ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ — КАК ЭТО БЫЛО

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ — КАК ЭТО БЫЛО

Глядя на сухие строчки статистических документов и описаний, которые отражают постепенный рост города и одновременно рост благосостояния его жителей (возрастало число каменных домов, росло городское благоустройство и т.д.), задумываешься о том, насколько процветание маленького города было свидетельством развития и процветания страны в целом. При этом вклад правительства Российской империи в процветание города был, с одной стороны, незаметным — в те годы не было «программ развития городов», центральная власть не выделяла городу средства для решения тех или иных задач, его развитие и процветание зависели исключительно от трудолюбия и усердия самих горожан, а, с другой, — именно это «невмешательство» центральной власти и давало возможность жителям проявить свои лучшие качества. Городская власть в дореволюционной России была органически связана с родным городом. Потому и забота о процветании была проявлением естественного чувства любви к родным местам.

Во время основания Корчевы в русских городах уже существовала система самоуправления, которая начала складываться в нашей стране со времен Петра Великого. Важно отметить, что эта система (как и вообще система местного самоуправления в стране в целом) формировалась благодаря усилиям центральной власти. Для жителя современной Российской Федерации это может показаться странным — с чего бы вдруг монархическое государство само передавало часть своих полномочий подданным? Нет ли в этом противоречия?

Дело в том, что монархия имеет в своей основе совсем другие принципы легитимности власти, чем привычная для нас демократическая система.

Статья 4 Основных государственных законов Российской Империи, открывавшая собой главу О существе верховной самодержавной власти, содержала в себе следующее:

«Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная Власть. Повиноваться власти Его не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает».

Что такое «повиноваться за страх», современному читателю, в общем, понятно, так как этот же принцип используется и привычной нам демократической властью — под «страхом» подразумевается юридически зафиксированное наказание за неповиновение. Но как следует из приведенной выше законодательной формулировки, повиновение за страх — т.е. под угрозой юридической ответственности, носит явно вторичный характер перед «повиновением за совесть». А что значит повиноваться за совесть?

В современном нам мире понятие «совесть» рассматривается исключительно как применимое к индивидуальной жизни человека. Мы не встретим упоминания слова «совесть» ни в юридических актах, ни в каких либо нормативных документах. Понятие «совесть» вытеснено из политической и общественной жизни. Однако, как мы видим, в монархическом государстве дело обстояло совсем другим образом и на совести подданных держалось весьма многое.

Слово «совесть» принадлежит к одному из тех часто употребляемых слов, значение которых, казалось бы, очевидно, т.е. понятно всем и каждому. Однако, как это часто бывает при постоянном употреблении, подлинный смысл слова теряется, заслоняется и иногда меняется на противоположный.

Обратив еще раз внимание на приведенную нами формулировку закона, мы увидим, что слово «совесть» рассматривается в законе в религиозном контексте — сам Бог повелевает, а потому возьмем за основу определение понятия «совесть», принятое в православном вероучении.

Живший в конце VI — начале VII века православный подвижник Авва Дорофей так отвечал на вопрос, что такое совесть:

«Когда Бог сотворил человека, то он вселял в него нечто божественное, как бы некоторый помысл, имеющий в себе, подобно искре, и свет, и теплоту; помысл, который просвещает ум и показывает ему, что доброе и что злое: сие называется совестью, а она есть нравственный закон»^{9}.

Много веков спустя немецкий философ Иммануил Кант скажет — «Две вещи поражают меня — звездное небо над головой и великий нравственный закон внутри нас». И на основании этого нравственного закона, — который мы называем совестью, сформулирует свое знаменитое доказательство Бытия Божия.

Таким образом, православное определение совести — голос Божий в человеке, орган сознания, которым человек определяет соответствие своих поступков нравственному закону.

Вернемся к исходному требованию закона — повиноваться не только за страх, но и за совесть. Что же подразумевает повиновение «за совесть»?

1. Повиновение за совесть позволяет государю надеяться на исполнение своих решений даже в случае отсутствия или слабости аппарата насилия, который обычно обеспечивает «повиновение за страх». За совестливым человеком нет необходимости нависать с угрозой наказания — он выполнит предписанное ему исходя из чувства долга, причем долга религиозного. В свое время современников поразило, как первый государь из династии Романовых сумел быстро взять в свои руки управление государством и привести подданных в повиновение. По мнению современных исследователей, дело здесь заключалось не только в пресловутой усталости от Смуты и отсутствия государя в стране, но и, прежде всего, с пробуждением в них религиозного, нравственного чувства, осознания своего долга верноподданных.

2. Повиновение за совесть включает в себя и такой важный аспект, как инициативу подданных в исполнении решения власти. Причем речь здесь идет не только об энтузиазме или уровне отношения к делу (хотя и эти факторы имеют место быть), нет, речь идет, прежде всего, о стремлении выполнить порученное с максимальным качеством, так чтобы не только контролирующим органам, но и самого себя не в чем было упрекнуть. Приехавшего ревизора, да что там ревизора — и самого государя можно обмануть, а вот обмануть собственную совесть — никогда.

3. Но повиновение государю за совесть включает в себя и еще один важный момент — это механизм своеобразного контроля подданных за деятельностью правителя — невозможно требовать от человека, чтобы он «за совесть» выполнял распоряжения, противные этой совести. Безусловно, аппарат насилия в руках высшей власти позволяет осуществить такое решение, обеспечив ему «повиновение за страх», но эффективность такого действия будет значительно меньше, чем обычного, даже если не учитывать ущерб, нанесенный отношению подданных к монарху. Именно поэтому монарх не до конца свободен в принятии своих решений, а должен сверять их с собственной совестью. В своей время мадам де Сталь заявила Александру I — «Ваш характер, государь, является лучшей конституцией для России, а гарантом этой конституции является ваша совесть». Точнее и не скажешь.

Имея такую основу легитимности, монарх не боялся доверять властные полномочия подданным. Один из теоретиков монархической государственности, Священномученик Иоанн Восторгов так писал об этом:

 «Именно в монархии может быть лучше всего организована система управления потому, что, будучи физически безсилен заведовать полностью всем делом управления страною, монарх естественно склонен прибегать к содействию других принципов власти и легко дает им место в систем управления, ибо, являясь их верховным примирителем, он их нисколько не отрицает, а лишь верховно организует как в самой нации, так и в управительной систем, вводя уже существующие в самой нации зачатки организации власти и повиновения в общую организацию государственного управления. Такое построение управительного механизма на начал сочетания разнородных принципов является наилучшим, открывая широкую возможность национальному самоуправление везде, где это возможно»^{10}.

Окончательное оформление система городского самоуправления получила в ходе Городской реформы императора Александра II в 1870 году. Именно тогда органы самоуправления стали всесословными и получили право самостоятельного ведения экономической деятельности — они могли вводить налоги, владеть предприятиями, выпускать займы и т.д. К выборам в муниципальные органы допускались горожане в возрасте от 25 лет и старше, владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, владельцы промышленных и торговых предприятий и купцы, вносившие городские сборы. Выборы в городские думы производились по так называемой трёхклассной избирательной системе, в соответствии с величиной уплачиваемых в пользу города сборов. Избиратели выбирали городскую думу, члены которой именовались «гласными», т.е. имеющими право голоса. Городская дума образовывала исполнительный орган — городскую управу, во главе которой стоял городской голова. При этом деятельность органов местного самоуправления курировалась правительственной администрацией на губернском уровне (в каждой губернии было «присутствие по городовым делам»). Основными направлениями деятельности органов городского самоуправления стали развитие городской инфраструктуры, управление городским хозяйством, вопросы благоустройства, а также образования.

После столь длинного отступления вернемся на берега Волги и посмотрим, как работал этот механизм не в теории, а в реальном небольшом городе.