Третий сектор под прессом консерваторов
Третий сектор под прессом консерваторов
Усиление международной активности филантропических фондов в разгар «холодной войны» вызвало обвинение их в антиамериканской (и просоветской) деятельности со стороны консерваторов Конгресса во главе с ярым антикоммунистом сенатором Дж. Маккарти (Joseph Raymond McCarthy, 1908–1957). Вслед за этим Конгресс организовал ряд специальных расследований «прокоммунистических» фондов. Как можно предоставлять безналоговый статус, то есть финансировать за счет американских налогоплательщиков, гневно вопрошали консерваторы, организации, занимающиеся «подрывной деятельностью», такие, например, как пацифистский и либеральный Фонд Карнеги за международный мир?
Созданная в 1952 году Палатой представителей Комиссия под председательством конгрессмена-республиканца Криса Кокса (Cox Committee) поставила перед собой следующие вопросы. Занимаются ли они подобной деятельностью, используют ли свой безналоговый статус и полученные за его счет бюджетные ресурсы на декларируемые ими цели, соответствуют ли последние американским традициям и законам? В ответ лидеры крупнейших фондов (с активами более 10 млн. долл.) позаботились о привлечении для расследования беспристрастных профессионалов, а не одних лишь борцов с «красной угрозой», и выразили полную готовность сотрудничать, представив исчерпывающую информацию о своей деятельности, составлявшую у многих из них толстые тома.
В Палате представителей прошли продолжительные слушания, на которых свидетельствовали и выступали с проникновенными речами такие знаменитые представители одновременно и бизнеса, и филантропии, как Генри Форд младший, Джон Д. Рокфеллер III-й, Альфред Слоан и многие другие. В итоге большинство заведомых противников фондов вынуждено было признать беспочвенность их обвинений в «подрывной деятельности» и уклонении от целей, дающих фондам право на освобождение от налогов.
Вскоре за дело взялись сенаторы, недовольные подобным исходом дебатов конгрессменов. Они предприняли новую атаку на фонды, создав Комиссию сената под началом республиканца Б. Кэрролла Риса (Reece Committee, 1954), которая поставила целью всесторонне изучить как мотивы создания фондов, так и их влияние на общественную жизнь. Ее деятельность отразила консервативные взгляды политиков, привыкших к традиционной «благотворительности милосердия» и считавших подрывными или, по меньшей мере, подозрительными социальные функции новой филантропии как активного участника публичной жизни.
Комиссия пыталась выяснить механизм «ухода» фондов от налогов и сохранение «династического» – через наследников основателей фондов – контроля над ними. Ее членов интересовало влияние фондов на социальные науки, общественное мнение и политику в тех случаях, когда они используют финансовую и иную опеку научных исследований в университетах и мозговых центрах. Подозрение членов Комиссии Риса вызывала также возрастающая сила их бюрократии, усиление влияния на прессу и радио, а особенно роль фондов и их лидеров в поощрении «интернационалистской» (тогда значившей «просоветской») зарубежной политики и тем самым – «подрывной деятельности».
Хотя обвинение в поддержке фондами коммунизма постепенно отпало, остались не прояснёнными существенные проблемы рождающегося независимого сектора, а среди них следующий судьбоносный вопрос. Не подрывает ли американскую демократию нарастающая финансовая и политическая мощь фондов, сосредоточенная в руках сверхбогатых филантропов и немногочисленной гильдии подконтрольных им управляющих и опекунов?
Поскольку работа комиссии Риса совпала с падением маккартизма, ее результаты были Конгрессом на время отставлены, но лидеры фондов широко использовали их для перестройки (и модернизации) своей деятельности. Они хотели не только быть готовыми к новым нападкам, им также важно было усилить самоконтроль и открытость, чтобы склонить власти и общественное мнение к признанию их и опекаемых ими бесприбыльных организаций легитимным и лояльным сектором демократического общества в США112.
***
Значительное влияние на сферу бесприбыльных организаций и филантропии оказала предпринятая Конгрессом в послевоенное десятилетие систематизация американской налоговой системы. Последняя представляла собой к тому времени беспорядочную мозаику дополнений и поправок, введенных законодателями, начиная с 1916 года, под влиянием различных, нередко противоречащих друг другу идей, поводов и обстоятельств. Быстрый рост числа и роли фондов и других бесприбыльных организаций, ажиотаж, вызванный расследованиями их деятельности, вынудили Конгресс упорядочить предоставление им статуса освобождения от налогов и провести регулирование их деятельности.
Ранее все организации, добившиеся этого статуса, попадали в одну и ту же и очень размытую по критериям секцию Налогового кодекса – от филантропических фондов и братских лож до коммунальных сберегательных банков и страховых организаций. Учитывая результаты упомянутых расследований и слушаний в комиссиях Кокса и Риса, все освобождаемые от налога организации были, начиная с Налогового кодекса 1954 года, сведены в крупную секцию 501 (с). Этот порядок сохраняется до сих пор с необходимыми поправками, вызванными вновь возникшими обстоятельствами. Сейчас эта секция охватывает около 30 групп бесприбыльных организаций общим числом более 1,5 млн., различающихся характером и целями деятельности, видом и размером налоговых льгот, а также объемом регулирования.
Реформа налогового законодательства, относящегося к организациям независимого сектора, стала поворотным пунктом в развитии не только бесприбыльных организаций, но и «финансирующей» их индивидуальной и корпоративной филантропии. Она, с одной стороны, означала законодательное признание права на существование этих организаций и готовность федеральных властей поддерживать их освобождением от налогов на особых условиях, оговоренных в законе. С другой, эта реформа трансформировала благотворительность частных лиц и корпораций в деятельность, мотивируемую не только религией и моралью, честолюбием и тщеславием, как это имело место в течение многих столетий, но и размерами экономии на налогах.
Когда Джон Рокфеллер в 1913 году пожертвовал 100 млн. на создание фонда Рокфеллера, он не извлек из этого благотворительного акта никакой финансовой выгоды. И напротив, когда Генри Форд основал в 1936 году фонд Форда как часть схемы своего наследства, его семья, пользуясь этой продуманной схемой, сумела после его смерти в 1947 году передавать от одного поколения к другому одно из крупнейших в мире состояний, уплатив лишь минимальный налог на наследство. А в 50-х годах общее число филантропических фондов достигло примерно 13 тысяч и многие из них умело использовали лазейки льготного налогообложения для снижения или «оптимизации» налогов своих доноров.
С тех пор филантропия стала для многих фондов и их доноров не только проявлением бескорыстной щедрости, но и важным инструментом финансового планирования богатства. Их пожертвования становятся актом взаимной выгоды как для доноров, так и для общества. А ее пределы должны регулироваться государством в зависимости от состояния экономики. Прижизненные пожертвования и посмертные завещания стали в послевоенные десятилетия объектом изощренного финансового планирования. Это привело к появлению процветающей армии адвокатов, бухгалтеров и финансовых консультантов, изобретающих взаимовыгодные, как для получателей, так и для жертвователей, инновационные схемы филантропии.
Возросшие масштабы прямого и косвенного финансирования правительством бесприбыльных организаций привлекли в третий сектор многие частные организации, и особенно много из здравоохранения и образования, не говоря уже о сфере социальных услуг. Пользуясь упомянутым выше упорядочением налогового законодательства и его выгодами, все они поспешили приобрести бесприбыльный налоговый статус.
***
Однако получив в той или иной форме поддержку своей деятельности властями, бесприбыльные организации стали требовать и большего участия в разработке и реализации публичной политики. В прошлом меры социальной защиты тех или иных групп населения и выполнение общенациональных программ с участием правительства проводились через традиционные профессиональные ассоциации. Теперь их место стали занимать массовые членские ассоциации с бесприбыльным статусом. То, что этот статус позволяет снижать налог на доход также и донорам, делает эти ассоциации привлекательными для пожертвований любых размеров – от десятков и сотен долларов до многих миллионов долларов. Как со стороны практически всех филантропических фондов и корпораций, так и со стороны множества частных доноров. Возникающие в итоге этого сотрудничества общность интересов и разнообразные связи стали важным фактором в формировании самостоятельного бесприбыльного сектора.
У этой тенденции выявилась и другая сторона. Ранее профессиональные ассоциации, продвигая свои социальные цели, были для правительства, не предоставляющего им ни льгот, ни субсидий, внешней, действительно независимой силой. В послевоенный период бесприбыльные организации и их ассоциации все больше становятся «игроками» на том же самом организационном поле публичной политики. Они нередко становятся продолжением правительства, образно говоря, его «длинной рукой» в разработке и реализации этой политики.
В 30-е годы сотрудничество правительства Рузвельта с институтом Брукингса, приведшее к созданию американской системы социального страхования (Social Security), было одним из немногих исключений. К концу 50-х годов подобное сотрудничество становится обычным для многих бесприбыльных организаций. Федеральные власти регулярно заключают контракты с аналитическими центрами (think tanks), имеющими бесприбыльный статус, на разработку всех аспектов политики и техническое обслуживание ее реализации. А на индивидуальном уровне профессиональная карьера могла продвигать людей из университетов и корпораций в грантодающие фонды или в правительственные агентства и в штат Конгресса, а нередко и на его выборные должности113.
***
Умение крупных фондов, других бесприбыльных организаций и их супербогатых доноров эффективно использовать лазейки льготного налогообложения для не всегда заслуженного освобождения от налогов вызвали в конце 50-х годов новую волну их публичной критики и расследований Конгресса.
Когда в 1959 году в Сенат поступил инициированный фондами и их донорами законопроект, предлагавший дальнейший рост налоговых льгот для особо крупных пожертвований, группа сенаторов заявила об «угрозе восстания» среднего класса, недовольного растущим неравенством налогового бремени.
В 1961 году эстафету протестов подхватил Райт Патман (Wright Patman), конгрессмен-демократ с популистской репутацией борца за справедливость. Его выступления в Палате представителей с рядом речей, разоблачающих налоговые злоупотребления фондов, получили широкую огласку в прессе и дали повод для начала новой серии расследований и слушаний всех аспектов деятельности фондов. Так же, как и налогового законодательства в целом. Хотя на этот раз ведущей темой дебатов была экономика фондов, нашлись желающие вновь обвинить их во вмешательстве в публичную политику, несовместимом, мол, с льготным налоговым статусом частных организаций.
В свою очередь, лидеры и адвокаты фондов, заняв на слушаниях круговую оборону, не уставали, ссылаясь на А. Токвиля и других классиков социологии, защищать добровольческие ассоциации и филантропию как квинтэссенцию американской демократии. И отвергать право государства вмешиваться в прерогативы ее организаций. Однако в эпоху, когда налоговая политика разрабатывалась в терминах публичных финансов и требовала не только социального равновесия, но и экономической целесообразности, ссылки на впечатления и аргументы Токвиля уже были несостоятельны.
В конечном счете, стала неизбежной проведённая несколько лет спустя – в 1969 году, уже при президенте Р. Никсоне – новая налоговая реформа, лишившая фонды прежней свободы действий. Она ввела ограничения контроля доноров над фондами, и, значит, возможностей корыстных финансовых сделок между ними (эти акты объединили термином self-dealing, означающим сделки в интересах стороны-инициатора), поставила под контроль практику инвестирования и текущих выплат, проводимых фондами, и потребовала представления ими годовых финансовых отчетов.
Однако полное решение противоречивых проблем фондов на этом этапе так и не было достигнуто. С одной стороны, ограничительные меры налоговой реформы не были столь драконовскими, как ожидали, а с другой – атаки на них продолжались и в прессе, и в Конгрессе. В то же время быстро растущие числом и влиянием организации независимого сектора требовали законодательного признания своей роли в публичной политике и своего места в меняющейся структуре публичных финансов.
Стала очевидной необходимость в достижении очередного социального и политического компромисса, из множества которых, как известно, соткана вся американская социальная история. Требовалось, наконец, формальное (правовое) признание общественностью и государством разрастающегося небывалыми темпами конгломерата бесприбыльных организаций в качестве независимого. или третьего сектора экономики и общества.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.