Эволюция системы

Эволюция системы

Теперь вернемся к истокам современной избирательной системы России. Указом Президента РФ от 1 октября 1993 года было введено в действие Положение о выборах депутатов Государственной думы в 1993 году. Указом от 11 октября того же года был утвержден порядок формирования Совета Федерации. Первый из указов вводил смешанную систему: в Государственную думу половина депутатов избиралась по пропорциональной системе, по партийным спискам; другая половина – по мажоритарной системе, в одномандатных округах. Принять сразу мажоритарную систему считалось невозможным, должен был пройти определенный период, во время которого появились бы партии, способные участвовать в конкурентной политической борьбе. Принять полностью пропорциональную систему также казалось рискованным. Смешанная система тогда представлялась разумным балансом. Ее и поддерживали демократы, полагая, что она поможет им победить на выборах.

Конституция, принятая 12 декабря 1993 года, регламентирует весьма ограниченный объем вопросов избирательного права.

Но она, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994) закрепили смешанный принцип выборов в Государственную думу, оставив субъектам Федерации право самим определять порядок выборов в свои законодательные собрания.

26 ноября 1996 года был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», имевший целью стимулирование активности избирателей в выборах в органы местного самоуправления. Население некоторых субъектов Федерации не настаивало на своих правах в силу неукорененности демократических институтов. Федеральный центр в данном случае выступил инициатором распространения демократии, но при этом вторгся в компетенцию регионов.

С этого момента стала набирать силу тенденция к централизации регулирования выборов на всех уровнях. Эта тенденция особенно ярко отразилась в Федеральном законе 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который ввел централизованный организационно-правовой механизм в виде системы избирательных комиссий с субординацией между ними по вертикали, подробно регламентировав большинство избирательных процедур, которые прежде определялись регионами. Принятые затем Законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ» и «О выборах Президента РФ» оставили Центризбиркому право давать регионам различного рода инструкции и разъяснения. В ходе избирательных кампаний 1999 и 2000 годов к ним прибегали довольно часто и не всегда в точном соответствии с законодательством (Российское народовластие 2003: 194).

По сути, это отправной пункт для анализа эволюции российской избирательной системы в последние годы. Она началась с превращения Центризбиркома в своего рода министерство по выборам, обладавшего б?льшим удельным весом, чем законодательные органы, и в то же время подверженного влиянию федеральной исполнительной власти, прежде всего Администрации Президента РФ. Напомню (см. главу 2), что в теории предпочтительной считается децентрализованная система, при которой Центризбирком вообще отсутствует – именно потому, что зачастую оказывается подверженным влиянию со стороны власти и повышает опасность не поддающихся контролю манипуляций.

Далее процесс изменения избирательной системы в России можно разделить на два этапа: первый, эволюционный, до 13 сентября 2004 года, когда власти продолжали добиваться повышения управляемости избирательного процесса минимальными средствами, путем внесения сравнительно незначительных изменений в законодательство; и второй, после предложенного президентом отказа от смешанной избирательной системы 1993 года и перехода на пропорциональную систему голосования только по партийным спискам. Впрочем, дискуссия по этим предложениям началась несколько ранее.

Но будем двигаться по порядку. Сначала завершим рассмотрение первого этапа, начиная с организации иерархии избирательных комиссий.

Независимость избирательных комиссий от органов государственной власти является краеугольным камнем в системе гарантий избирательных прав граждан. Это очевидно по определению. Но российская практика выборов, включая выборы 1999—2001 годов, продемонстрировала явную зависимость избирательных комиссий от региональных и местных властей. В этом и состоит их административный ресурс. Для преодоления подобной зависимости в 2003 году были приняты поправки к Федеральному закону «Об основных гарантиях…», и Центризбирком получил приоритетное право назначать двух членов избирательной комиссии субъекта Федерации и ее председателя. Аналогичное право получили избиркомы регионов по отношению к нижестоящим комиссиям. Эта мера не гарантировала независимости избиркомов от органов соответствующего уровня, а только перераспределяла полномочия наверх (Российское народовластие 2003: 197). В 2002 году был принят Закон о политических партиях, внесший ряд важных новаций в избирательное законодательство. Политические партии получили исключительное право на участие в выборах в органы государственной власти, другие общественные объединения сохранили право участия в выборах только на местном уровне. С целью ограничить влияние олигархических группировок на политические партии при прохождении в парламент им предоставили государственное финансирование, правда, в мизерных количествах. Напротив, жесткое ограничение размеров избирательных фондов при нынешних нравах создает дополнительные стимулы к нарушению закона, зато власти имеют теперь новый инструмент для давления на оппозицию. Введено фиксированное членство в партиях, как было в КПСС, что противопоказано крупным современным электоральным объединениям, поскольку малое число членов может препятствовать привлечению голосов избирателей. Новация ноября 2004 года – для участия в федеральных выборах партия должна насчитывать не менее 50 тысяч членов. Усилению роли федеральных партий должно способствовать распространение на представительные органы субъектов Федерации смешанной избирательной системы с избранием не менее половины депутатов по партийным спискам. Права регионов оказались в этом вопросе еще более ограничены, при том что федеральным партиям законодательно предписано участвовать в региональных выборах.

Важнейшая мера – повышение процентного барьера с 5%, установленных в 1995 году, до 7%, начиная с выборов 2007 года. Формально это шаг в сторону отсечения более мелких партий и повышения работоспособности парламента. Однако в нынешних условиях, когда число партий в парламенте и так было невелико (в Думе 1999—2003 годов было всего 5 партий, преодолевших 5-процентный барьер), а партийная система еще не имела возможности для нормального развития, соревнуясь лишь за парламентские фракции, представительству основных политических течений в Думе будет нанесен серьезный ущерб. Напротив, лучшие условия получит «партия власти», ей будет легче монополизировать парламент. Это показали уже выборы 2003 года, на которых 5-процентный барьер еще существовал.

В. Никонов – сторонник мажоритарной системы с двумя партиями, и до предложения Путина 13 сентября он полагал, что такая система должна формироваться естественным путем. Россию же к этому толкают в принудительном порядке, что «прекрасно вписывается в российскую политическую традицию с ее тенденцией все централизовать, регулировать и не пускать естественные процессы на самотек» (Никонов 2004: 57). Вопрос в том, приведет ли следование подобным традициям к результатам, которые и так могли быть достигнуты, или в итоге исполнительная власть окажется в большей степени способной контролировать ход выборов. Проведенный анализ показывает, что большинство изменений в избирательном законодательстве после 2000 года по отдельности имели свои резоны, но в целом тенденция складывалась именно в пользу «российской» традиции, в пользу неуклонного усиления управляемости выборов.