Крах международной помощи

Крах международной помощи

После нападения, совершенного «Аль-Каидой» 11 сентября 2001 года, международные силы под эгидой США довольно легко ликвидировали афганский режим талибов, которые укрывали главарей террористической сети и отказывались их выдать. В результате Боннских соглашений, подписанных в декабре 2001 года между лидерами бывших афганских моджахедов и влиятельными членами афганской диаспоры, включая Хамида Карзая, был выдвинут план по установлению в стране демократического правления. Первым шагом стал созыв Национального собрания, лойя-джирги, на котором Карзай был избран лидером правительства переходного периода. Казалось, ситуация в Афганистане начинает нормализоваться, и большинство афганцев желает забыть времена талибана. В международном сообществе преобладало мнение, что все, что теперь необходимо Афганистану, — это масштабная международная помощь. Вскоре в Кабул, столицу страны, прибыли представители Объединенных наций и ведущих мировых неправительственных организаций.

То, чем это кончилось, не должно удивить того, кто наблюдал за неудачами в деле международной помощи бедным странам в последние пять десятилетий. Но удивительно это или нет, в данном случае опять был повторен привычный ритуал. Десятки профессионалов в деле оказания помощи вместе со всей своей свитой прибыли в город на собственных частных самолетах, всяческого рода неправительственные организации начали воплощать в жизнь свои программы, начались переговоры между правительствами и делегациями международных организаций. Миллиарды долларов потекли в Афганистан.

Однако мало что из этих денег было использовано для строительства инфраструктуры, школ или общественных служб, необходимых для построения инклюзивных институтов, или хотя бы на восстановление законности и порядка. Несмотря на то, что бо?льшая часть инфраструктуры страны лежала в руинах, первый денежный транш был потрачен на организацию воздушного моста для доставки в Кабул бюрократов из ООН и других международных организаций. Второй самой насущной проблемой оказался недостаток шоферов и переводчиков. Для ее решения было нанято некоторое количество местных англоговорящих чиновников и школьных учителей, чтобы те возили и опекали наших бюрократов, а зарплату им установили во много раз большую, чем в среднем по стране. Так немногие квалифицированные местные чиновники оказались в роли обслуживающего персонала, а международная помощь начала разрушать афганский госаппарат, который она призвана была выстраивать и укреплять.

Крестьяне в одном удаленном районе центральной долины Афганистана услышали по радио объявление о новой многомилионной программе по восстановлению домов в их местности. Спустя долгое время транспортная компания, принадлежавшая Исмаилу Хану, бывшему полевому командиру и члену афганского правительства, доставила сюда некоторое количество деревянного бруса. Однако брус был слишком большого размера по масштабам местного жилищного строительства, и крестьяне нашли стройматериалам единственное возможное, на их взгляд, применение — распилили их на дрова. Так что же случилось с миллионами долларов, которые были обещаны крестьянам? Из денег, выделенных на программу строительства, 20 % сразу ушло на оплату расходов головного офиса ООН в Женеве. Остальные деньги были перечислены некой неправительственной организации, которая перевела еще 20 % на покрытие расходов собственного офиса в Брюсселе, и так повторилось еще три раза (то есть на каждом этапе сумма уменьшалась еще на 20 %). Те немногие средства, что все же добрались до Афганистана, пошли на закупку леса в Западном Иране и на оплату транспортировки, которую (по чрезвычайно раздутым ценам) взяла на себя компания Исмаила Хана. Странно, что какие-то стройматериалы вообще добрались до деревни.

Это не единичный инцидент. По оценкам многих исследователей, только 10, от силы 20 % международной помощи достигает своей цели. Ведутся десятки расследований о мошенничестве, в которых функционеры ООН и местных органов обвиняются в перекачке на сторону денег, предназначенных для международной помощи. Но основная причина неудач заключается не в мошенничестве, а в некомпетентности. Кроме того, для международных организаций доставка помощи просто бизнес.

При этом афганский опыт по сравнению с другими случаями еще может быть сочтен относительно успешным. За последние 50 лет сотни миллиардов долларов были выданы правительствам разных стран мира в качестве помощи «для развития». Бо?льшая часть этой помощи была потрачена на накладные расходы и исчезла в результате коррупции, как и в Афганистане. Еще хуже то, что некоторая ее часть досталась диктаторам вроде Мобуту, который зависел от западной помощи, так как на нее он покупал лояльность своих подчиненных, укреплял собственную власть и обогащался. Картина в других частях Черной Африки была примерно такой же. Гуманитарная помощь, выдаваемая в качестве временной ссуды на преодоление кризиса (самые недавние примеры — это, скажем, Гаити и Пакистан), явно более эффективна, хотя и ее доставка до адресата сталкивается со схожими проблемами.

Несмотря на подобные неутешительные итоги выделения субсидий «на развитие», международная помощь — это одна из самых популярных политических практик, которую западные правительства, международные организации и различного рода неправительственные организации продвигают как способ противостояния бедности по всему миру. И конечно же, эта практика снова и снова терпит фиаско. Идея, что богатые западные страны должны отчислять из своих бюджетов огромные суммы на «помощь в развитии», чтобы разрешить проблему бедности в Черной Африке, Карибском регионе, Центральной Америке или Южной Азии, базируется на неправильном понимании причин бедности. Такие страны, как Афганистан, бедны из-за своих экстрактивных институтов — отсутствия гарантий прав собственности, дефицита законности и порядка, плохо работающей правоохранительной системы и удушающего влияния национальной (а в еще большей степени местной) элиты на политическую и экономическую жизнь.

Повторное возникновение одних и тех же институциональных проблем означает, что международная помощь и впредь будет неэффективной: она будет расхищена и вряд ли достигнет тех, кому предназначается. При наихудшем сценарии она станет поддержкой для тех самых режимов, в которых и коренятся все проблемы данного общества. Поскольку устойчивый экономический рост может быть основан лишь на инклюзивных институтах, то поддержка экстрактивного режима никак не улучшит ситуацию. При этом значительная часть средств все же тратится по назначению: на специальные программы постройки школ в тех местах, где школ никогда не было, и на зарплаты учителям, которые в ином случае остались бы без средств к существованию. Хотя бо?льшая часть помощи, осев в Кабуле, мало чем улучшила жизнь рядовых афганцев, однако были и заметные успехи в организации школ, особенно для девочек, которым при режиме талибов, да и ранее, образование было совершенно недоступно.

Единственным решением тут может быть организация помощи не на безусловной, а на «условной» основе. Согласно этой схеме, длительная международная помощь должна зависеть от того, выполнит ли правительство-реципиент ряд условий — к примеру, оно должно предварительно либерализовать рынки или начать демократизацию. Администрация Джорджа Буша-младшего сделала серьезный шаг по направлению к условной помощи, запустив программу «Учет вызовов тысячелетия» (Millennium Challenge Accounts), которая поставила будущую помощь в зависимость от количественных показателей улучшений в некоторых сферах экономической и политической жизни стран-реципиентов. Но эффективность этой условной помощи, как выяснилось, оказалась не выше, чем безусловной. Те государства, которым не удалось выполнить условия доноров, по большей части получили помощь в том же объеме, как и выполнившие их. Причина приводилась простая: эти страны в большей степени нуждаются в помощи, как в помощи на развитие, так и в гуманитарной. И, как можно было предсказать, условная помощь не оказала видимого эффекта на государственные институты.

В конце концов, было бы весьма удивительно, если бы кто-нибудь вроде Сиаки Стивенса из Сьерра-Леоне или Мобуту из Заира вдруг стал разрушать те самые экстрактивные институты, на которых основано его благополучие, ради небольшой дополнительной порции международной помощи. Даже в Черной Африке, где подобная помощь составляет значительную часть бюджета некоторых государств, и даже после введения программы «Учета вызовов тысячелетия», где реципиент должен был соблюсти ряд дополнительных условий, эта помощь сравнительно незначительна и не стоит того, чтобы вести подкоп под собственную власть и подвергать риску и собственное владычество, и, возможно, саму жизнь.

Но все это не означает, что от любой международной помощи, кроме гуманитарной, следует отказаться. Прекращение международной помощи приведет к еще большим человеческим страданиям, и это прекращение невозможно, потому что граждане многих западных государств испытывают комплекс вины из-за экономических и гуманитарных катастроф в разных странах мира, а оказание международной помощи позволяет им верить, что для решения этих проблем что-то делается. Даже если что-то работает не слишком эффективно, они все равно считают, что это лучше, чем ничего. Огромный комплекс международных учреждений и неправительственных организаций тоже постоянно требует и получает средства. Так что было бы бессердечным отнять помощь у наиболее нуждающихся стран. Да, бо?льшая часть ее будет разворована и потрачена впустую. Но если из каждого доллара международной помощи хотя бы десять центов дойдет до самых бедных людей мира, то у них станет на десять центов больше, чем было раньше, а это лучше, чем ничего.

Из всего этого можно извлечь два важных урока. Во-первых, иностранная помощь — не слишком эффективное средство против краха государств, который сегодня происходит в разных регионах мира. Точнее говоря, совсем неэффективное. Чтобы сломать порочный круг бедности, странам нужны инклюзивные институты. Международная помощь обычно мало чем помогает в этом деле, а уж в ее сегодняшнем виде особенно. Знание причин мирового неравенства и бедности важно как раз затем, чтобы не обольщаться ложными надеждами. Так как эти причины заключаются в качестве институтов, любая иностранная помощь в рамках действующих институтов стран-реципиентов вряд ли обеспечит устойчивый экономический рост.

Во-вторых, поскольку ключевым фактором тут является развитие инклюзивных экономических и политических институтов, направление существующих потоков международной помощи по крайней мере частично на такое развитие могло бы принести пользу. Как мы видели, обставлять такую помощь условиями — это недостаточное решение, так как тут требуется, чтобы действующие правители чем-то поступились. А вот организация этой помощи таким образом, чтобы она помогла получить доступ к процессу принятия политических решений для тех групп и лидеров, которые ранее не были допущены к этому процессу, а также для широких масс населения, возможно, имела бы больший смысл.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.