Косово на пути к независимости. Переговорный процесс
Косово на пути к независимости. Переговорный процесс
Один из сложнейших вопросов современности — подготовка и одностороннее провозглашение независимости части территории суверенного государства, деятельность международных организаций и лидеров разных стран в условиях противостояния ведущих держав по этому вопросу. В Сербии стремление к независимости давно обнаружил Автономный край Косово и Метохия. Его активно поддерживали США, распространившие своё влияние и на ряд международных организаций, лидеров некоторых европейских государств. Отношения между Приштиной и Белградом проходили разные фазы обострения, включая военные. После 1999 г., казалось, наступил период мира и появилась возможность договориться о новых формах взаимоотношений.
Новый этап в развитии кризиса связан с переговорным процессом между Белградом и албанцами Косова и Метохии под руководством международного посредника Мартти Ахтисаари. Попытка урегулировать албанско-сербские отношения отодвинули на несколько лет провозглашение Приштиной независимости.
Всесторонне рассмотреть вопрос позволяют имеющиеся документы: доклады Генерального секретаря Организации Объединённых Наций о Миссии ООН по делам временной администрации в Косове, ежемесячные доклады Генерального секретаря Организации североатлантического договора об операциях Сил для Косова, обращения Генерального секретаря ООН на имя Председателя Совета Безопасности, отчёты о заседаниях Совета Безопасности ООН, платформа государственной переговорной группы по будущему статусу Косова и Метохии — доклады Международной кризисной группы по выработке окончательного статуса Косова и Метохии, документы по переговорному процессу между албанской и сербской делегациями, выступления руководителей Республики Сербии и Косова в Совете Безопасности ООН, в Народной скупщине, на переговорах о статусе Косова, документы Ассамблеи Косова. Значительное количество документов показывает активную позицию России по вопросу косовского урегулирования: выступления министра иностранных дел России С. В. Лаврова, специального представителя министра иностранных дел России по Балканам А. А. Боцан-Харченко, заявления МИДа России по косовскому урегулированию, выступления постоянного представителя Российской Федерации при ООН В. И. Чуркина на заседании Совета Безопасности ООН. Большинство этих материалов опубликовано в четвёртом томе документов «Албанский фактор кризиса на территории бывшей Югославии»[765].
Конфликт между Белградом и Приштиной, стремившейся провозгласить независимость в ближайшее время, вызвались урегулировать международные организации. В 2005 г. Генеральный секретарь принял решение оценить положение в Косове и начать обсуждение статуса этой территории. Он назначил господина Кая Эйде (Норвегия) Специальным посланником Генерального секретаря по проведению всеобъемлющего обзора положения в Косове (Сербия и Черногория) в мае 2005 г. Перед посланником была поставлена задача проанализировать ситуацию в Косове и Метохии, чтобы выяснить, имеются ли там условия для перехода к политическому процессу, призванному определить его будущий статус в соответствии с резолюцией 1244 (1999) Совета Безопасности. Он изучал ситуацию в крае, чтобы понять, имеются ли там условия для перехода к политическому процессу, призванному определить его будущий статус в соответствии с резолюцией 1244 (1999) Совета Безопасности и соответствующими заявлениями Председателя. Этот обзор задумывался также для того, чтобы добиться прогресса на местах и содействовать созданию условий, способствующих подвижкам в политическом процессе. Результатом деятельности посланника стал специально подготовленный доклад, который был представлен СБ в июне 2005 г.[766] Конечно, о выполнении стандартов никто не говорил, но форма была соблюдена. В сопроводительном письме Генерального секретаря на имя Председателя Совета Безопасности от 7 октября 2005 г. Кофи Аннан писал: «Как указывается в докладе, господин Эйде пришёл к выводу, что, несмотря на то, что осуществление соответствующих стандартов в Косове является неравномерным, пришло время переходить к следующему этапу политического процесса. С учётом оценки, представленной в докладе, и проведённых мною дальнейших консультаций, в частности с моим Специальным представителем господином Сёреном Ессен-Петерсеном, я согласился с выводом, который сделал господин Эйде. В связи с этим я намерен начать подготовку к возможному назначению, с учётом результатов предстоящих обсуждений в Совете, Специального посланника для руководства процессом определения будущего статуса Косова. При выполнении этих деликатных функций Специальный посланник будет учитывать интересы и опасения данного субрегиона. Я хотел бы подчеркнуть, что осуществление стандартов должно продолжаться, но с большей приверженностью этому делу и с большей результативностью. Прогресс в этой области является непреложным условием успеха и устойчивости любого процесса, связанного с определением будущего статуса»[767].
Эти события положили начало процессу, в рамках которого нужно было бы определить будущий статус Косова и Метохии, или, другими словами, процессу признания независимости Косова и Метохии, которое и подразумевалось под словами «определить статус». Когда Контактная группа озвучила основные принципы для переговоров между Белградом и Приштиной, а Генеральный секретарь ООН высказал свои рекомендации по ведению переговоров, встал вопрос о руководителе переговорного процесса. 31 октября Генеральный секретарь Кофи Аннан доложил Совету Безопасности о том, что «намерен назначить бывшего президента Финляндии Мартти Ахтисаари своим Специальным посланником, который будет руководить процессом определения будущего статуса Косова»[768]. Именно М. Ахтисаари, слывший знатоком Балкан, возглавил переговорный процесс между делегациями Приштины и Белграда в 2006–2007 гг., а также стал автором предложения о предоставлении Косову независимости.
Стороны стали готовиться к переговорам. Народная скупщина Сербии приняла Резолюцию о мандате политических переговоров, после чего быстро была сформирована специальная Переговорная группа. На основании Резолюции скупщины Переговорная группа приняла общую платформу и сформировала делегацию для первого круга переговоров, который был посвящён децентрализации Сербии. Переговоры со стороны Приштины проводились так называемой Группой единства, которую возглавлял президент Сейдиу.
Сербия в письмах М. Ахтисаари изложила своё видение переговорного процесса и представила конкретные предложения. Белград верил в целесообразность переговоров и в то, что они будут серьёзными, открытыми, хорошо подготовленными и беспристрастными и приведут к всеобъемлющему и долгосрочному решению этого трудного вопроса.
Мартти Ахтисаари считал своей задачей выработать окончательный статус Косова, у которого были бы наибольшие шансы на долгосрочную стабильность и развитие, подготовить и по возможности навязать сторонам принятие пакета соглашений о независимости Косова. Члены сербской делегации вспоминают о том, что Мартти Ахтисаари был пристрастен, благоволил албанской стороне, пытался в частных беседах с сербами уговорить их пойти на уступки[769].
Тогда, перед началом переговоров в 2006 г., все были уверены, что определение статуса будет во многом зависеть от выполнения стандартов, которые были ранее предложены руководству албанцев в крае. В Белграде полагали, что если стандарты не будут осуществлены, то гарантии индивидуальных прав и свобод, экономическое восстановление и европейская перспектива для населения Косова и Метохии будут невозможны. Однако опубликованный в январе доклад Генерального секретаря ясно давал понять, что произошло заметное замедление темпов осуществления стандартов для Косова. А если быть объективными, то процесс предоставления прав сербам и другим не албанцам вообще и не начинался. Поэтому постепенно международные организации переходили от политики «стандарты до статуса» к политике «стандарты и статус», а затем к политике «статус без выполнения и минимальных стандартов», вероятно, из-за убеждения, что албанское сообщество не в состоянии улучшить стандарты проживания неалбанского населения в Косове и Метохии, а стремление к независимости поддержать надо.
Европейский союз поддержал усилия ООН, предлагая сторонам европейскую перспективу без границ. Европейская комиссия 27 января приняла коммюнике «Западные Балканы на пути в ЕС: закрепление стабильности и рост процветания». Совет министров ЕС посчитал это коммюнике хорошей основой для встречи министров иностранных дел ЕС и западнобалканских стран, которая должна была состояться в марте 2006 г. в Зальцбурге. Европейский союз видел в этом помощь западнобалканским странам практическими мерами, направленными на то, чтобы сделать их планы европейской интеграции более реальными.
20 и 21 февраля, 17 марта, 3 апреля, 4 и 5 мая 2006 г. в Вене состоялись четыре раунда прямых переговоров между Белградом и Приштиной, посвящённые децентрализации функций управления в Косове. 23 мая между сторонами состоялись переговоры по вопросу культурного наследия и культовых объектов, а 31 мая — встреча по экономическим вопросам. Дальнейшие раунды прямых переговоров между представителями Белграда и Приштины о децентрализации, культурном и религиозном наследии, правах общин под руководством Мартти Ахтисаари прошли 7 и 8 сентября.
Сербия разработала платформу переговорного процесса. В частности, она предлагала албанской стороне рассмотреть вопрос предоставления Косову и Метохии существенной автономии, которая бы гарантировалась Общим договором и Конституцией Сербии. Край самостоятельно выполнял бы действия и задачи, необходимые для его внутреннего экономического, социального и культурного развития таким образом, чтобы Косово смогло взять на себя большую часть ответственности за своё экономическое развитие и благосостояние граждан. В рамках самостоятельных прав край располагал бы финансовой автономией, что подразумевает налоговую политику, политику общественных доходов, расходов и вложений. Сербии, в соответствии с этой концепцией разделения полномочий, будут принадлежать функции внешней политики и контроля границ. Сербия сохранила бы определённый набор защитных функций — как в области основных прав, защиты своего религиозного и культурного наследия в крае, так и в области отдельных таможенно-инспекционных функций[770].
Рабочие группы, созданные для ведения между Приштиной и Белградом прямого диалога по техническим вопросам, не смогли достичь существенного прогресса. Правительство Республики Сербии в конце 2006 г. выступило с инициативой, направленной на продолжение переговоров по вопросу степени и формы будущей автономии для Косова и Метохии в составе Республики Сербии. Представители Косова на автономию, даже существенную, не соглашались. Член переговорной группы, адвокат Александр Симич вспоминал, что Контактная группа сформулировала один странный принцип, который весьма усложнял переговорный процесс. А именно: статус Косова и Метохии не может быть возвращён к положению до агрессии НАТО против Югославии, т. е. до 24 марта 1999 г. Расспросы членов КГ, представителей США, Великобритании, Германии, Франции и Италии, просьба разъяснить его содержание успехом не увенчались. «Никогда мы не получили подтверждение, что тот принцип означает, что КиМ не может находиться в конституционно-правовом поле Республики Сербии»[771].
Международные организации были обеспокоены «малой вероятностью достижения согласованного решения по вопросу о статусе ввиду позиций обеих договаривающихся сторон: нет никаких признаков того, что, с одной стороны, Сербия готова отказаться от требования сохранения Косова в составе Сербии на условиях автономии, а с другой — что косовские албанцы готовы уступить, сняв требование о предоставлении Косово полной независимости»[772].
Ноябрьский доклад 2006 г. Генерального секретаря внешне выглядел очень оптимистично, хотя переговоры не привели к каким-либо результатам. Поэтому, чтобы как-то актуализировать вопрос выполнения стандартов, пришлось разработать «Тринадцать приоритетных задач по осуществлению стандартов». Именно они убедительно показывали, что от выполнения стандартов албанцы совсем отказались[773].
За неудачей переговорного процесса последовало предложение европейских посредников помочь, т. е. предложить Мартти Ахтисаари разработать так называемый европейский план по Косову. Мартти Ахтисаари однозначно был за независимость края, поэтому предполагал подойти к принятию соответствующего решения во время своего мандата. Он считал, что «неопределённость в отношении будущего статуса Косова превратилась в одно из серьёзных препятствий, мешающих обеспечению демократического развития Косова, подотчётности, восстановления экономики и межэтнического примирения»[774]. Поэтому, по его мнению, единственным жизнеспособным вариантом для Косова является независимость под надзором международного сообщества.
В конце января 2007 г. в Париже специальный представитель ООН Мартти Ахтисаари представил свой план, касающийся будущего статуса Косова, генсеку ООН Пан Ги Муну, а затем — в Вене — членам Контактной группы, в которую входили представители России, США, Великобритании, Франции, Германии и Италии. Предлагая план, М. Ахтисаари подчёркивал: «Назначение Всеобъемлющего предложения об урегулировании статуса Косова состоит в определении положений, необходимых для обеспечения жизнеспособного, устойчивого и стабильного будущего Косова. Оно включает подробное описание мер по обеспечению поощрения и защиты прав общин и их членов, эффективной децентрализации управления и сохранения и защиты культурного и религиозного наследия в Косове. Кроме того, настоящий План урегулирования предусматривает меры в конституционной и экономической областях и в сфере безопасности, которые в совокупности нацелены на содействие развитию многоэтнического, демократического и процветающего Косова. Одним из важных элементов Плана урегулирования является мандат, обеспечивающий будущее международное гражданское и военное присутствие в Косове для надзора за осуществлением Плана урегулирования и оказания компетентным властям Косова содействия в обеспечении мира и стабильности на всей территории Косова. Положения Плана урегулирования будут иметь в Косове преимущественную силу перед всеми другими правовыми нормами»[775].
В документе не упоминалось слово «независимость», однако фактический смысл представленных предложений заключался именно в этом. Так, Приштине разрешалось иметь флаг, гимн и вступать в международные организации, в частности, в ООН; предусматривалось наличие собственных вооруженных сил. Оговаривались и условия для такого статуса края. Специально назначенный «представитель международного сообщества» получал право вмешиваться в случае, если бы Косово попыталось пойти дальше предложенного плана: край не мог быть поделён на сербскую и албанскую зоны, не мог присоединиться к какому-либо государству (таким образом, исключалась возможность создания «Великой Албании»). Особо подчеркивалась защита прав косовских сербов, в том числе православной церкви и сербского языка; сербам также гарантировалось представительство в органах власти и силовых структурах.
Многие догадывались, что речь идёт о предоставлении Косову независимости под надзором международных сил. Это понимали и албанцы. Они поспешили поддержать план М. Ахтисаари. Президент Косова Фатмир Сейдиу на заседании международной Контактной группы в Вене 10 марта 2007 г. так отреагировал на предложенный план: «Находящийся на столе документ по Косову полон мучительных компромиссов, на которые мы пошли, сохраняя в неприкосновенности нашу решимость достичь независимости Косова… Мы приветствуем этот план и берем на себя обязательство реализовать его как основополагающий и дополняющий пакет независимого Косовского государства, в котором албанское большинство и меньшинства принимают на себя всю ответственность по управлению страной и преисполнены уважения к существующим нуждам и культурным и этническим чувствам друг друга»[776].
2 февраля 2007 г. Мартти Ахтисаари приехал в Белград, чтобы представить свой план сербам. Но те без воодушевления встретили это предложение. Оно обсуждалось в правительстве, парламенте, в политических партиях. Выступая в Скупщине, которая должна была принять резолюцию по предложенному плану, премьер-министр В. Коштуница сказал: «…Нам представлен план разделения Сербии. Представлен план изъятия у Сербии 15-ти процентов территории. Вопреки воле Сербии представляется план изменения её международно признанных границ. Представлен план, которым на примере Сербии попираются Устав ООН, нормы международного права, пренебрегается воля народа Сербии, высказанная на референдуме, и игнорируется Конституция Сербии»[777]. Народная Скупщина Сербии проголосовала за резолюцию, отвергающую план Мартти Ахтисаари.
В марте 2007 г. Сербия на завершающей сессии венских переговоров отвергла план Ахтисаари как односторонний и неприемлемый. По мнению Белграда, «предложение Мартти Ахтисаари открыло двери независимости южному сербскому краю, а сербам из Косова предоставило значительно меньше того, что они имеют сейчас, что, уже восьмой год, недостаточно для защиты их жизненных интересов, их существования и возвращения в собственные дома. Более 200 000 сербов покинуло Косово в 1999 году. По официальным данным УНХЦР на сегодняшний день из них вернулось только 7 100»[778].
В конце марта 2007 г. план М. Ахтисаари был внесён на рассмотрение в СБ ООН. 5654-е заседание СБ состоялось при закрытых дверях 3 апреля. Члены Совета заслушали сообщение г-на Ахтисаари. С заявлением выступил председатель правительства Республики Сербии Воислав Коштуница. А от имени Фатмира Сейдиу говорил Специальный представитель Генерального секретаря и глава Миссии ООН по делам временной администрации в Косове г-н Рюккер.
Для американцев независимость Косова казалась делом решённым. По расчётам Вашингтона, это должно было произойти ещё в конце 2006 г. «Задержка» же случилась по вине России. Неожиданно для многих Москва высказала иную (свою!) точку зрения, в результате чего стало невозможным одобрить отделение Косова от Сербии при единодушии постоянных членов СБ ООН. Из-за того, что Россия заняла другую позицию, в Совете Безопасности появились две резолюции. Одна основывалась на докладе Мартти Ахтисаари. В ней предлагалось установить в крае независимость под международным наблюдением, говорилось о прогрессе в осуществлении стандартов, хотя и упоминалось о необходимости продолжить усилия в этом направлении. Россия же в другой резолюции настаивала на том, что форсировать события не следует, поскольку стандарты не выполнены, как, впрочем, и ряд положений резолюции 1244, и надо продолжить переговоры, чтобы достичь компромисса и одобрения решений двумя сторонами.
Защитники плана Ахтисаари несколько раз подправляли текст резолюции, однако согласия Москвы на независимость сербского Косова так и не получили.
Первой реакцией Запада было удивление: все привыкли, что Москва давно уже не имела своего мнения по балканским проблемам. Затем все решили, что это случайная и потому непрочная позиция. В отношении Москвы были применены методы убеждения, давления, прессинга. Джордж Буш торопился: в июне 2007 г. албанцы уже собирались отпраздновать независимость. Поскольку вопрос, казалось, уже был решён, в крае началась работа организаций, которые должны были начать свою деятельность после одобрения плана Ахтисаари: Группы по подготовке к созданию международного гражданского присутствия, Группы ЕС по планированию для Косова и др.
Из-за твёрдой позиции России и Китая Совет Безопасности не поддержал план Мартти Ахтисаари.
По мнению министра иностранных дел России С. В. Лаврова, если бы продолжались попытки одностороннего решения проблемы Косова через провозглашение независимости края, ситуация на Балканах и в Сербии пошла бы по пути дестабилизации. Поэтому позиция Москвы в СБ была конструктивной. Будучи против плана Ахтисаари, Россия выступила с инициативой направления Миссии Совета Безопасности в Белград и Косово, чтобы члены Совета воочию убедились, как обстоят дела в этом сербском крае. Кроме того, Россия предложила провести всеобъемлющий контроль выполнения резолюции 1244 в СБ ООН. «Это вполне логичная последовательность действий: сначала — миссия, которая убедится, как обстоят дела в Косове, потом обсуждение в СБ ООН, в каких аспектах резолюция 1244 выполнена, а в каких — нет»[779]. Министр обещал, что Россия будет «твёрдо добиваться того, чтобы эта Миссия увидела не „потёмкинскую деревню“ в виде очередных брифингов в закрытых помещениях, а реальную картину, как живут меньшинства в сербском крае Косово»[780].
Члены Совета Безопасности приняли предложение России направить в Косово Миссию, которая будет работать в период с 24 по 29 апреля 2007 г. Миссию возглавил Постоянный представитель Бельгии в ООН Йохан Вербеке. Перед Миссией были поставлены следующие задачи:
а) получить из первых рук информацию о прогрессе, достигнутом в Косове с момента принятия резолюции 1244 (1999) Совета Безопасности, включая информацию об осуществлении согласованных стандартов;
б) получить непосредственно от руководства Сербии, временных институтов самоуправления Косова и представителей общин этнических меньшинств Косова информацию о текущей политической, социальной и экономической ситуации в Косове, а также о ситуации в регионе;
в) получить непосредственно от представителей международного сообщества в Брюсселе и на местах информацию о текущей политической, социальной и экономической ситуации в Косове, а также о ситуации в регионе.
4 мая Миссия докладывала Совету Безопасности о своих встречах и наблюдениях. Фактически она представила подробный отчет о своих разговорах с сербами и албанцами. Однако выводы оказались беззубыми: общая обстановка с точки зрения безопасности в Косове виделась спокойной, но напряжённой. Крики сербов о помощи и рассказы о преступлениях против них члены Миссии восприняли лишь как «воспоминания о конфликте 1998–1999 гг. и о нападениях в марте 2004 г., которые были направлены против сербов и международного сообщества». Хотя было подмечено, что косовские албанцы с уверенностью смотрят в будущее, а сербы выражают озабоченность по поводу своих перспектив, что общины косовских албанцев и косовских сербов по-прежнему разделены и в основном проживают раздельно, что многое еще предстоит сделать для осуществления стандартов, что количество окончательно вернувшихся беженцев весьма невелико, что позиции сторон относительно предложения об урегулировании в Косове по-прежнему значительно расходятся, вывод следовал противоположный сказанному: «Проявленная политическими лидерами Косова приверженность и готовность создать в Косове условия, пригодные для жизни всех её общин, внушают надежду». Заключительные слова звучали расплывчато: «Члены Миссии отметили подчёркнутую многими участниками важность содействия европейской перспективе для региона, в том числе для Косова. Эта европейская перспектива может обеспечить направление для будущего политического и экономического развития и способствовать укреплению стабильности в Косове и, тем самым, в регионе в целом»[781].
Белград пытался внести свои изменения в план Ахтисаари, но они не были даже рассмотрены. Тогда правительство Республики Сербии выдвинуло инициативу о начале нового этапа переговоров между представителями Республики Сербии и делегатами временных институтов самоуправления в Косове и Метохии. По мнению Белграда, основной целью новых переговоров являлось достижение компромиссного решения о статусе КиМ заинтересованными сторонами. Для выполнения этой цели необходимо создать хорошую атмосферу на переговорах, предложить соответствующую процедуру и дать на это столько времени, сколько нужно, без искусственно навязанных сроков. Инициатива Белграда, поддержанная Москвой, была принята.
Формат переговорного процесса был изменён. Руководила им, вместо М. Ахтисаари, так называемая «тройка», куда входили представитель Европейского союза Вольфганг Ишингер, представитель Соединенных Штатов Френк Визнер и представитель Российской Федерации А. А. Боцан-Харченко. Не слишком интенсивные переговоры делегации Приштины и Белграда вели в течение четырёх месяцев, начиная с августа 2007 г.
В ноябре 2007 г. специальный представитель министра иностранных дел России по Балканам и один из членов «тройки» А. А. Боцан-Харченко отмечал, что стороны встречались примерно раз в полторы недели. И если первая прямая встреча сербов и албанцев в Нью-Йорке в рамках Генассамблеи была очень короткой, то на сей раз переговоры длились по несколько часов. «Работать в „тройке“ очень тяжело, — подчёркивал А. А. Боцан-Харченко, — особенно учитывая, что национальные позиции внутри самого ЕС сильно расходятся. К сожалению, то и дело из различных столиц раздаются высказывания о том, что независимость Косова предрешена. Это, мягко говоря, не стимулирует сербско-албанский диалог. После этого смягчать позиции косоварам нет никаких причин. Приходится признать: переговорному процессу мешают шаги, которые не преследуют цель прийти к компромиссу. В том числе и заявления Приштины, которые идут вразрез с обещаниями, данными самой „тройке“»[782].
Программа переговоров включала в себя организацию десяти сессий, шесть из которых были проведены в режиме прямого диалога, включая заключительную интенсивную трехдневную конференцию в Бадене (Австрия), а также две поездки в регион. В этом процессе от Белграда участвовали президент Борис Тадич, премьер-министр Воислав Коштуница, министр иностранных дел Вук Еремич и министр по делам Косова Слободан Самарджич. Приштину представляла «команда единства», в которую входили президент Фатмир Сейдиу, премьер-министр Агим Чеку, председатель Ассамблеи Коли Бериша, Хашим Тачи и Ветон Суррои. Таким образом, обе делегации были представлены на самом высоком уровне. Помимо совместных сессий были организованы раздельные встречи «тройки» со сторонами для проведения с ними индивидуальных консультаций. Эти сессии были продолжительными и зачастую имели трудный характер, поскольку «тройка» столкнулась с последствиями взаимного недоверия и старой обиды по поводу конфликтов 90-х гг. XX в.[783]
Переговорный процесс между Белградом и Приштиной в 2007 г. выявил позиции сторон, но опять не закончился принятием конкретного решения. Албанцы были неконструктивны, лишь присутствовали на переговорах (и то хорошо), и единственным их предложением было скорейшее предоставление краю независимости. Белград же в отстаивании единства своей территории набирал очки, предлагая разные варианты автономии: анализировал статус Гонконга, взаимоотношения Аландских островов и Финляндии, полагая, что албанцы должны согласиться на самую широкую автономию, какая только существует в мире. Руководящая «тройка» изначально не хотела предлагать и тем более навязывать сторонам какое-либо решение, но не удержалась и сформулировала план из 14 пунктов, посоветовав подумать о нейтральном статусе Косова и нормализации отношений.
Переговоры проводились в рамках резолюции 1244 (1999) Совета Безопасности и руководящих принципов Контактной группы. В ходе работы стороны обсудили широкий круг вариантов, таких как полная независимость, независимость под надзором, территориальный раздел, существенная автономия, конфедеративное устройство и даже молчаливое «согласие на несогласие» в отношении статуса. Тем не менее, стороны не смогли достичь консенсуса относительно окончательного статуса Косова. Ни одна из них не захотела отступить от своей позиции, касающейся суверенитета края.
Премьер-министр Сербии В. Коштуница так оценивал переговорный процесс: «Наиважнейшим из всех был вопрос об осуществлении стандартов в крае. Когда стало ясно, что с осуществлением элементарных стандартов существуют проблемы, была сделана серьёзная ошибочная попытка решить этот вопрос так, чтобы он перешёл в новую фазу, названную „и стандарты, и статус“. Поскольку этот ошибочный подход было нереально развить, вместо исправления исходной ошибки, следуя той же ошибочной логике, была сделана новая ошибка. Последовал переход к решению вопроса статуса, а стандарты были отодвинуты и забыты. И в итоге в ходе переговоров, которыми руководила „тройка“, мы пришли к действительно абсурдной ситуации — к предложению забыть и о статусе, и о стандартах и обратиться к постстатусным вопросам, то есть к добрососедским и партнёрским отношениям Сербии и Косова, как будто речь идёт о двух государствах»[784].
Москва была обеспокоена тем давлением, которое оказывалось на стороны во время переговоров. В Заявлении МИД РФ подчёркивалось, что Приштине постоянно «посылались деструктивные сигналы из некоторых столиц о поддержке идеи косовской независимости. Запущенный процесс, по нашему твёрдому убеждению, даёт шанс выхода в перспективе на развязку. Однако складывается впечатление, что именно поэтому кому-то хотелось бы как можно быстрее развалить диалог, чтобы выполнить свои обещания косовским сепаратистам»[785]. МИД беспокоили и планы Сил для Косово, предусматривающие репрессивные меры в крае в отношении тех, кто не захочет смириться с косовской независимостью. Вместо сдерживания сепаратистов готовились усмирять их оппонентов. «Это — прямое нарушение мандата СДК, исключающего действия в пользу одной стороны, путь к прямой конфронтации сил с неалбанским населением края»[786]. Россия призывала постоянных членов СБ ООН, партнеров по Контактной группе и страны Евросоюза еще раз взвесить все последствия односторонней суверенизации Косова, удержать процесс урегулирования в международно-правовом поле и воздержаться от поспешных решений, чреватых разрушительным прецедентом для всей системы международных отношений.
Выступая в Совете Безопасности, постоянный представитель Российской Федерации при ООН В. И. Чуркин предостерегал от поспешных и неправильных шагов, подчёркивал, что «именно поспешные политические решения, принятые в начале 90-х годов XX в. в некоторых столицах, в значительной степени стимулировали насильственный, а не переговорный распад бывшей Югославии». Понимая, что Косово не подходит для независимости, апологеты односторонних решений успокаивали международное сообщество тем, что территория, мол, еще долгое время будет «контролируемой». «Так не лучше ли использовать предстоящий период, — спрашивал российский посол, — для нахождения правового решения на основе договоренности сторон, как гарантии благополучия Косова, долгосрочной стабилизации всего балканского региона?»[787]. Россия выступила за продолжение переговорного процесса и предложила рассмотреть «дорожную карту», которая позволила бы учесть обоснованные интересы сторон и приоритеты ведущих международных факторов косовского урегулирования. «Предложения российской стороны, — заявил В. И. Чуркин, — с элементами проекта официального заявления Председателя СБ в поддержку именно такого правового пути остаются в силе. Распространяем сегодня обновленный вариант этих элементов, отражающий концепцию „дорожной карты“. Надеемся поработать совместно с коллегами по Совету над этим документом. Призываем Совет Безопасности придать импульс продолжению активного переговорного процесса между сторонами с целью выхода на взаимоприемлемые развязки. Наша обязанность дать переговорам еще шанс и время для их логического завершения»[788].
В докладе Генерального секретаря ООН от 3 января 2008 г. отмечалось, что «неопределённость и утрата поступательной динамики в развитии процесса определения будущего статуса может породить угрозу нестабильности не только в Косове, но и в более широком регионе; а также создать потенциальную угрозу безопасности персонала Организации Объединенных Наций». Поэтому Организация Объединенных Наций, опираясь на поддержку соответствующих международных организаций, настроена на оказание содействия Косову в продвижении по пути к обеспечению устойчивой стабильности[789].
Российская Федерация поддержала требование Республики Сербии о созыве срочного заседания Совета Безопасности в связи с получившими широкую огласку планами албанского руководства сербского края Косова и его внешней «группы поддержки» о скором одностороннем провозглашении независимости этой территории. На заседании СБ было высказано убеждение, что проблема статуса Косова может и должна быть урегулирована надёжным и долгосрочным образом с помощью выработки решения (при ведущей роли Совета Безопасности ООН), которое в полной мере соответствовало бы нормам международного права и основывалось бы на договоренностях между Белградом и Приштиной.
Россия нашла в себе силы понять, что решение косовской проблемы, предложенное международными организациями и НАТО, следует шаблону 90-х гг., когда выдвигались ультиматумы, отвергалась возможность доработать текст соглашения, имитировалась отчаянная нехватка времени, ставились жёсткие сроки принятия постановлений (как при введении санкций, при переговорах в Дейтоне, Рамбуйе) и т. д. и т. п. Если уступить в Косове, такая практика вскоре станет нормой повсюду. Поэтому Россия заняла более жёсткую позицию, выступила против навязывания решения и за продолжение переговорного процесса.
По мере развития переговорного процесса и нарастания недовольства Запада позицией России план Москвы уточнялся и сводился к следующему:
1. Не ограничивать переговорный процесс каким-либо сроком. Косовскую проблему необходимо продолжать решать путем диалога.
2. Не применять практику навязывания решения (как в случае с планом М. Ахтисаари).
3. Принятое решение должно удовлетворять и Белград, и Приштину.
4. Соблюдение резолюции СБ ООН 1244 является обязательным требованием.
5. Не применять политику двойных стандартов в отношении переговаривающихся сторон.
6. Принимать решение исключительно на основе международного права, а не на основе желания какой-нибудь державы.
7. Исключить одностороннее провозглашение независимости Косова, противоправное признание этой независимости.
8. Случай Косова должен стать прецедентом и универсальным случаем международного права, а не прецедентом насильственного отторжения части территории независимой страны.
Несмотря на отсутствие договорённостей и решений Совета Безопасности, 17 февраля 2008 г. Косово провозгласило свою независимость. В Декларации о независимости Косова отмечалось, что она отражает волю народа и «находится в полном соответствии с рекомендациями специального посланника ООН Мартти Ахтисаари и его Всеобъемлющего предложения по решению вопроса статуса Косова»[790].
Сербия не признала независимость своего автономного края, правительство приняло Постановление об аннулировании противоправных актов временных органов самоуправления в Косове и Метохии о провозглашении односторонней независимости.
Провозглашение независимости Косова разделило мировое сообщество на сторонников и противников этой акции. Россия была среди противников, США — среди сторонников. Ситуация осложнялась тем, что Генеральный Секретарь ООН занял пассивную позицию, это видно из его опубликованных докладов. Позиция России обозначилась чётко. Документы 2009 г. показывают, что Министерство иностранных дел РФ и министр С. В. Лавров поддержали Сербию в её решении бороться против отделения Косова. По мнению С. В. Лаврова, «одностороннее провозглашение независимости этого сербского края создаёт всё новые проблемы как в самом Косове, так и вокруг него. Сегодня мы наблюдаем, как искусственно нагнетается отчуждённость между косовскими албанцами и сербами, которые категорически не приемлют насильственной интеграции в это квазинезависимое государство. В результате установление доверия между сторонами становится всё более и более сложной задачей. И Россия, и Сербия озабочены попытками разрушить форматы международного присутствия в Косове, поскольку якобы эти форматы не отвечают современным реалиям. Мы видим за этими попытками стремление легализовать структуру, которая занялась бы выполнением так называемого плана Ахтисаари, а по сути дела содействовала бы суверенизации незаконно провозглашённого образования»[791].
18 февраля 2008 г. ГС ООН получил от Хавьера Соланы, Верховного представителя по общей внешней политике и политике безопасности Европейского союза, письмо, в котором последний информировал о решении Европейского союза разместить в Косове Миссию по обеспечению законности в рамках резолюции 1244 (1999) и назначить специального представителя Европейского союза по Косову, в чьи функции будет входить, среди прочего, координация работы Европейского союза в Косове. Создание такой миссии предполагалось планом Мартти Ахтисаари, который не был одобрен Советом Безопасности, но это не смущало тех, кто готовил Косово к независимости. Без санкции Совета Безопасности 9 декабря 2008 г. Миссия по установлению законности и порядка в Косове (EULEX / ЕВЛЕКС) начала развертывание своих структур на всей территории Косова и Метохии. К ЕВЛЕКС переходила большая часть функций Миссии ООН в Косове (МООНК), управлявшей этой южной сербской провинцией с 1999 года. Сотрудники ЕВЛЕКС — 1 900 международных чиновников и 1 100 местных специалистов — должны были установить контроль над косовской полицией, судами и таможенной службой. Задача Миссии — подготовить край к независимости, научить албанцев европейским нормам функционирования юридической, экономической и политической систем, помочь в создании министерств, ведомств и административных служб. Белград активно возражал против этого шага исходя из того, что одобрение планов развертывания ЕВЛЕКС «означало бы согласие с независимостью Косова». Знаком протеста Белграда стал сбор подписей под петицией против развертывания в Косове европейской Миссии.
ГС ООН поддержал развёртывание Миссии ЕС, даже нашёл этому серьёзные оправдания. Выступая в Совете Безопасности, Пан Ги Мун подчёркивал, что после принятия Приштиной Конституции в июне 2008 г. «ситуация в Косове кардинально изменилась». По его мнению, изменение функций МООНК было вполне оправданным. «Новые власти стремятся взять на себя полномочия, возложенные на Специального представителя Генерального секретаря. И потому МООНК больше не может так эффективно, как в прошлом, выполнять подавляющее большинство своих задач в качестве временной администрации. Европейский союз выразил готовность играть более активную оперативную роль в Косове в сфере обеспечения правопорядка и принял меры по ее выполнению. Я считаю, что такое расширение этой роли будет отвечать интересам Организации Объединенных Наций и международного сообщества в целом»[792].
Россия такую позицию ГС не поддержала. В. И. Чуркин обратил внимание членов СБ на то, что резолюция 1244 (1999) «сохраняет свою силу в полном объёме. В соответствии с ней Специальный представитель Генерального секретаря и возглавляемая им миссия Организации Объединенных Наций в Косове должны продолжать осуществлять возложенные на них функции и обязанности по временному управлению Косовом, включая содействие обеспечению прав и безопасности национальных меньшинств и достижение в крае установленных международным сообществом демократических стандартов»[793]. А развёртывание Миссии Евросоюза по установлению законности и порядка в Косове и учреждение Международной руководящей группы Москва посчитала противоправными, поскольку они были начаты без требуемой санкции со стороны Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Это шло вразрез с резолюцией 1244 (1999) и согласованными принципами косовского урегулирования. Вызывало недоумение и «поведение г-на П. Фейта, который заявил, что с 15 июня управление Косовом будет осуществляться на основе косовской конституции, а роль главного международного представителя в крае будет принадлежать ему, П. Фейту. Эта неуклюжая попытка присвоить себе функции главного международного представителя в Косове грубо противоречит пункту 6 резолюции 1244 (1999), согласно которому указанные полномочия возложены на Специального представителя Генерального секретаря Организации Объединенных Наций в Косове»[794]. Поэтому «международный гражданский представитель» в Косове не имеет никаких прав и легитимного статуса и не должен осуществлять действий по передаче функций или собственности МООНК Миссии Евросоюза.
В. И. Чуркин был твёрд, критикуя деятельность международных чиновников. По его мнению, попытки бывшего руководства МООНК провести реконфигурацию миссии в обход Совета Безопасности нанесли ущерб авторитету Организации Объединенных Наций. «Действия бывшего Специального представителя Генерального секретаря Организации Объединенных Наций в Косово И. Рюккера и его заместителя Л. Россина находились в полном противоречии с теми требованиями, которые предъявляются в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций к международным чиновникам. Любые попытки провести реорганизацию международного гражданского присутствия в Косове, сознательно утаивая информацию от членов Совета Безопасности, недопустимы. Мы настаиваем на том, чтобы Секретариат регулярно представлял членам Совета подробные отчеты о всех аспектах деятельности МООНК», — отстаивал позицию Москвы В. И. Чуркин[795].
И только в середине октября 2009 г. официальный Белград согласился одобрить размещение Миссии ЕВЛЕКС в крае. Решение выглядело нелогичным и шло вразрез с договорённостями с Москвой. Однако документы показывают, что Б. Тадич согласился на размещение Миссии из-за обещаний европейской перспективы и шенгенских виз для жителей Сербии. Кроме того, представители Германии и Великобритании обещали не голосовать в Генеральной Ассамблее ООН за просьбу Сербии рассмотреть в Международном суде правды вопрос о правомерности провозглашения Косовом независимости[796]. России пришлось поддержать решение Белграда, она не стала возражать против нового европейского плана. Стране президент Б. Тадич объяснил своё решение витиеватой фразой о том, что «Сербия предприняла огромные усилия и нашла решение, которое защищает целостность, но одновременно обеспечивает непрерывность процесса интеграции и Сербии, и всех Западных Балкан в ЕС»[797].
Желая проявить хоть какую-то активность в защите целостности своей страны, власть предприняла «правовой ход», обратившись в Генеральную Ассамблею ООН с просьбой оценить правомерность действий албанцев Косова. Президент страны Б. Тадич делал упор на мирном правовом решении вопроса, уверял в правильности такого шага. Он так объяснял решение Сербии: «Первый раз в истории нашего региона такой сложный и значимый вопрос, который серьёзно касается и самосознания, и границ, и прав содружеств, и взаимно противоположных трактовок исторических событий, не завершился вооружённым столкновением. Стратегическое решение моей страны на одностороннее провозглашение независимости Косова ответить обращением в Международный суд правды, которое было одобрено в сентябре прошлого года Генеральной Ассамблеей ООН, представляет собой типичный пример поворота к миру на Западных Балканах»[798].
8 октября 2008 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, представленную Сербией и содержащую просьбу о вынесении Международным Судом консультативного заключения по следующему вопросу: «Соответствует ли одностороннее провозглашение независимости временными институтами самоуправления Косова нормам международного права?»[799]. Косовские власти выразили сожаление по поводу принятия этой резолюции, подчеркнув, что независимость Косова является необратимой и что рассмотрение Международным Судом законности провозглашения независимости не помешает другим странам положительно оценить постоянный прогресс в Косове или признать Косово в качестве независимого государства.
Международному Суду понадобилось два года для вынесения своего консультативного решения. 22 июля 2010 г. Международный Суд признал, что «принятие декларации о провозглашении независимости 17 февраля 2008 г. не нарушает общее международное право, Резолюцию Совета Безопасности ООН 1244 (1999) или „Конституционные Рамки“. Поэтому принятие декларации не нарушило какую-либо применимую норму международного права»[800]. Такое заключение Международного Суда, который позволил себе перефразировать вопрос, а потому дать неполноценный ответ, ещё больше усложнило решение непростого косовского вопроса. Албанцы надеялись, что такое заключение позволит им в ближайшее время стать полноправным европейским государством, а Сербия утверждала, что никогда не согласится с отделением Косова от Сербии и продолжит борьбу за начало нового переговорного процесса.
Из официальных источников видно, что Сербия отстаивала позицию по непризнанию Косова. Однако опубликованные на сайте «Викиликс» тайные депеши американских дипломатов показывают иную картину. Американские дипломаты серьёзно изучали позиции сербских лидеров[801]. Из их донесений из Белграда видно, что в 2006 г. и премьер-министр Воислав Коштуница (Демократическая партия Сербии, ДПС), и президент Борис Тадич (Демократическая партия, ДП) выражали общее мнение по вопросу Косова: независимость края неприемлема для Сербии. Однако пылкая антиамериканская риторика премьер-министра В. Коштуницы показала дипломатам, что дальнейшие разговоры с ним с глазу на глаз бессмысленны. Они поняли, что В. Коштуница готов бороться за Косово до конца и что надо больше внимания уделить президенту Б. Тадичу.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.