Глава 7 Политическая логика

Глава 7

Политическая логика

Укоренившаяся марксистская диктатура, возглавляемая кликой коррумпированных 70-летних стариканов, вдруг оживает, когда к власти приходит молодой лидер со свежими политическими идеями. Этот лидер призывает граждан свободно высказываться, вводит конкурентные выборы (для других, а не для самого себя) и случайно разрушает механизм, который координирует экономику страны. Управляемое им государство распадается на 15 составных частей. Соперник в результате легитимных выборов приходит к власти в одной из крупнейших частей распавшегося государства и закладывает основы рыночной экономики, освобождая цены и торговлю и приватизируя государственные предприятия. Реваншистские силы фактически завели его в тупик, все реформы были остановлены. Подобно тому, как эта застойная система могла просуществовать на протяжении длительного времени, вдруг появляется новый лидер и быстро рецентрализует власть. Все препятствия испарились. Далее он либерализует экономику, а затем сводит на нет гражданские свободы, поощряя клан ветеранов службы безопасности, получивший руководящие должности в бизнесе.

Как объяснить эту цепочку событий? Все перипетии российской политики за последние 25 лет, кажется, не поддаются никакому самому простому объяснению. Наблюдатели указывают на ряд факторов, из них некоторые, безусловно, фигурируют в истории, но ни один сам по себе ничего не объясняет.

Во-первых, что касается выбранного Путиным авторитарного стиля правления, то некоторые считают, что это связано с влиянием российского самодержавия, имеющего тысячелетнюю историю. Под влиянием князей, ханов, царей, а затем комиссаров русские, как говорят, приобрели культуру «повиновения сильной и волевой власти». В то же время борьба за выживание в суровых климатических условиях, как полагают, воспитала коллективистский менталитет и подозрительность к посторонним. Эти факторы в совокупности, как сказано выше, порождают пристрастие к сильным, свободным лидерам. Россия, приходит к заключению историк Ричард Пайпс, «серьезно относится к авторитарному правительству».

Во-вторых, неудачи Путина связывают с географией России: страна просто простирается слишком далеко на Восток, чтобы иметь либеральную демократию. Земли, находящиеся за пределами Балтики, пропустили формирующий опыт Европы – римское право, феодализм, Ренессанс, Возрождение и Просвещение. Хотя крепостное право закончилось раньше на западе, оно все еще продолжало существовать в XIX веке на востоке страны. Более того, у стран, ближе всего расположенных к Западу, появилась перспектива быть принятыми в Европейский Союз и другие западные объединения, а это послужило мощным стимулом для проведения реформ в их политике сразу же после падения Берлинской стены. В результате весь спектр свободы сегодня проходит в Европе с запада на восток, а Россия находится по другую сторону пропасти.

В-третьих, наблюдатели убеждены, что движущая сила политических перемен в России – нефть. Страны, богатые углеводородами, как правило, имеют менее демократические правительства. Некоторые также считают, что на территории определенных стран существуют четкие связи между изменяющимися со временем мировыми ценами на нефть и циклами независимости и репрессий. В государствах, имеющих слабые структуры и зависящих от нефтяных доходов, как пишет журналист New York Times Том Фридман, «цены на нефть и темпы независимости всегда движутся в противоположных направлениях». Россия, утверждает он, – прекрасный пример. После того как цены на нефть снизились в начале 1980-х годов, Горбачёв начал проводить свои политические реформы; когда цены взлетели после 1998 года, Путин начал возвращение к демократическим свободам.

В-четвертых, чтобы понять сущность резких переходов в России, нужно проследить в них фазы социальной революции. Великие революции в Англии, Франции, России и в некоторой степени в Америке прошли через несколько общих этапов. Сначала наступил крах старого режима и к власти пришел сдержанный реформатор. Его убрали радикалы, которые ввели террор и мобилизацию населения на фоне утопической идеологии. А затем они, в свою очередь, свергли начавшийся период стабилизации (Термидор), когда доминировала новая элита, обогатившаяся за счет перераспределения собственности. Национализм сменил радикальную идеологию. Наконец появился диктатор, который обещает восстановить сильное государство. Применяя эту схему в отношении России с 1985 года, можно увидеть, что Горбачёв выступал как умеренный реформатор, Ельцин – как радикал, а Путин – как послереволюционный диктатор.

В-пятых, разнообразные результаты и идеи соотносятся с определенными личностями лидеров, находящихся у власти. В ходе постоянных изменений в посткоммунистической политике, пишет экономист Андерс Аслунд, российские лидеры имели необычайно широкие возможности выбора руководства страны: «Естественно, что политические лидеры не все решали сами, но когда они сосредотачивались на определенной цели, эффект был поистине удивительным… Идеи лидеров были чрезвычайно важными и основополагающими для их политики». Многое зависело, следовательно, от целей действующего президента и его способности сосредотачиваться на главном. «Российская капиталистическая революция несет на себе отпечаток одного гиганта – Бориса Ельцина. И успехи, и неудачи российской политики при его правлении были прямыми следствиями его личной проницательности и моральной неустойчивости», – продолжает ученый.

Перипетии российской политики за последние 25 лет не поддаются простому объяснению.

Большинство этих точек зрения указывает на что-то важное. Но ни одна из них сама по себе не объясняет ничего по существу. Если учитывать географию и историю, то они могут сделать возращение Путина к гражданским свободам практически неизбежным. Если это действительно так, то демократический прорыв в начале 1990-х годов становится еще более странным. Самое удивительное в российской политике за последние 25 лет не то, что авторитарные функции иногда всплывают на поверхность, а то, что таким образом проявляется свобода. Никогда еще, как минимум с XV века, русские не жили так свободно, как в последние два десятилетия.

Более того, исследования не предполагают, что древние авторитарные традиции или антикапиталистический коллективизм оказывают сегодня на русских большое влияние. Граждане подчинялись власти далеко не безоговорочно – временами они выражали крайнюю оппозицию по отношению к сильным и волевым правителям, осуждая военные события в Чечне и призывая своих лидеров уйти в отставку. В 1990 году часто проходили демонстрации и забастовки. В 1999 году 92 % россиян заявили, что они не одобряют действия своего президента, а 63 % сказали, что готовы присоединиться к акции протеста, требуя его отставки. При правлении Путина с декабря 2002 года большинство выступило против военной операции в Чечне и поддержало проведение переговоров с чеченскими боевиками. По крайней мере, в 13 антивоенных демонстрациях в Москве и Санкт-Петербурге в середине 2000-х годов приняли участие более тысячи участников. Вместо того чтобы выступать за единовластие, россияне постоянно говорили исследователям общественного мнения, что правители должны быть выбраны на свободных и справедливых выборах (см. главу 10). В декабре 1991 года 29 % россиян, якобы сторонников коллективизма, сказали, что хотят открыть свое дело, а 24 % хотели купить акции.

Граждане подчинялись власти совсем не безоговорочно.

Диапазон свободы действительно распространялся с запада на восток. К 2010 году страны Центральной и Восточной Европы были стабильными демократиями; в государствах Центральной Азии царили разные виды самодержавия. Тем не менее европейская часть России наряду с западными соседями находится в неопределенной зоне вокруг центра этого диапазона. Государственные режимы здесь колеблются от диктатуры Александра Лукашенко до относительно конкурентной демократии Молдовы, России и нечто среднего в Украине. Страны этой группы отличаются отсутствием географического детерминизма. В некоторых странах политические режимы сильно изменились[106] с течением времени. В то же время граница между демократией и автократией сдвигается на восток, так же как и в прошлом, демократия распространялась с севера Европы на юг. В 1990-х годах некоторые из балканских государств – Сербия, Хорватия – имели авторитарное правительство. На протяжении последнего десятилетия они немного приблизились к своим западным более демократическим соседям. Даже если маловероятно, что демократия скоро наступит в Узбекистане и Туркменистане, практически нет никаких оснований полагать, что неверный политический курс России предопределялся ее местоположением.

Нефть и газ – характерная составляющая политики России. Однако они не могут сами по себе объяснить недавние политические изменения в стране. Нам необходимо различать предполагаемые последствия изменения цен на нефть и тех доходов, которые страна получает от ее продажи и которые зависят еще и от объемов добычи. Ученые, искавшие систематическую взаимосвязь между ценой на нефть и демократией, не смогли найти ни того, ни другого. И то и другое устанавливается на том уровне, который определен в нескольких странах. Но неясно, почему этот уровень изменяется намного чаще, чем если бы он определялся совершенно случайно. Напротив, есть свидетельства, что страны, получающие значительные нефтегазовые доходы, как правило, менее демократичны, чем те, которые не имеют таких доходов, по крайней мере, это происходит при наличии определенных условий. Однако оказывается, что эффект снижается: демократия гораздо сильнее в странах, где нефтяные доходы составляют 100 долларов на душу населения, а не 500. В тех странах, которые уже получают значительную прибыль от продажи нефти, даже высокие темпы роста или снижения доходов лишь незначительно влияют на характер режима. В 1985 году Россия уже была крупнейшим производителем нефти. Следовательно, международный опыт показывает, что изменения нефтяных доходов страны с 1985 года могут объяснить только очень малую часть наблюдаемых изменений в политике страны.

В некотором смысле революционный шаблон, кажется, соответствует новейшей истории России. Горбачёв, окруженный реакционерами и радикальными реформаторами, чем-то напоминает Александра Керенского – нерешительного главу Временного правительства 1917 года. Хотя остальные детали практически не совпадают. Обращаясь к традиционным этапам правления, можно обнаружить, что многие из ключевых сражений происходили не на улице, а в головах у Горбачёва или Ельцина. Горбачёв был одновременно правителем старого режима и умеренным революционером, который свергает этот строй. Ельцин сначала считался радикалом, но на протяжении 1994 года вынужден был побороть Робеспьера внутри себя, чтобы стать во главе Термидора. В отличие от классических революций российская революция была, главным образом, демократической, отвергающей применение насилия. Вместо штурма Бастилии и Зимнего дворца российские радикалы тратили свое время на проведение выборов, референдумов, а также на участие в бесконечных правительственных дебатах. Такая «революция» была также делом их рук. И оппортунисты, и радикалы – это бывшие сотрудники политбюро. Они не навязывали ни террор, ни утопическую идеологию. Они выступали против утопий и террора, которые были направлены только на то, чтобы сделать Россию более похожей на другие страны. Наконец, даже если переход России был больше похож на исторические революции, установление параллели не раскрывает многого в том, почему события происходили именно в такой последовательности.

Идеи российских лидеров, конечно, имели определенное значение. То же самое, хотя и в меньшей степени, касалось их личностей. Но что поражает в прошлом, так это то, насколько более важными были идеи президента именно в некие определенные моменты жизни. В эти определенные моменты решения лидера действительно изменяли ход истории. Если бы какой-нибудь другой член политбюро был выбран преемником Черненко в 1985 году, Россия, несомненно, развивалась бы совершенно по-другому, по крайней мере, на протяжении некоторого времени. И все же в другие моменты предложения лидеров были отклонены или просто игнорировались, похороненные в думских комитетах или заблокированные коалициями враждебно настроенной элиты. Но загадка в том, почему идеи лидеров иногда имеют значение, а в другое время игнорируются жесткой реальностью и растворяются в воздухе.

В этой главе я предлагаю новую интерпретацию логики, которая стимулировала политические преобразования в России, – ту, которая появилась при тщательном изучении данных и которая, как я считаю, лучше всего соответствует действительности, чем любая из упомянутых ранее. Нефть сыграла также свою роль в истории, как и идеи лидеров. В основании лежат история, география и революционная динамика. История начинается с изменений[107] в общественном мнении и в частности – с популярности действующих президентов.

Популярность президентов

Собранные с течением времени данные о рейтингах российских лидеров напоминают горное ущелье (рис. 7.1). Когда начался опрос населения в декабре 1989 года, Горбачёв был все еще чрезвычайно популярным: 81 % россиян сказали, что они одобряют его деятельность. Но в последующие годы количество поддерживающих его людей резко падает. К февралю 1991 года его популярность снизилась до 49 %, и, хотя она немного восстанавливается, к концу 1992 года его рейтинг составляет всего 19 %. Когда россияне отказались поддерживать Горбачёва, они сосредоточились на действиях Ельцина, рейтинг которого взлетел с 55 % в декабре 1989 года до почти 90 % в следующем году. Затем популярность Ельцина стала снижаться, опустившись до самого низкого уровня – 6 % в марте 1999 года. После того как Путин в августе 1999 года был назначен премьер-министром, его уровень популярности в первый месяц пребывания в должности резко взлетел и в середине января 2000 года, когда он стал исполняющим обязанности президента, достиг 84 %. На протяжении двух сроков пребывания на президентском посту его общественная поддержка колеблется между 61 % и 87 %. В 2008 году популярность Медведева была всего лишь на 10 пунктов ниже, чем у его наставника, и практически совпадала с рейтингом Путина – теперь снова ставшего премьер-министром. Ситуация на рис. 7.1 довольно необычная.

Эффектное падение рейтинга Ельцина (с 90 % до 6 %) превысило снижение популярности любого президента США[108] после Второй мировой войны. В этот же период ни у одного американского президента не было такой устойчивой популярности, как у Путина.

Таким образом, очевиден первый вопрос: достоверны ли данные опроса? Цифры на рис. 7.1 взяты из исследований, проведенных ВЦИОМ, а затем «Левада-Центром». ВЦИОМ был основан в 1988 году двумя наиболее уважаемыми социологами страны; вскоре среди шести ведущих организаций страны он приобрел репутацию наиболее независимой, занимающейся проведением общественных опросов организации. Вот почему считалось, что в 2003 году правительство вновь восстановило свои права на ВЦИОМ и вынудило уйти в отставку его директора Юрия Леваду. Левада и большинство его коллег создали «Левада-Центр», который продолжал проводить общественные опросы.

Рис. 7.1. Популярность российских лидеров, 1989–2009 годы[109]

В конце 1989 года ВЦИОМ начал опрашивать россиян, имеющих право голосовать (сначала эпизодически, а с конца 1996 года на более регулярной основе), одобряют они или не одобряют политических лидеров страны. Опрашивали каждого лично, на дому. Профессионализм ВЦИОМ был подтвержден многими западными социологами, которые работали с командой Левады (такими как «Мировое общественное мнение» и «Новый барометр России»), а также перечнем международных клиентов центра и партнеров (в том числе Всемирным банком, Всемирной организацией здравоохранения, Международной организацией труда, а также Фондом Форда). Учитывая историю Левады как полудиссидента (он был уволен из Московского государственного университета в 1960-е годы за «идеологические ошибки в лекциях») и захват ВЦИОМ в 2003 году, трудно поверить в то, что его команда фальсифицировала результаты общественных опросов в угоду Кремлю. Учитывая также результаты опроса, не кажется правдоподобным, что многим респондентам было запрещено критиковать руководство страны. В сентябре 1999 года, например, более 90 % опрошенных заявили, что не одобряют деятельности президента Ельцина[110].

Экономические основания

Что стало причиной серьезных изменений в рейтингах российских лидеров? Конечно, отдельные россияне могли по различным причинам любить или не любить своих президентов. Некоторые, возможно, были мотивированы идеологией; другие, вероятно, реагировали на образ президента. Однако статистический анализ показывает, что одна группа факторов была особенно важной в определении изменений в среднем рейтинге – это общественные представления о состоянии экономики. Общественная поддержка российских президентов была выше, когда граждане видели достаточно хорошую экономическую обстановку, если состояние экономики ухудшалось – снижалась популярность президента. Как и люди во многих других частях мира, россияне были больше уверены в своих лидерах во времена активности, чем в кризисные моменты.

Популярность Горбачёва пережила откровения гласности о жестокости и неэффективности советской системы. Но как говорилось в главе 1, когда дефицит товаров народного потребления и продовольствия стал критическим, его рейтинг упал в 1990 году. Популярность Ельцина, выступающего в качестве оппозиции, взлетела в 1990 году. Но после того как он был избран президентом России, ухудшение экономики вызвало снижение его рейтинга. Когда к власти пришел Путин, экономика уже начала энергично восстанавливаться, это продолжалось на протяжении двух его сроков пребывания на посту президента. Поэтому у него сохранилась чрезвычайно высокая популярность. Когда финансовый кризис 2008–2009 годов подорвал экономический оптимизм, рейтинг и Путина, и Медведева снизился.

Связь между восприятием экономики и общественной поддержкой президента можно увидеть на рис. 7.2. Пунктирными линиями показаны положительные экономические настроения, выстроенные путем сложения доли респондентов, которые высказались об экономической ситуации в России как о «средней», «хорошей» или «очень хорошей», с процентным соотношением тех, кто ожидал «некоторого улучшения» или «значительного улучшения» в ближайшие несколько месяцев. Таким образом, показатель отражает как позитивные оценки текущей экономики, так и оптимизм по поводу экономики будущей. В графике также отражены рейтинги президентов, находившихся у власти (Ельцина, Путина и Медведева). Параллель между двумя линиями сильно бросается в глаза[111]. Применив более сложные тесты, я подтвердил, что есть сильные, статистически значимые связи между восприятием экономики и поддержкой президента и что экономическая ситуация во многом объясняет популярность лидеров.

Конечно, экономическое восприятие не может объяснить всего. Другие факторы также имеют значение. Случаи хамского поведения Ельцина, показанные по телевидению, по-видимому, несколько снизили его популярность. После того как показали его визит в Берлин в августе 1994 года, когда он выхватил дирижерскую палочку и начал неуклюже размахивать ею перед оркестром полиции Берлина, его рейтинг упал уже в следующем месяце. Популярность Путина выросла после того, как он восстановил советскую музыку национального гимна и арестовал олигарха Ходорковского. Возрастание его рейтинга в опросах общественного мнения в конце 1999 года представляет особый интерес. Большинство наблюдателей объясняют этот факт решительным ответом Путина на вторжение боевика Шамиля Басаева в Дагестан и на последующие взрывы российских жилых домов. «Люди верили, что он лично мог их защитить, – писал Ельцин в своих мемуарах. – Вот чем объясняется его волна популярности».

Рис. 7.2. Экономические настроения[112] и популярность президента, Россия, 1991–2009 годы[113]

Это вполне правдоподобно. Но тем не менее поддержка жесткой политики Путина в Чечне не может объяснить, почему его рейтинг остался таким высоким. Первоначально поддержав своего президента, россияне быстро восстали против чеченской войны. К октябрю 2003 года всего 21 % россиян выступали за продолжение военной операции, а 61 % хотели начать мирные переговоры. В результате вторая война (как и первая), похоже, подорвала популярность президента, а не усилила ее. В то же время, как показывают общественные опросы, россияне не верили, что Путин сможет защитить их от террористов. В период между 2002 и 2006 годом менее чем одна треть опрошенных высказались, что президент сможет их защитить, а от 53 % до 76 % заявили, что власти[114] не смогут защитить их.

Как показано на рис. 7.2, уровень экономических настроений также внезапно подскочил в конце 1999 года. Наконец-то началось восстановление. В период с августа 1999 года по июнь 2000 года средняя заработная плата, скорректированная в соответствии с уровнем инфляции, выросла примерно на 20 %. Одновременно задолженность по зарплате сократилась, а спрос на работников увеличился более чем на одну треть. Как только россияне почувствовали улучшения, их оценка экономической обстановки прояснилась. Расчеты показывают, что террористические акты и чеченская война не повлияли бы на рейтинг Путина или любого другого нового кремлевского кандидата в президенты в случае благоприятной экономической обстановки. Взрывы жилых домов и вторжение Басаева, похоже, на несколько месяцев ускорили скачок в общественной поддержке, который произошел бы в любом случае.

Вполне возможно, что россияне воспринимали не истинное состояние экономики страны, а лишь то радужное ее изображение, которое преподносили им государственные пропагандисты. При правительстве Путина, в конце концов, освещением телевизионных новостей тщательно управляли в Кремле. Я на самом деле нашел доказательства таких медиа-эффектов. Во время проведения определенных президентских кампаний в 1996 и 2004 годах (насчет обстановки в 2000 году не так все ясно) средняя оценка экономики увеличилась больше, чем того стоили объективные условия, и снова снизилась после голосования. Россияне также оценивали экономические условия немного лучше, когда они больше доверяли своему президенту. В целом, однако, их взгляды на экономику зависели от объективных экономических показателей, таких как безработица, наличие рабочих вакансий, реальная средняя заработная плата, средний размер пенсии, а также задолженности по заработной плате.

По большей части россияне не были одурачены пропагандой; они правильно восприняли экономический спад 1990-х годов и восстановление 2000-х годов. Они в первом случае обвинили Ельцина, а во втором поверили Путину.

Один из способов понять важность влияния экономических условий на рейтинг – это представить, что было бы с рейтингом Ельцина, если бы он правил страной во время благоприятной экономической обстановки, как это было при Путине. Учитывая статистические данные, можно провести конкретный мысленный эксперимент. Я оценил отношения между общественной оценкой экономики и популярностью Ельцина во время его пребывания в должности. Затем, используя эти отношения, я представил, какой бы была популярность Ельцина, если бы россияне оценили экономику так же, как в соответствующий месяц президентства Путина. Результаты этого анализа наряду с фактическим рейтингом Ельцина (здесь я использую средний общественный рейтинг Ельцина по 10-балльной шкале, а не процентное соотношение респондентов, одобряющих деятельность президента, поскольку его начали регулярно оценивать только с 1996 года) представлены на рис. 7.3. Конечно, мы должны воспринимать такие искусственные повторения истории с недоверием. До сих пор кажется, что Ельцин ушел в отставку, будучи чрезвычайно популярным. Аналогичные расчеты показывают, что если бы экономическая обстановка при Путине была такой же неблагоприятной, какой при Ельцине, популярность первого была бы гораздо ниже.

Если экономическая деятельность в восприятии общественности играла важную роль в формировании популярности президента, то тогда что же определяют экономические показатели? Разве взлеты и падения отражают политику правительства и управленческие навыки? Или они были вызваны посторонними факторами, такими как условия мирового рынка?

Рис. 7.3. Каков получился бы рейтинг Ельцина, если бы экономические условия при его правлении были такими же, как при правлении Путина?

Это все очень изменчиво. Как отмечалось в главе 1, Горбачёв несет на себе значительную долю ответственности за ухудшение экономического положения во времена его правления. Он унаследовал систему, имеющую хронический спад в экономике, необходимо было приспособиться к резкому падению цен на нефть – наверняка это было очень затруднительное положение, но то, что сделал он, – гораздо хуже. Его импровизации привели к наибольшему расширению политических свобод в современной истории. Помимо этого они также спровоцировали макроэкономический взрыв, который произошел сразу после того, как его преемник взял правление в свои руки. Ельцин унаследовал этот беспорядок от Горбачёва. Можно долго спорить о деталях политики, но не было абсолютно ничего такого, что он мог бы сделать, начиная с 1991 года, что предотвратило бы болезненный экономический крах. Несмотря на это, ему удалось провести реформы, которые создали основы рыночной экономики и демократической политической системы.

Путину, напротив, посчастливилось прийти к власти сразу же, как только реформы его предшественника начали приносить положительный эффект и началась девальвация рубля, а цена на нефть выросла (см. главу 6). К тому времени, когда он добрался до Кремля, экономика была восстановлена. Россия имела рыночную систему со свободными ценами, частной собственностью и растущей стоимостью акций. Путин заслуживает уважения за то, что урезал налоговые ставки, сбалансировал бюджет, а также создал резервные фонды для сохранения части непредвиденных доходов от продажи нефти. Но экспроприация частного бизнеса ослабила приток инвестиций, замедлив развитие России. Он также использовал рычаги, заложившие основу благоприятных экономических условий, для ограничения политических свобод. Он выиграл свой исключительный рейтинг в лотерею. Медведев унаследовал большую часть этой популярности, заняв пост президента с одобрения 70 % россиян.

Что сделано

С ростом или снижением популярности лидера изменялась и его способность действовать. Потеряв доверие населения в 1990–1991 годах, Горбачёв увидел, что его авторитет испаряется. Главы 15 советских республик все более настойчиво требовали автономии, призывая сотни тысяч демонстрантов выйти на улицы, и отказывались осуществлять центральную политику. В то же время убежденные коммунисты в службах безопасности начали пренебрегать инструкциями, приближаясь к открытому бунту. В 1987–1989 годах Горбачёв мог повести страну за собой, так как он в одиночку решил ослабить вожжи в Восточной Европе, начать быстрое ядерное разоружение и подорвать авторитет партии. К 1991 году ему трудно было заставить лидеров республик отвечать на его телефонные звонки.

В конце 1991 года, незадолго до пика своей популярности, Ельцин мог заставить правительство умеренных коммунистов утвердить распад Советского Союза, принять его план радикальной экономической реформы, предоставить ему полномочия управлять с помощью декретов и назначать губернаторов. 94 % депутатов проголосовали за ратификацию[115] соглашения СНГ и 98 % поддержали его предложение экономических реформ. К середине 1992 года, когда его рейтинг опустился до 35 %, он прекратил всякие попытки проведения реформ. Озадаченные депутаты нападали именно на те его политические стратегии, которые ранее они утверждали. Поскольку его рейтинг упал еще ниже, на каждом шагу враждебно настроенное правительство, непокорные губернаторы и недисциплинированные бизнесмены ограничивали все его действия.

С другой стороны, как только рейтинг Путина взлетел в конце 1999 года, оппозиция испарилась. Внезапно правительство стало лояльным, губернаторы послушными, а население спокойным. Некоторым бизнесменам нужно было чуть больше времени, чтобы понять ситуацию, а те, кто рисковал обидеть Кремль, оказывались изолированными. Законопроект о налоговой реформе, который был заблокирован в течение многих лет, прошел через Думу. В течение двух лет оппозиционное движение мэра Юрия Лужкова, который вел пропагандистскую войну в Думе в декабре 1999 года, договорилось об объединении с партией помощников Путина.

Чтобы принять новые политические меры, в первую очередь необходимо было иметь сторонников в правительстве. У Ельцина никогда не было надежного большинства ни в Верховном Совете, ни в Думе. Но так как его популярность снижалась, его сторонникам становилось все труднее и труднее быть избранными. В конце 1990 года проправительственные фракции занимали[116] около 24 % мест в Верховном Совете. На выборах 1993 года проправительственные блоки выиграли 19 % мест в Думе, а в 1995 году они выиграли лишь 14 % мест. Даже в период между выборами некоторые депутаты всегда переходили на сторону оппозиции.

С 1999 года процесс пошел в обратном направлении. Пользуясь покровительством Путина[117], партия «Единство» вместе с лояльной партией «Наш дом – Россия» выиграла 18 % мест в Думе в декабре того года. В 2003 году проправительственные партии получили 58 % мест, а в 2007 году им удалось завоевать уже 78 % мест. Выборы в этот период отличались увеличением количества всевозможных подтасовок. Но всплеск поддержки пропутинских блоков выражался не только в этом. Достоверные опросы «Левада-Центра» и других организаций показали, что популярность прокремлевских партий последовательно увеличивается, тогда как рейтинг оппозиции резко падает (см. главу 10). В период между выборами последовала масса нарушений (как со стороны отдельных депутатов – в случае с Лужковым, так и со стороны целых блоков), увеличивающих преимущество Путина. В период с декабря 2003 года по октябрь 2007 года без проведения каких-либо новых правительственных выборов, поспешив присоединиться к победившему Путину, проправительственные фракции завладели от 58 % до 75 % мест.

Как только рейтинг Ельцина упал, прохождение каждого этапа законотворчества требовало терпения Сизифа. Чубайс вспоминал, что один и тот же указ возвращался назад три или четыре раза с несколько иной формулировкой, пока не был одобрен Думой (см. главу 6).

Как только рейтинг Путина взлетел в конце 1999 года, оппозиция испарилась.

Для принятия бюджета необходимо было обладать способностью творчески подходить к заключению сделок и знать все тактические тонкости. Депутаты в регионах, где рейтинг Ельцина падал намного быстрее, были особенно упорными. А в тех регионах, где поддержка Ельцина упала в 1991–1993 годах, скорее всего, голосовали против предложений правительства в марте 1993 года на заседании правительства, в отличие от депутатов тех регионов, где его поддержка осталась неизменной. На правительственные законопроекты, принятые Думой, иногда налагалось вето со стороны Совета Федерации. Это происходило в 12 % случаев[118] при правлении Ельцина в 1994–1999 годах и только в 6 % случаях при правительстве Путина в 2000–2004 годах.

Даже тогда, когда реформаторы добивались своего, отсрочки становились все длиннее. В 1994 году потребовалось чуть меньше шести месяцев в среднем для прохождения основных внебюджетных указов. К 1999 году на это потребовалось почти два года. При правительстве Путина время, необходимое для принятия законов, сократилось примерно до шести месяцев. Особо важные законодательные акты принимались всего за несколько дней. Законопроект Путина о замене прогрессивного подоходного налога с единой ставкой в 13 % был утвержден чуть больше, чем через два месяца после его представления в Думе. Ельцин вынужден был пресекать неоднократные попытки объявить ему импичмент – в декабре 1992 года, в марте и сентябре 1993 года, в июле 1995 года и с июня 1998 года по апрель 1999 года. Все эти попытки были неудачными, хотя в 1999 году они были очень близки к успеху. Никто даже не мечтал попытаться объявить импичмент более популярному Путину.

Правительство было лишь одним из препятствий на пути Ельцина. Вторая преграда скрывалась в регионах страны, где губернаторы, осмелев, снижали рейтинг Ельцина, игнорировали правительственные инструкции, присваивали федеральную собственность и втягивали на местном уровне федеральных чиновников в свою команду. Они перечисляли меньше налоговых поступлений в центр, тем самым подрывая федеральный бюджет. Некоторые активно поддерживали коммунистическую оппозицию. Местные политики, по-видимому, принимали во внимание популярность Ельцина в регионах. Там, где поддержка президента снижалась намного быстрее, губернаторы были склонны занимать более жесткую позицию.

Критический момент наступил в сентябре 1993 года, когда Ельцин объявил чрезвычайное положение и приказал распустить Верховный Совет. Хасбулатов и Руцкой скрылись в Белом доме с группой оппозиционных депутатов. В разгар этого национального кризиса 15 региональных губернаторов выступили против действий Ельцина и даже сплотились вокруг правительства. Местные тенденции популярности Ельцина помогают объяснить, какие губернаторы приняли такую позицию. В регионах, где поддержка Ельцина снизилась в течение предыдущих двух лет, 30 % губернаторов публично выступали против него; там, где поддержка Ельцина наоборот усилилась, – только 11 % опрошенных выступили против.

У Путина, чей рейтинг был выше 80 %, не было таких проблем. Ранее непокорные губернаторы вдруг стали его убежденными сторонниками. Они игриво улыбались и вряд ли издали хоть какой-нибудь звук, когда он лишил их места в Совете Федерации (и всего, что было связано с депутатской неприкосновенностью), поручил президентским префектам наблюдать за ними, сократил их долю доходов в бюджет с 54 % в 1999 году до 35 % в 2005 году и наконец отменил всенародные выборы на их должности.

Губернаторы, осмелев, игнорировали правительственные инструкции и присваивали федеральную собственность.

Поддержка президента сама по себе не изменяла политическую арену. Всплеск рейтинга Путина был частью самоусиливающегося комплекса позитивных сдвигов: увеличившихся налоговых поступлений, расширенных государственных расходов (в реальном выражении), оживленного общественного оптимизма – все это подпитывалось экономическим восстановлением и помогало поддерживать имидж эффективно действующего президента. Убеждение в том, что действия президента эффективны, в свою очередь увеличило его общественную поддержку. Но популярность президента состояла не только в осуществлении функции президентской власти. Его рейтинг был барометром, которым другие субъекты власти пользовались для оценки политической обстановки. Высокие рейтинги сигнализировали противникам Кремля, что с их стороны было бы глупо рисковать. Если бы они это сделали, они бы оказались одни, став легкой добычей для защитников президента. Когда «столбик ртути» опускался вниз, для все той же движимой личными интересами элиты это означало, что было безопасно пойти наперекор правительству, разорвав в клочья проекты президента, захватив власть и деньги себе.

Хотя это гораздо усложняло принятие изменений, низкая популярность президента все же могла повлиять на ситуацию. Даже в тяжелых обстоятельствах в середине 1990-х годов команда Ельцина смогла осуществить некоторые реформы. Это потребовало больших тактических навыков и правильного выбора методов (как описано в главе 6). С другой стороны, даже при очень высоких рейтингах Путину не удалось достичь многих поставленных целей. Он был побежден не столько политической оппозицией, сколько степенью сложности проблем и противоречиями его целей.

Последствия

Подводя итог, следует отметить, что тяжелый упадок экономики России после 1989 года и энергичное восстановление после 1998 года изменили расстановку политических сил. Как только экономика стала приходить в упадок, то же самое стало происходить и с общественной поддержкой Горбачёва и Ельцина; когда началось восстановление экономики, это помогло поддерживать Путину его высокий рейтинг. Популярность президента и экономические показатели, лежащие в ее основе, определяли, является ли президент свободным в принятии и реализации новых политических стратегий или же его действия блокируются коалицией противников. Когда президенты были очень популярны (Горбачёв в 1987–1989 годах, Ельцин в 1989–1991 годах и Путин с 1999 года), у них была широкая свобода выбора пути[119] дальнейшего развития своей страны. Когда их рейтинг опускался, они топтались на месте и боролись за выживание.

Российские нефтяные и газовые доходы имели важное значение в этой истории: они повлияли на эффективность экономики. Но это происходило не постоянно на протяжении всего времени. Например, во время бума в 1999–2001 годах популярность Путина начала расти, скорее всего, благодаря конкурентоспособности, созданной девальвацией (см. главу 6). И только после 2005 года цены на нефть стали основными стимулами роста (рост добычи нефти и доходов в 2001–2003 годах пошли на пользу и Кремлю, и остальным нефтяным олигархам, спровоцировав между ними конфликты). В то же время, хотя быстро развивающаяся экономика и увеличение налоговых поступлений от продажи нефти и газа после 1999 года предоставляли президенту значительную свободу действий, они не гарантировали, что он будет использовать эту свободу для того, чтобы сделать правительство более авторитарным. Это решение принадлежало лично Путину. Если бы в России в 2000 году был президент с глубокими демократическими убеждениями, он мог бы использовать экономическое возрождение и связанный с ним рост популярности действующего президента для укрепления либеральных институтов. Кроме того, стремительное падение цены на нефть в 1980-е годы не сделало политическую открытость Горбачёва неизбежной. Напротив, более прагматичная стратегия политического самосохранения только усилила бы контроль на внутреннем рынке, сократила расходы, а также болезненно настроила бы рынок по отношению к новым международным условиям. Это то, что сделал бы Андропов. Это, как сказал Горбачёв в свойственной ему манере, относилось к нему лично. В определенные моменты идеи лидеров играли чрезвычайно важную роль.

Здесь мое мнение в некоторых вопросах отличается от общепринятых точек зрения на российскую политику. Характеризуя политические системы, большинство людей начинают с изучения их институтов – правил образования и структур правительства. Каким образом конституция распределяет обязанности между различными ветвями государственной власти и между центральными и региональными властями? Как избирается правительство – по мажоритарной или пропорциональной избирательной системе? Насколько велики формальные полномочия президента по сравнению с правительством? Неудивительно, что в России с 1991 года такие различия объясняют очень мало. Система работает совершенно по-другому в разное время даже без каких-либо значительных изменений в институтах. И наоборот, крупные реформы институтов не очень эффективно повлияли на результаты политики.

В декабре 1993 года Ельцин ввел конституцию, согласно которой президентские полномочия были настолько обширными, что критики назвали ее авторитарной. Она пришла на смену той, которая наделяла правителя фактически диктаторскими полномочиями по отношению к законодательному органу. Означает ли это, что отныне Ельцин мог принимать и осуществлять те реформы, за которые он выступал? Вовсе нет. Его действия по-прежнему на каждом шагу блокировались знакомой коалицией противников – оппозиционным большинством в новой Думе, непокорными губернаторами, враждебно настроенной бюрократией и корыстной бизнес-элитой. В эффективных действиях президента не было заметного продвижения. Те победы, которых он добился, стали результатом кропотливой подготовки, настойчивости и тактического мастерства.

Правила выборов региональных лидеров изменялись дважды. С конца 1991 года Ельцин имел право нанимать и увольнять губернаторов; в середине 1990-х годов он постепенно позволил проводить губернаторские выборы; и наконец в 2004 году Путин восстановил право выдвижения кандидатуры на пост президента при условии подтверждения региональными законодательными собраниями. А практические рычаги влияния центра на взлеты и падения губернаторов соответствовали ли этим институциональным изменениям? Избранные губернаторы иногда действовали менее согласованно, чем их назначенные коллеги. Но это было малозначительное следствие. Гораздо более важной была обстановка. Пик региональных проблем – это требования автономии, удержание перечислений федеральных налогов, угрозы местных беспорядков, пришелся на 1992–1993 годы. В это время были назначены почти все губернаторы, которые до сих пор продолжают оставаться на своих постах. Позже успех Путина в укрощении губернаторов начался не после того, как он вновь выдвинул свою кандидатуру на пост президента, а до этого, в 2000–2002 годах, когда они еще были всенародно избираемыми.

На самом деле самое большое изменение в политике за этот период – основная децентрализация власти и возрождение президентской власти – произошло в период между 1999 и 2002 годом. Это случилось практически без одновременного изменения политических институтов. Путин не внес поправок в конституцию во время своего президентства, хотя мог бы это сделать довольно легко. В период между 1999 и 2002 годом он вписал только незначительные изменения в правила и процедуры правительства. И все же его способность добиваться своего была несравненно больше, чем у Ельцина, и характер политических результатов был совершенно иным. Не было никаких формальных изменений, о которых можно было бы поговорить относительно конституционной роли и полномочий Думы. Тем не менее к 2004 году она превратилась из грозного препятствия, блокировавшего проекты Кремля, в покорный механизм. Личная власть Путина отдыхала меньше на авторитарном положении, чем на авторитарном моменте.

Второе заблуждение касается важности общественного мнения. В России политическая элита, как часто думают, изолирована от населения и не заботится об отношении и предпочтениях обычных граждан. Я утверждал, что общественное мнение на самом деле играет ведущую роль, определяя свободу действий президента. Популярные президенты могут достичь гораздо большего, чем непопулярные. В этом Россия напоминает многие другие страны, в том числе Соединенные Штаты, где эффективность действий лидеров увеличивается и снижается в соответствии с их рейтингами.

Дума превратилась из грозного препятствия в покорный механизм.

С началом демократической политики России чиновники уделяли огромное внимание данным опросов общественного мнения. После того как был проведен первый опрос общественного мнения на конкурсных выборах в 1989 году, Ельцин потребовал отслеживать все доступные опросы, «в том числе и опросы американцев» (см. главу 2). При правлении Путина и Медведева Кремль поручал проводить многочисленные исследования и внимательно отслеживать любые изменения в общественном мнении в регионах страны. Помимо того, что они тщательно следили за своими собственными рейтингами, лидеры России еще занимали позиции в соответствии с преобладающим мнением большинства по многим вопросам политики. И введение Ельциным радикальных экономических реформ[120] в 1991 году, и его решение о замедлении их темпа с конца 1992 года соответствуют общественному мнению того времени. Его роспуск правительства в сентябре[121] 1993 года также прошел при поддержке общественности, как и применение силы, чтобы завершить политическое противостояние. Основные непопулярные решения Ельцина привели к началу первой чеченской войны (общественность поддержала его как в окончании этой войны в 1996 году, так и в начале следующей в 1999 году) и увольнению Примакова с должности премьер-министра весной 1999 года.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.