1 Формирование и территориальная структура имперского бюджета

1

Формирование и территориальная структура имперского бюджета

Первые сознательные шаги в направлении оформления финансовой системы империи были предприняты в первой четверти XVIII века. В числе задач реформы государственного управления Петра I была реорганизация системы управления финансами. Активная внешняя политика и военные действия требовали новых финансовых ресурсов, а прежняя система управления не обеспечивала государству стабильных и постоянных источников дохода, а главное – единства и централизации бюджета.

Одна из первых реформ финансового управления была направлена на обеспечение взаимодействия местных и центральных органов, участвовавших в сборе доходов и распределении расходов. Областная реформа разделила страну на губернии, ставшие основными территориальными единицами налогового и финансового управления. Таким образом, была ликвидирована ведомственная раздробленность бюджета, ранее рассредоточенного между сметами многочисленных приказов.

Итогом реформ финансового управления стало создание новой бюджетной системы, основанной на административно-территориальной организации. В переходе к этому принципу формирования бюджета отчетливо просматривается желание не только упорядочить сбор и расходование бюджетных средств, но и приспособить организацию финансового управления к новым, имперским принципам управления пространством. Первые, основанные на этом принципе проекты государственных росписей на 1710 и 1711 годы ввиду недостоверности данных о доходах и расходах не дают представления о механизмах распределения денежных средств между территориями¹.

Каждая из восьми губерний пересылала средства на определенные общегосударственные статьи расходов, остальные деньги предназначались на местные нужды. Недостаток доходов на местные расходы в «дефицитных» губерниях должен был покрываться из бюджета «прибыльных». По смете на 1710 год таковых не оказалось; в смете на 1711 год дефицитными оказались 6 из 8 губерний, и недостаток их доходов покрывался из бюджетов Московской и Казанской губерний. В результате общий баланс сводился без дефицита. Кроме того, для каждой губернии была определена «доля» участия в военных расходах: она определялась из расчета количества дворов по отношению к общему числу дворов в империи. Таким образом, за каждой губернией было «закреплено» содержание определенных полков армии. Суммы, предназначенные на военные расходы, должны были высылаться в Воинский приказ и затем распределялись между отдельными полками. Впоследствии посредничество Воинского приказа оказалось излишним, и определенные суммы из губернских доходов прямо поступали в кассы полков².

По мнению П.Н. Милюкова, именно в формировании новой системы военного хозяйства и территориальной финансовой организации состояла цель первой губернской реформы Петра³. С 1711 года финансовая деятельность губернаторов была поставлена под контроль Сената, а с 1718 года к участию в бюджетном управлении привлекли созданные Петром I камер-коллегию, штатс-контор– и ревизион-коллегии. Таким образом, концентрация финансового управления на губернском уровне оказалась дополнена общегосударственной централизацией бюджета и финансового контроля. В том же году ввели новую систему подушного налогообложения.

Описанный механизм составления бюджета был обусловлен принятым в то время принципом специализации доходов на определенные расходные статьи. Но на практике система специализации доходов оказалась невыполнимой: доходы, предназначенные для удовлетворения некоторых определенных нужд, собирались позднее, чем это было необходимо, или же поступали на совершенно другие статьи расхода. Отсутствие периодически поступавших сведений о собираемых доходах и практически недействующая система финансовой отчетности значительно осложняли планирование: по сути, государственная финансовая система функционировала без бюджета: после первой «окладной книги», составленной по новому регламенту камер-коллегии в начале 1720-х годов, следующая роспись появилась лишь в 1769 году⁴.

Регулярность и централизацию в бюджетный процесс внесли реформы Екатерины II. Вся система бюджетного и ревизионного управления была сосредоточена в учрежденной в 1773 году сенатской экспедиции о государственных доходах (впоследствии разделенной на четыре экспедиции: доходов, расходов, ревизии счетов и доимочную), а органы кассового управления подчинялись центральным «остаточным» и «штатным» казначействам. Централизация финансового управления положила конец архаичному принципу специализации доходов на особые предметы расходов и создала основания для объединения бюджета⁵. С 1780 года государственные росписи ежегодно представлялись государственным казначеем на подпись императрицы. Одну из главных задач – упорядочение территориального финансового управления – решили с помощью созданной Учреждением об управлении губернией системы местных финансовых органов – казенных палат и казначейств. На губернские казенные палаты были возложены задачи составления первичных смет и финансовой отчетности, а уездные казначейства под руководством губернского казначея занимались сбором всех общегосударственных повинностей.

Часть доходов, собираемых на местах, предназначалась на местные расходы, другая – поступала в Санкт-Петербургские и Московские «статные» и остаточные казначейства, на военные расходы в Комиссариат и Адмиралтейство, причем для каждой территориальной единицы (наместничества или губернии) была определена особая сумма «участия» в государственных расходах. По этой сумме, а также по ее соответствию поступающим доходам можно судить о «дефицитности» или «доходности» территории⁶.

Учитывая несовершенство государственной бухгалтерии второй половины XVIII века, не стоит полностью полагаться на приведенные в росписях цифры. Тем не менее, благодаря территориальному принципу построения росписи и в то же время ее централизации, эти цифры дают вполне отчетливое представление о распределении доходов и расходов в государстве. Отметим, что в организационном отношении принципы финансового управления были едины для всех губерний и областей, включая вновь присоединенные. Централизация предполагала практически полное единство кассовой, сметной и ревизионных систем, а также постепенное распространение на окраинах общегосударственной налоговой системы. В 1765 году подушная подать распространилась на Слободскую Украину, в 1773-м – на белорусские губернии, присоединенные по разделу Польши. В 1783 году подушное обложение ввели на всей территории Украины и Белоруссии, в Рижской, Ревельской и Выборгской губерниях⁷.

С учреждением министерств функции составления бюджета были переданы министру финансов, а сбор сведений о поступавших доходах и производимых расходах поручался отдельным ведомствам. Первоначально «сведение» бюджета в общую роспись осуществлял Комитет министров, затем эта функция перешла в ведение Комитета финансов, а с 1810 года бюджет должен был утверждать Департамент экономии Государственного совета. В государственной росписи вместо бюджетов губерний и наместничеств, как ранее, главными единицами доходов и расходов стали министерства и их территориальные органы. Таким образом, территориальное начало, преобладавшее в росписях екатерининского времени, уступило место ведомственному.