретения ГКО.

Повторяющиеся неудачи правительства, связанные с управлением инфляцией и бюджетом, контрастировали с гладкостью, с которой продолжалась приватизация. С начала 1992 года магазины, рестораны и другие мелкие фирмы были проданы с аукциона. К апрелю 1994 года 70 % из них были проданы в основном их же руководителям. Граждане могли также стать владельцами государственных квартир, как правило, бесплатно или за номинальную плату. Затем в конце 1992 года Чубайс начал распродавать крупные и средние предприятия страны. Начальники и работники получили право на приобретение акций своих предприятий по низким ценам. Кроме того, за сумму, эквивалентную 7 центам США, каждому гражданину был выдан ваучер, который давал право принять участие в торгах по акциям в приватизируемых компаниях. Большинство средних и крупных предприятий были обязаны продавать 29 % своих акций на «ваучерных» аукционах.

Устойчивый поток этих аукционов прошел с декабря 1992 года по июнь 1994 года (рис. 6.3). В конце концов более чем 14 000 предприятий продали свои акции, а около 98 % имеющих право голоса россиян потребовали и использовали свои ваучеры. К декабрю 1995 года 122 000 предприятий, включая малые, были приватизированы. В этот момент 62 % работоспособных россиян трудились на негосударственных предприятиях и около 40 миллионов россиян владели пакетом акций либо компаний, либо инвестиционных фондов.

Последовательность, с которой продолжалась приватизация, на первый взгляд вызывает недоумение. У «распродажи России» были сильные противники. Одни критики были просто против таких методов правительства, а другие не доверяли ничему, что касалось рынка. Как пожаловался один из комментаторов газеты «Правда», «ваучеры, акции, облигации и приватизация счетов являются не более чем еще одним обманом народа». Еще в марте 1992 года два советника российских реформаторов пришли к выводу:

«Существует большая вероятность того, что в ближайшем будущем в России приватизации будет гораздо меньше». И тем не менее приватизация мчалась вперед. Даже когда правительство и президент участвовали в вооруженном противостоянии в октябре 1993 года, темпы проведения ваучерных аукционов почти не снизились.

Рис. 6.3. Приватизация в России, 1992–1995 годы

Когда количество ваучеров было исчерпано, в надежде на повышение доходов и привлечение сторонних инвесторов правительство переключилось на наличные продажи. Это оказалось намного сложнее. К сентябрю 1995 года приватизация принесла лишь около 36 миллионов долларов из примерно 1,9 миллиарда долларов предполагаемого бюджета. Ситуация усложнялась тем, что правительство запретило продажу нефтяных компаний. Приватизацию других предприятий заблокировали по неопределенным соображениям национальной безопасности. Разочаровавшись в медленном темпе и имея страстное желание передать побольше экономики в частные руки до предполагаемой победы коммунистов на президентских выборах в 1996 году, правительство изменило свою стратегию, заключив серию сделок, касающихся некоторых крупных банков. Эти сделки стали известны как залоговые аукционы. Банки делали ставки на аукционах за право кредитовать правительство в общей сложности примерно на 800 миллионов долларов. В качестве гарантии предоставления кредита правительство пообещало вложить акции в 12 крупных компаний, в том числе несколько крупных нефтяных и металлургических производителей. Если бы правительство не погашало кредиты (а оно и не намерено было их погашать), эти банки могли продать на аукционе акции и удержать 30 % любой прибыли. Под видом сделок, оформленных в качестве кредитов, реформаторы обходили ограничения на продажу нефтяных компаний.

Схема, разработанная и осуществляемая самими банкирами, быстро стала скандальной, вызвав критику со стороны правительства и средств массовой информации. Те же банки, которые организовывали аукционы, обычно на них и побеждали, выступая с предложениями цены чуть выше стартовой. Иностранные инвесторы были обескуражены таким участием, некоторым из них запрещали участвовать в торгах на основании того, что, по-видимому, называлось формальностями (власти заявляли, что не сделан требуемый аванс наличными). В сентябре 1996 года банки продали акции сами себе или дочерним фирмам. Управление нефтяными компаниями ЮКОС и «Сибнефть», а также одной из крупнейших в мире компаний-производителей никеля «Норильский никель» перешло в руки трех банкиров. В течение нескольких лет стоимость их акций выросла, что принесло для их новых владельцев огромные доходы от прироста капитала.

Важнейшим аспектом реформы было создание правовой и нормативной инфраструктуры для управления рыночной экономикой. В порыве законодательной деятельности в начале 1990-х годов были приняты законы, четко сформулировавшие основные права, определившие правила рыночного обмена, а также создавшие новые учреждения, которые контролировали выполнение всех этих правил. Конституция, принятая в декабре 1993 года, гарантировала право частной собственности (статьи 8, 35), в том числе право частной собственности на землю (статьи 9, 36) и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 8). Часть 1 и часть 2 нового Гражданского кодекса, принятого в 1994–1995 годах, защищали свободу договора. Законы о банкротстве, интеллектуальной собственности, страховании и защите прав потребителей были приняты в 1992 и 1993 годах. Тогда же был принят Таможенный кодекс, а несколько позже и новый Уголовный кодекс, который отменил штрафы за частную предпринимательскую деятельность. В 1995 году вышел Закон «О Центральном банке», определивший его новую роль.

Банки продавали акции сами себе или дочерним предприятиям.

Для реализации законов в начале 1990-х годов появились новые чиновничьи институты. Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, созданная в ноябре 1994 года, занималась регулированием биржевой торговли и защитой прав инвесторов. Государственный страховой надзор (Госстрахнадзор), образованный в 1992 году, контролировал страховые компании и следил за соблюдением требований платежеспособности. На Центральный банк возложили ответственность за регулирование коммерческих банков. В 1991 году организован Государственный фонд занятости (при коммунизме безработицы практически не было), в который предприятия отчисляли 2 %. В следующем году Ельцин создал Государственную службу занятости, которая обязана была выплачивать пособия по безработице, обеспечивать профессиональную подготовку, помогать ищущим работу и поддерживать механизмы создания рабочих мест. К середине 1990-х годов создали целую сеть служб занятости из 89 региональных и примерно 2300 местных центров занятости.

Особенно сложной задачей стало преобразование политизированной советской правовой системы в независимую судебную власть. Для повышения независимости судебной системы, гарантированной в статье 120 новой конституции, закон 1992 года устанавливал пожизненное назначение судей; и теперь их могли уволить только по причине, определенной судейской коллегией. В 1993 году для рассмотрения серьезных случаев первоначально в региональных судах ввели суды присяжных, в 1997 году был создан корпус судебных приставов. На протяжении 1991–1992 годов установили систему коммерческих (арбитражных) судов, заменившую советские государственные арбитражные организации. Хотя сначала к ним относились скептически, эти суды, кажется, работали относительно успешно. В период с 1994 по 2003 год их нагрузка увеличилась в четыре раза.

Структурная реформа – закрытие не подлежащих восстановлению предприятий и фермерских хозяйств, а также перераспределение рабочей силы на новые производственные деятельности – шла медленно, в действительности, гораздо медленнее, чем во многих других странах с посткоммунистической экономикой. Со временем, когда цены скорректировали с учетом рыночной стоимости ресурсов, стала видна безнадежность возрождения огромного сектора экономики. К 1998 году большая часть предприятий – 53 % – работала в убыток![87] Терпели убытки 84 % колхозов. В пятой части регионов страны, в основном в Сибири и на Дальнем Востоке, убыточными были более 60 % предприятий, на Чукотке – 83 %. Общие потери в 1998 году составили около 18 % ВВП, что было больше, чем общая прибыль, принесенная рентабельными фирмами, вместе взятыми.

Предприятия стали медленно закрываться.

Когда финансирование ухудшилось, предприятия начали медленно закрываться. В период с 1991 по 2005 год 21 миллион рабочих мест на средних и крупных предприятиях (30 % от общего количества) полностью исчез. 56 % промышленных предприятий (с более чем сотней рабочих на каждом) к 2005 году перестали существовать. Постепенно появлялись новые компании, чтобы принять оставшихся без работы людей. С 1990 до 1999 года общая занятость сократилась на 8,7 миллиона человек. Некоторые россияне находили новые рабочие места в небольших семейных фирмах или в качестве временных рабочих; доля таких работников увеличилась с 1 % до 12 % от общей численности занятых в период между 1992 и 1999 годом, что составило примерно 6,6 миллиона работников.

По сравнению со многими другими посткоммунистическими странами эта корректировка, однако, была сравнительно плавной. Прошло семь лет с начала реформ, до того как уровень общероссийской занятости сократился более чем на 13 %. В Польше, Венгрии, Чехии, Латвии, Литве и Эстонии такой большой спад произошел в течение четырех лет. Общее снижение занятости в России было также необычно малым, никогда не превысив 15 %. Занятость в Чешской Республике упала на 19 %, в Польше – на 20 %, в Эстонии – на 26 %, в Литве – на 28 %, в Венгрии – 30 %, в Латвии – на 33 %. Безработица в России была удивительно умеренной для страны, переживающей такой сложный переходный период. Объясняют это необычайно гибкие заработные платы и рабочее время наряду с растущим информационным сектором.

Политика реформ

Ранние годы реформирования были и успешными, и неудачными одновременно. В то время как одни реформы проходили быстро и плавно, другие растягивались на много лет. Некоторые из них были по-прежнему заблокированы, пока в августе 1998 года не разразился кризис. Чем объясняется неравномерность результатов?

Одним словом – политикой. Чтобы понять, как политика замедляла необходимые изменения, давайте представим, что реформа – это игра. Каждый игрок заинтересован в продвижении или блокировании тех или иных изменений, он стратегически взаимодействует с другими игроками, стараясь предугадать ход своих противников. Игра имеет свой свод правил (прежде всего это конституция), но всегда были игроки, пытавшиеся нарушить существующие правила. Если победа для Гайдара означала реализацию реформ, то для большинства других игроков главной целью были деньги и власть. Чтобы определить, кто победил в этой игре, необходимы умения и удача. Кроме высокопоставленных чиновников основными игроками были несколько групп.

Во-первых, руководители и сотрудники не подлежащих восстановлению предприятий и колхозов. Они полагались на помощь правительства, которое разрушило бюджет. У промышленных руководителей и работников было много способов привлечь правительственное внимание: лоббирование в правительстве, пикетирование Кремля, организация забастовок, блокирование железнодорожных линий и голосование за оппозицию. Каждую весну руководители колхозов угрожали нехваткой продовольствия, если им будет отказано в деньгах на топливо и удобрения. Так как Верховный Совет был укомплектован руководителями колхозов и начальниками промышленных предприятий, такие запросы, как правило, достигали своих целей.

Во-вторых, банкиры страны (как Центрального банка, так и почти 1400 новых коммерческих банков). Они богатели, предоставляя кредиты и спекулируя на валюте и товарах, по мере того как росла инфляция. Вместе они контролировали главную артерию экономики – расчетно-клиринговую систему, через которую проходили все платежи и налоговые поступления.

В-третьих, региональные и местные органы власти. Они захватывали полномочия, которые ослабленный центр оставил без присмотра. Они боялись потерять федеральные субсидии. Губернаторы могли саботировать реформы, игнорируя центральные директивы, кооптируя федеральных агентов и оказывая давление на суды, чтобы они выдавали антиреформаторские постановления. Они могли настраивать центральную исполнительную власть против правительства, общественное мнение против Москвы. Если местные предприятия приватизировались против их воли, они могли отключать электричество и воду, найти другие способы противодействия.

В-четвертых, федеральная бюрократия – милиция, службы безопасности, армия и экономические министерства. Они хоть номинально и находились под контролем Ельцина, но не всегда были на его стороне. Эти учреждения опасались сокращения своих бюджетов и установления ограничений на их влияние и доступ к взяткам. Они наслаждались бесконечными полномочиями.

В-пятых, руководители и работники на потенциально прибыльных предприятиях, в основном производящих сырье. Они имели все основания благоприятствовать реформам, но только тем, которые сами контролировали. Эти люди хотели приватизировать активы своих компаний для себя, защитить их от поглощений другими фирмами и минимизировать свои налоговые платежи. Управляющие давали денежные взятки коррумпированным регулирующим органам и сотрудникам правоохранительных органов.

Наконец, от успешного проведения реформ выигрывали обычные россияне, но у них было мало способов судить о том, были ли текущие трудности временными затратами или результатом некомпетентности правительства, как заявляла оппозиция. Россияне могли отозвать президента и правительство с должности во время выборов. Результаты опросов общественного мнения придавали смелости ключевым игрокам в их битвах за власть или обескураживали их.

Реформаторы Ельцина противостояли этим оппонентам по нескольким параметрам. Практически все реформы должны были быть приняты в качестве закона или, по крайней мере, не отклонены правительством. Первоначально это правительство было наделено фактически неограниченными конституционными полномочиями (см. главу 2). Оно могло отменить президентское вето или уволить премьер-министра простым большинством голосов (в обеих палатах), провести импичмент президента или внести поправки в конституцию, имея 2/3 голосов. Новая конституция 1993 года укрепила позицию президента по отношению к правительству. Президент мог игнорировать вотум недоверия в правительстве, а если он выражал вотум недоверия еще раз на протяжении трех месяцев, он имел право в большинстве случаев распустить Думу (только не мог уволить премьер-министра). Правительству теперь были необходимы 2/3 голосов в обеих палатах, чтобы переопределить президентское вето.

Процедуры импичмента стали более сложными. Тем не менее для президента оставалось невозможным принятие экономических реформ, если правительство было настроено твердо против, так как это случалось очень часто. Правительство еще могло отменять президентские указы путем принятия законов. И экономическое законодательство – годовой бюджет, законы о налогообложении, пенсиях, социальных пособиях, использовании земли помимо всех остальных вопросов – должно было быть принято Думой.

Ключевые решения по поводу денежной массы в обращении и размеров процентной ставки были сделаны со стороны Центрального банка. Первоначально председатель банка назначался правительством (чей спикер имел свою линию «экстренной связи») и отвечал перед ним. Вышедший в 1995 году закон «О Центральном банке» объявлял его независимым, но правительство все еще назначало и увольняло его председателя по утверждению президента. Судьи конституционного суда, которые могли объявлять законы или указы Президента неконституционными, также выдвигались президентом и назначались правительством.

Это было только начало установленных реформ. Их реализация зависела от чиновников региональных и местных органов власти. Чиновники зачастую были консервативными, коррумпированными, неэффективными и находились под влиянием правительства. Сопротивлялись ли они проведению реформ? «Сопротивление – это не то слово, – сказал министр внешнеэкономических связей Петр Авен. – Государственный аппарат принимает нас за городских сумасшедших». Гайдар преувеличивал совсем немного, когда назвал правительство в конце 1991 года «чисто декоративным»:

В нем ничего ни с чем не сцеплялось. Нет ни своей армии, ни КГБ, ни МВД, ни контроля над регионами. Власти, в которых могут выкинуть неведомо что. Нет своего эффективного Центрального банка. Нет контроля за большей частью промышленности. Нет таможни. Да ничего вообще пока нет, кроме названия: Российское государство.

Функциональный государственный аппарат нужно было собрать из обломков распавшегося советского порядка. Гайдар выразил особое недовольство Министерством безопасности, преемником КГБ:

Я предпринимал постоянные, но, как правило, бесплодные попытки получить от этого ведомства информацию о коррупции в министерствах, аппарате правительства. Кроме лирических рассуждений о том, что с коррупцией надо бороться, добиться ничего не удавалось… В общем, если МБ [Министерство безопасности] и работало, то явно не на нас.

Противники реформы неустанно лоббировали свои интересы в правительстве. Оппозиция могла также появиться на улицах, что было еще опаснее. С июня 1992 года необольшевики пикетировали Останкинский телевизионный центр, иногда вступая в ожесточенные конфликты с милицией. Ветераны сепаратистской борьбы в Молдове и в других местах оказались в толпе, и Ельцин, просматривая телевизионные кадры, писал, что он чувствовал во время беспорядков «руку своих старых друзей, КГБ». Между тем в десятках регионов, на родине этнических меньшинств, губернаторы при поддержке толпы требовали большей местной автономии или даже отделения.

В этой среде способность правительства провести реформы сводилась к двум вещам: первоначальной популярности Ельцина и его решимости подвести черту под коммунистическим прошлым. Ельцин не раз подвергался критике за нерешительность и неспособность достаточно поддержать своих реформистских министров. Это было списано на его поверхностное понимание экономики, его большую личную связь с советскими руководителями, придерживавшихся старого стиля, или на чрезмерный популизм. Личные характеристики также сыграли свою роль, но объективные факторы были более важными.

Хотя Гайдар и его помощники могли бы, если бы захотели, целеустремленно сосредоточиться на экономической реформе, Ельцин был вынужден также беспокоиться и о порядке. Он видел, как уличные протесты могли выйти из-под контроля, как движения за отделение могли разорвать государство на части, как нерешительность в верхах могла вдохновить сторонников жесткой линии на государственный переворот. Существовала реальная опасность полного развала центральной власти. Как и в конце 1980-х годов, разрозненные протесты, возможно, подпитывали друг друга и отказ одного региона перечислять налоги мог побудить других присоединиться к протесту, подталкивая федеральные ведомства к банкротству. Небольшое ослабление лояльности со стороны правоохранительных органов могло подорвать способность государства противостоять трудностям. Учитывая конституционную слабость президента до 1994 года, Ельцин вынужден был балансировать между необходимой победой и любой конкретной мерой для более широких целей, скрытых одновременно от правительства, судов, губернаторов и оппозиционных лидеров. Дума могла свободно избавиться от государственного правительства (на самом деле именно она принимала решение об отставке президента), собирающегося устроить нецелесообразный скандал.

Поначалу испугавшись тактики Ельцина после августа 1991 года, правительство сплотилось вокруг него, разрешив Ельцину издавать указы на протяжении года и утвердив его выступление 28 октября, касающееся проведения реформы. Позже, когда гиперинфляция подорвала популярность Ельцина, амбициозные политики под руководством спикера правительства Руслана Хасбулатова и личного вице-президента Ельцина Александра Руцкого намеревались использовать растущее общественное недовольство (см. главу 2).

Ельцин, чувствуя изменения в расстановке сил, стремился предупредить атаки и противостоять им, придерживаясь при этом основной стратегической линии – поддержки экономических и политических свобод. Время от времени он прикрывал реформаторов. А затем устраивал им хорошую взбучку в надежде, что не придется их увольнять.

Существовала реальная опасность полного развала центральной власти.

С мая 1992 года он начал балансировку сил в правительстве при помощи протеже Гайдара и традиционных экономических управляющих. В декабре того же года, когда съезд под дулом пистолета заставил его, он уволил Гайдара и заменил его ветераном газовой промышленности Виктором Черномырдиным. Но перемены на этом не закончились. К 1995 году лоббисты входили не только в состав правительства, некоторые из них, более наглые, были в администрации. Заместитель премьер-министра Александр Заверюха, верный друг колхозов, не видел в этом ничего странного, настаивая, что «Россия должна кормить своих крестьян». Олег Сосковец защищал военную промышленность и производителей металлопродукции, в то время как Черномырдин отстаивал нефтяную и газовую промышленность. Некоторые министры даже выступали против своего собственного бюджета. Администрация, заявил бывший министр финансов Борис Фёдоров, превратилась в союз лебедя, рака и щуки, тянущих воз в разных направлениях.

На этом фоне примечательно, что реформаторам Ельцина не удалось вообще ничего. Они в разное время опирались на три различных подхода к политике реформ. Данные подходы (кавалерийская атака, война на истощение и творческая рекомбинация) использовались много раз и не только в российской политике. Успехи начались тогда, когда реформаторам удавалось подобрать тактику, наиболее подходящую к текущим обстоятельствам. А неудачи в свою очередь происходили, когда применялась неверная тактика. Хотя иногда, конечно, трудно было определить, какая тактика станет успешной.

Первый подход можно назвать кавалерийской атакой. Сосредоточившись и рванув сломя голову на врага, реформаторы стремились прорваться благодаря скорости и концентрации сил. Такая тактика творила чудеса в послевоенной Японии, где генерал Макартур, ведя за собой американские войска, развалил бизнес-империи довоенных промышленно-финансовых монополий Японии и ввел демократическую конституцию. Благодаря подобным нападениям Ататюрк с трудом создал современное турецкое государство из руин Османской империи, закрыв религиозные школы, подавив оппозиционные партии и навязав европейские правовые кодексы. Генерал Пиночет подавил чилийские профсоюзы, чтобы навязать макроэкономическую стабильность. Кавалерийские атаки оживляли театр военных действий и иногда приносили потрясающие победы. Для таких наступлений не имел особого значения тот факт, что место сражения было окружено пушками.

Второй подход – война на истощение – не подразумевает ни скорости, ни неожиданности, ни превосходящих сил. Победа получается в результате кропотливой подготовки и периодического зондирования защиты оппозиции. Реформаторы используют те моменты, когда противник занят технократическими успехами, которые со временем влекут за собой более существенные изменения. В такой войне настойчивость – ключевой фактор. «Многие наши указы по три-четыре раза отменялись, – позже вспоминал Чубайс в 1993 году, – а мы делали их заново в немного другой редакции». Война на истощение может быть эффективной, когда время на стороне реформаторов. Но часто время не на их стороне.

Наконец реформаторы могут добиваться успеха с помощью творческой рекомбинации – рассредоточивая силы своих противников и постепенно завоевывая их. Некоторых оппонентов они кооптировали, проводя реформы таким образом, чтобы они удовлетворяли интересы противников; других изолировали, чтобы затем их можно было одолеть или просто проигнорировать. Реформаторы помогали потенциальным бенефициарам организовать оказывающую поддержку коалицию. Победы при таком подходе всегда относительны и дорогостоящи, и, чтобы поддерживать продвижение реформ, реформаторы должны были быть готовы делать резкие повороты, нанося удары своим бывшим союзникам. Сроки таких поворотов могут иметь решающее значение: слишком рано – и первая реформа проваливается; слишком поздно – и реформаторы в конечном итоге становятся заложниками своих творений.

В двух случаях реформаторы Ельцина использовали творческую рекомбинацию, чтобы добиться хорошего эффекта. Первый – процесс приватизации. На начало 1992 года многие в стране в целом и в правительстве в частности были против распродажи крупных предприятий. Директора предприятий, планирующие оставаться на руководящих должностях, объявили через своего главного лоббиста Аркадия Вольского, что они «парализуют страну, созвав своих работников на забастовку». Ассоциация Вольского, по некоторым утверждениям, включала в себя компании с 20 миллионами работников. Многие из правительственных министров опасались потерять влияние на своих предприятиях, в то время как региональные губернаторы негодовали в связи с перспективой пришлых кандидатов, скупающих местную промышленность.

Сначала Чубайс надеялся избежать уступок. Его приоритетной задачей стало привлечение предприимчивых сторонних специалистов, которые могли улучшить дела плохо работающих компаний. Но первый проект приватизации, который Чубайс послал правительству в марте 1992 года, отклонили промышленные лоббисты. Когда стало ясно, что у этого проекта нет никаких шансов, Чубайс попробовал еще раз.

Обращаясь к политике коалиций, он согласился, чтобы руководители и работники большинства предприятий купили со скидкой 51 % акций с правом голоса даже при использовании собственных средств их компаний. В свою очередь руководители признали, что акции рабочим будут выданы каждому индивидуально и станут свободно продаваемыми (а не руководство будет коллективно ими владеть), что сделало возможными корпоративные поглощения. Региональные и местные органы власти получили право продать большинство магазинов и небольших фирм за наличный расчет, а также долю акций в ряде местных предприятий. Центральные министерства должны были придерживать некоторые стратегические предприятия для последующей продажи. Наконец ваучеры выдали простым россиянам, чтобы купить их молчаливое согласие.

Все это потребовало от Гайдара и Чубайса, которые в конце 1991 года подготовили проект проведения приватизации исключительно за счет продаж за наличные деньги, отменить реализацию данного проекта. Четырьмя годами ранее оба смеялись, когда дальновидный экономист-либертарианец Виталий Найшуль читал лекции об идее предоставления приватизационных чеков для общества: он считал, что это слишком нереально, рискованно, социально несправедливо и политически опасно; Гайдар и Чубайс возражали. Как и можно было предположить, позже на этих двоих возложили вину за все возникшие проблемы. Без таких уступок приватизация не состоялась бы, как и не появилась бы социальная база для многих других реформ.

Банки зарабатывали миллиарды с потоков дешевых кредитов.

Второе успешное использование творческой рекомбинации сделало возможной победу над инфляцией в 1995 году. Предыдущие попытки оказались неудачными в связи с несогласием со стороны влиятельных лиц, извлекающих выгоду из инфляционной политики. Банкиры зарабатывали миллиарды с потоков дешевых кредитов, предоставляемых испытывающим трудности предприятиям, по некоторым оценкам, в 1992 году это составило примерно 18,9 % ВВП. Центральный банк сам получил около 2 миллиардов долларов прибыли в том же году от процентов по таким кредитам, около двух третей этих доходов пошли в фонд выплаты премий сотрудникам банка. Коммерческие банки, предоставляющие кредиты, зарабатывали на комиссиях и взятках. Кроме того, они сделали примерно 8 % ВВП в 1992 году от спекуляции на нефти и валюте с наличными деньгами своих вкладчиков. Со своей стороны неэффективные предприятия и колхозы не смогли бы выжить без кредитов и щедрых субсидий правительства. К лету 1992 года, по словам Гайдара, эти группы сформировали «мощную проинфляционную политическую коалицию», которая доминировала в правительстве и неоднократно угрожала уволить администрацию.

С помощью тактики войны на истощение Гайдар и его команда пытались в течение первых трех лет добиться некоторых успехов. Постепенно реформаторы сумели отрезать другие бывшие советские республики, которые выдавали огромные рублевые кредиты, осознавая, что в России уровень инфляции будет гораздо выше. («Зачем сдерживать бюджетный дефицит, когда в руках печатный станок?» – цитирует Гайдар украинского премьер-министра Витольда Фокина. В 1992 году соседи России получили кредиты в рублях и валюте на общую сумму почти 12 % ВВП России. Ельцин только позволил правительству в одностороннем порядке положить конец рублевой зоне в середине 1993 года). Периодически в ход пускали метод кавалерийской атаки, как, например, в октябре 1993 года, когда, только что одержав победу над Верховным Советом, Ельцин отменил субсидированные кредиты ЦБ. Однако дисциплина продержалась недолго. Весной и летом 1994 года начался новый шквал кредитов ЦБ. Постоянная победа требует разрушения проинфляционной коалиции.

Что это были за тактики, которые дали банкам основания к установлению стабильных цен? Поскольку инфляция сократилась, правительство продало банкам ГКО при очень высоких процентных ставках, предоставив альтернативные источники прибыли. 25 крупнейших банков заняли выигрышную позицию, выступая в роли первичного дилера – приобретая облигации на аукционах и перепродавая их своим клиентам. Для излюбленных банков стимулы изменились на прямо противоположные. Теперь высокий уровень инфляции, а не повышения прибыли от валютных спекуляций, урезал значение процентной ставки, которую эти банки заработали на своих ГКО. Центральный банк стал правительственным дилером ГКО, он должен был удержать большую часть прибыли. В 1997 году она составила 104 миллиона долларов, в противовес 2 миллиардам долларов в 1992 году, но все же этого было достаточно, чтобы заплатить премии в среднем по 1000 долларов каждому из примерно 90 000 сотрудников банка. Между тем к 1995 году крупнейшие банки были вовлечены в приватизацию и надеялись привлечь иностранных инвесторов, опасающихся инфляции, в компании, которые они покупали.

Можно было оказывать давление на нефтяные компании, чтобы они снабжали неизлечимо больные предприятия топливом почти бесплатно.

Так как банкиры кооптировали таким образом правительство, то оно обеспечивало неэффективным предприятиям и фермерским хозяйствам достаточную помощь, чтобы они не вышли из-под контроля. Был установлен неинфляционный способ перехода на субсидии. Вместо того чтобы переводить деньги таким неинфляционным способом, можно было оказывать давление на нефтяные, газовые и энергетические компании, чтобы они снабжали неизлечимо больные предприятия топливом по низким ценам и даже совсем бесплатно. В середине 1996 года газовой монополии «Газпром» фактически оплатили только 23 % поставляемого газа. Платежи, которые энергетические компании на самом деле получали, были в основном в виде бартера – обмена товарами, стоящими гораздо меньше, чем утверждали предприятия, если они вообще чего-нибудь стоили. Одно исследование Всемирного банка показало, что с помощью таких неоплаченных счетов энергетический сектор России расширил субсидии на общую стоимость в 63 миллиарда долларов в течение 1993–1997 годов. Такие субсидии составили около 4 % ВВП в год. Чтобы удержать фермеров от ухода из бизнеса, правительство убедило поставщиков топлива и удобрений продлить товарные кредиты, то есть поставлять товары в колхозы без особой надежды на оплату. Правительство также обязало коммунальные предприятия предоставлять услуги общественности за долю реальной стоимости.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.