Третий сектор в «век Рейгана»

Третий сектор в «век Рейгана»

Большую часть прошлого века политические консерваторы с подозрением, а то и с враждебностью, хотя и без организованной оппозиции, относились к росту филантропии частных фондов и их послевоенного отпрыска – бесприбыльных организаций. Такое отношение вызвано было, прежде всего, поддержкой большинством фондов либеральной внутренней и внешней политики и стремления бесприбыльных организаций быть на переднем крае борьбы за социальную и экономическую справедливость.

Поведение правых кардинально изменилось после оглушительного поражения на президентских выборах 1964 года их лидера – республиканца Барри Голдуотера (в США его звали «Мистер Консерватор», в СССР считали ярым антикоммунистом). Приход к власти демократа Линдона Джонсона (Lyndon Baines Johnson, 1908–1973) с его поддержанной третьим сектором программой «Большого Общества» окончательно направил страну на дорогу к социальному государству.

Стратеги консерваторов поняли, что завоевать общественное мнение одной лишь контрпропагандой невозможно, что надо также прибегнуть к организованной силе, используя все возможности до тех пор критикуемого ими третьего сектора. С этой целью они организовали усиленный приток пожертвований от новых богачей с Юга и Запада в поддерживающие взгляды консерваторов фонды, ассоциации и группы активистов. Эти усилия (о них было подробно рассказано в главе 2 раздела II книги автора «Как работает филантропия в Америке», 2015) помогли им возродить консервативное движение на новой платформе и успешно противостоять либеральной политике социального государства. А именно – дальнейшему, после Джонсона, развитию «Нового курса» Рузвельта, активно проводимого демократами в течение почти 20 лет.

***

Новый лидер консерваторов республиканец Рональд Рейган (Ronald Wilson Reagan, 1911–2004) предложил на президентских выборах 1980 года – в отличие от жесткой идеологической платформы Голдуотера – более обоснованную и оказавшуюся привлекательной для среднего класса программу. Последняя включала значительное снижение налогов и, соответственно, федеральных расходов (прежде всего, за счет социальных программ) с делегированием части полномочий и ресурсов Вашингтона на уровень штатов и муниципалитетов.

Главным средством реализации этих целей Рейгана стало возрождение партнерства государства, частного сектора и гражданского общества, имея в виду усиление роли и инициатив ассоциаций, местных общин, частных бизнесов и отдельных граждан. Это был возврат на новом уровне, во-первых, к традиционным религиозным и общинным ценностям, а также опыту отцов-основателей эпохи колоний и создания США, во-вторых, к наследию гражданского общества и его волонтерских ассоциаций времен А. Токвиля и, в-третьих, к опыту частно-публичного партнерства Г. Гувера.

Все это вместе взятое и составило один из важнейших компонентов провозглашенной Рейганом и длившейся в течение 80-х годов «консервативной революции» в социальной сфере. Вот как Рейган сам определил ее в одном из обращений к сторонникам: «Давайте возьмемся возродить еще в наше время американский дух добровольчества, сотрудничества, частных и общинных инициатив – тот дух, который течет как глубокая и могучая река через всю историю нашей страны». Джордж Буш-старший (George Herbert Walker Bush, род. в 1924 году), сменивший Рейгана на посту президента в 1989 году, выразился на этот счет еще более цветисто, говоря о «зажжении тысяч источников света» и о «времени протянутой и открытой руки».

Историки, особенно консервативные, считают, что американцы в своем большинстве – даже после ряда десятилетий «либеральной эры», ослабившей, как нередко считают, американский дух предпринимательства и опоры на собственные силы – были готовы к такому крутому политическому и социальному повороту. Он стал возможен после настигшего Америку в 70-е годы, по выражению Ф. Фукуямы, «Великого Разрыва» социальной организации. А именно – кризиса гражданского общества, падения его социальных ценностей и морали, вызванных синдромами Вьетнама и Уотергейта, разлагающим влиянием молодежной контркультуры 60-х и патерналистских излишеств социальных программ «Большого Общества» Л. Джонсона117.

Чтобы компенсировать падение роли и расходов федерального правительства в социальных программах, Рейган создает – по аналогии с мерами ассоцианизма Гувера – специальную Комиссию по инициативам частного сектора, призванную продвигать их в жизнь на всех уровнях власти и общества. В ее составе были влиятельные представители правительства, бизнеса и третьего сектора, лидеры церквей и различных меньшинств. Они разрабатывали для аналогичных комиссий на местах проекты и модели частных инициатив, основанные на богатом опыте традиционной американской благотворительности и волонтерства. Рейган неустанно внушал американцам, что «в эту эру „Большого Правительства“ мы нередко забываем, что многие из наших великих достижений, как нации, были добыты не через правительство, а с помощью частных граждан – личностей, чей талант и щедрость расцвели в нашем климате свободы».

Правые исследователи эры «консервативной революции» Рейгана обращают внимание на то, что его риторика против либерального наследия была намного жестче, чем его реальная политика. Они призывают к объективности своих левых оппонентов, остро критикующих Рейгана и время его правления. Посмотрите, говорят они, не только на то, что он сделал для «подрыва» иждивенческих традиций либерального наследия Рузвельта и Джонсона, но и на то, что он для этого не сделал.

С одной стороны, Рейган резко, иногда на треть, а то и вдвое, сократил расходы на программы «социальной сети безопасности» (велфэр, жилищное строительство для неимущих и гранты местным властям на помощь бедным), на образование и здравоохранение, не говоря уже о замораживании минимума зарплаты и подавлении профсоюзов. А с другой, он не посмел разрушить главные завоевания эпохи либерального правления, превратившие Америку в социальное государство, такие как Social Security, Medicare, Medicaid, программы поддержки среднего и высшего образования, бедных и пожилых, хотя и значительно сократил или изменил источники их финансирования.

Хотя ожидаемого «социального чуда» в 80-е годы и не случилось, считается, что в целом состояние гражданского общества улучшилось. Произошло общее «потепление» морального климата, снизилась преступность и появились признаки укрепления семьи и ее ценностей. После «паранойи Вьетнама» с его крайним пацифизмом, возродился патриотизм, особенно в связи с «крестовым походом» Рейгана против коммунизма. Наконец, значительно усилилась общинная и добровольческая активность и резко активизировалась благотворительность частных лиц и корпораций, к чему особенно активно призывал Рейган118.

Экономическая и социальная политика Рейгана, конечно же, поставила в весьма трудные условия независимый сектор. В течение 70-х годов бесприбыльные организации привыкли к устойчивому росту федерального финансирования своей деятельности, особенно в социальной сфере, здравоохранении и образовании. У многих из них доля госбюджета в доходах составляла от 30 до 75 %. Некоторые исследователи предрекали угасание независимого сектора, выросшего до небывалых масштабов не столько благодаря частной филантропии, сколько на обильной почве правовой и финансовой поддержки федерального правительства.

Однако этого не случилось. Когда при республиканцах Рейгане и Буше-старшем субсидии федерального бюджета в эти сферы значительно сократились, бесприбыльные организации начали перестраиваться, проявив поразительную гибкость. Они продемонстрировали не только высокую способность выживания и трансформации, но и склонность к дальнейшему распространению. За 8 лет правления Рейгана их число выросло на треть. В то же время организации третьего сектора сумели быстро разобраться в пестром калейдоскопе возможных источников финансирования и стали использовать весь их набор – от собственных доходов за счет платных услуг и пожертвований частных лиц до грантов филантропических фондов и правительства, контрактов с государством и бизнесом.

С одной стороны, эта гибкость стала наглядной демонстрацией жизнеспособности организаций сектора, лидеры и активисты которых унаследовали вековые традиции американской предприимчивости и опоры на собственные силы. С другой стороны, неожиданной для многих, поведение организаций сектора явилось свидетельством косвенного успеха «консервативной революции» Рейгана, призывавшего возродить эти традиции, отказавшись от одной лишь опоры на «государственное иждивенчество». В последние десятилетия прошлого века организации третьего сектора и в самом деле приобретали предпринимательский характер, опираясь на руководство профессиональных менеджеров и фандрайзеров119.

***

Яркой иллюстрацией «бесприбыльного предпринимательства» той поры может служить бурный рост сферы лечения, обучения и обслуживания умственно отсталых и психически больных людей в небольших группах на дому. Их обычно относят к так называемой group-home industry120.

Еще в 70-е годы не прекращавшаяся борьба за гражданские права – вслед за успешными судебными исками по поводу прав заключенных на гуманное обращение и условия заключения – перекинулась и на эту сферу. В рамках этой борьбы в 1972 году было проведено репортерское разоблачение ужасающих условий проживания 5000 умственно отсталых людей всех возрастов в школе-приюте Willowbrook на острове Стейтен-Айленд в Нью-Йорке.

Вслед за этим группа реформаторски настроенных адвокатов, хорошо знакомых с проблемой, инициировала в федеральном суде продолжавшийся три года судебный процесс против властей штата Нью-Йорк. Как и прежние процессы в защиту гражданских прав тех или иных социальных групп, он основывался на «конституционных аргументах». Примирительный вердикт суда потребовал фактического закрытия приюта-тюрьмы Willowbrook (суд позволил оставить там лишь 250 из 5400 ее «узников»), поскольку при огромном скоплении пациентов не могло быть обеспечено их «конституционное право на гуманное обращение и лечение».

Суд также постановил разместить их в течение 6 лет небольшими группами в жилых домах, расположенных в местных общинах города и штата, где они могли бы нормализовать свою жизнь и тем самым эффективность лечения.

Финансирование проекта должны были взять на себя власти штата – как минимум, в пределах суммы, расходуемой на содержание прежнего приюта. Однако, чтобы реализовать это судьбоносное для всех людей с ментальными болезнями решение, адвокатам и присоединившимся к ним опытным исследователям сферы тюрем и психиатрических лечебниц из Колумбийского университета, потребовалось еще почти 10 лет новых процессов и апелляций, публичных протестов и добровольческих усилий. Столь долгое время потребовалось, чтобы преодолеть упорное сопротивление властей штата, недоброжелательность лидеров многих общин, страх и предрассудки местных жителей.

Об этом исключительно важном этапе движения за социальное равноправие и роли в нем филантропии и организаций третьего сектора рассказали два наиболее активных его участника – Дэвид Ротман, специалист по социальной медицине, и Шейла Ротман, эксперт по публичному здравоохранению, в своей нашумевшей тогда книге «Уиллоубрукские войны» (The Willowbrook Wars), вышедшей первым изданием в 1984 и переизданной в 2005 году121.

Подобные решения судов, основанные на концепции «нормализации жизни» ментально больных людей, были приняты и в других штатах. Их власти, неспособные или нежелающие создавать и управлять многочисленными небольшими дома-общинами для этих людей, привлекли для работы с ними предприимчивых и социально активных частных лиц и их объединения. Они-то и взялись за создание многих тысяч небольших бесприбыльных и коммерческих организаций, задачей которых стало обеспечение нормальных жилищных, образовательных и реабилитационных услуг для умственно отсталых и психически больных людей.

Активно используя федеральные и штатские гранты и субсидии на миллионы долларов, а также исключаемые из налогов доноров частные пожертвования, они стали приобретать и ремонтировать, а то и строить для ментально больных новые «дома-общины». Это была очень непростая задача, поскольку приходилось, преодолевая устойчивые предрассудки, договариваться с лидерами местных сообществ и владельцами соседних домов. Так как управление столь децентрализованной системой требовало повышенных затрат, небольшие бесприбыльные организации стали кооперироваться, объединяя услуги и сокращая накладные расходы. Во многих штатах они образовали холдинговые компании, взявшие на себя управление финансами и недвижимостью, а также лоббирование и судебные дела от имени своих участников. Многие из них постепенно образовали общенациональные компании с солидным бюджетом и впечатляющим политическим влиянием, а также общеамериканские ассоциации, координирующие деятельность многих тысяч малых бесприбыльных организаций в этой сфере.

Столь крутая ее перестройка – сначала децентрализация, когда закрыли крупные приюты и переместили больных в общины, затем, пусть мягкая, но централизация, когда образовались национальные компании и ассоциации – неизбежно сопровождалась в ряде случаев ухудшением обслуживания больных, злоупотреблениями, а нередко и прямым мошенничеством или преступлениями. Этим, как известно, сопровождается в большей или меньшей мере всякая перестройка.

Однако в данном случае она также показала, насколько гибким и инновационным может быть третий сектор в рамках публично-частного партнерства – союза как с частной филантропией, так и с государством. Недаром исследователи наградили сектор эпитетом «resilient», и любое из главных значений этого слова – эластичный, неунывающий, жизнерадостный – наглядно выражает характер поведения его организаций и деятелей под давлением внешних обстоятельств.