§ 5. Становление конституционной модели государственности

Предпосылки формирования конституционализма, как нового типа государственно-правового устройства общества

В XVIII–XIX вв. в западной традиции государственного строительства оформилась либерально-конституционная модель. Становление либерального конституционализма явилось результатом длительной эволюции правовых и политических основ общества. Он был порожден процессом модернизации и отражал глубинные изменения в системе социальных отношений, правосознании и политической психологии. Складывание гражданского общества, эмансипация личности и индивидуализация сознания выдвинули на первый план идею освобождения гражданина от угрозы деспотических режимов и внешнего вмешательства в частную жизнь, утверждения договорного характера государственности и закрепления принципа народного суверенитета.

Динамика формирования либерально-конституционной системы правоотношений зависела от скорости и специфики утверждения капиталистических отношений и новых социальных структур. В тех странах и регионах, где исторически сложились прочные сословно-корпоративные отношения и традиционное понимание законов и свобод, развитие конституционализма оказалось замедленным или вообще неосуществимым. И, наоборот, в странах, где отсутствовал единый политико-образующий центр, или которые первоначально существовали как колониальные владения других государств, и власть «не обросла» собственной бюрократией, армией, централизованной системой судопроизводства, парламентские формы оформлялись значительно быстрее. Не случайно, что именно Швейцария и Соединенные Провинции Нидерландов, находившиеся до начала XVI в. в составе Священной Римской империи, английские колонии в Северной Америке и латиноамериканские колониальные владения Испании и Португалии стали «плацдармом» в закреплении новых форм государственности и правоотношений.

Основы парламентарного устройства зародились в недрах сословно-представительных монархий. Еще до XVI в. проблемы происхождения и сущности власти, прерогатив королевской власти и права народа на отстаивание своих «вечных свобод» были в центре полемики европейских мыслителей. Изначально, представление об исключительности королевской власти объединяло как сторонников абсолютизма, так и тираноборцев. Для первых эта идея означала принципиальный отказ от любых форм народного суверенитета, для вторых – подчеркивала особую ответственность монарха перед обществом и право народа на восстание против тиранов, отказавшихся выполнять «договор». Многие христианские идеологи доказывали, что высшая духовная власть была передана Христом именно Церкви, как сообществу верующих, а потому государство вообще не может рассматриваться как суверенный институт, независимый от норм морали и требований Божественного закона.

В качестве важной предпосылки формирования конституционализма могут рассматриваться и традиции обычного права, сохранявшиеся во многих регионах Европы даже в период ранней модернизации. Именно обычное право, нерегламентированное законом и отражающее исторически укорененные нормы взаимоотношения людей, стало благодатной почвой для утверждения идеи естественных прав и свобод. Огромную роль в этом процессе сыграли английские традиции «общего права» и «права справедливости». Не случайно, что еще в 1215 г. Великая хартия вольностей впервые юридически закрепила право человека на освобождение от ареста, лишения собственности и изгнания без судебного приговора пэров и в нарушение законов страны.

Швейцарским вариантом закрепления подобных «исконных вольностей» может служить решение Швицкого мирского схода 1294 г. Желая защитить общину от посягательств со стороны дворянства и духовенства, его участники постановили под угрозой изгнания запретить передачу земельной собственности иностранцам и монастырям, включая перераспределение имущества между общинниками. После событий Реформации и наполеоновских войн новые регламентации 1814 г. закрепили принадлежность земель только за потомками исконных обитателей. Тем самым традиционные вольности были законсервированы на уровне внутриобщинных отношений.

В североамериканских колониях первым прообразом закрепления естественных свобод стал договор 1620 г., заключенный «отцами-основателями» в поселении Новый Плимут. Он предусматривал жесткую систему коллективных отношений, признание за «гражданским обществом» права на оформление законодательной базы, включая свободы совести, слова, волеизъявления и прочее.

Для утверждения конституционной модели государственности важное значение имело сохранение традиций коллегиального законотворчества, возникших еще в средневековых сословно-представительных парламентах и магистратах. Даже в условиях перехода от сословно-представительной к абсолютной монархии парламенты и магистраты сохраняли свою значимость. Их деятельность позволяла говорить о постепенном формировании смешанного типа правления, где парламент олицетворял собой принцип представительного правления, а монарх – единоличного.

В Швейцарии смешанное правление, по большей части формальное, выражалось в наличии императорской власти. В Нидерландах представительное правление формировалось в Генеральных Штатах, а единоличное отождествлялось со стадхаудерами – наместниками Испанского короля. Политическое управление в колониях отражало политическую действительность метрополий. Король и губернаторы олицетворяли монархическую ветвь власти, колониальные ассамблеи – представительную. По понятиям XVIII в. подобное правление могло быть названо даже республиканским. Согласно широко распространенному мнению, республикой считалось государство, в котором носителем власти был не один, а два и более субъектов.

В Северной Америке демократические начала «смешанного» правления были ограничены в большей степени. В канун войны за независимость только в небольших корпоративных владениях Род-Айленд и Коннектикут власть губернатора была выборной, в остальных они утверждались короной и собственниками колоний. Губернаторы наделялись правом абсолютного вето, могли созывать и распускать по своему усмотрению ассамблеи, назначали или утверждали по представлению нижних палат советы провинций, т. е. располагали рядом прерогатив, которые корона к тому моменту утратила в самой Англии. Вместе с членами советов губернаторы часто выступали в качестве верховной судебной власти провинции.

Второй ветвью были провинциальные советы – верхние палаты ассамблей. Они были крайне немногочисленны – от 12 до 18 человек в каждой. Двухпалатные законодательные ассамблеи сложились в Северной Америке не сразу. Поначалу в некоторых из них советы заседали совместно с нижними палатами. Однако социально-политическая элита по мере своего укрепления в провинциях попыталась добиться отдельного представительства в верхних палатах. Так, в Массачусетсе члены совета выделились из ассамблеи (Всеобщей палаты) в 1644 г., в Мэриленде – в 1650 г. В канун революции советы выделились в аристократическую ветвь власти, которая совместно с губернатором представляла небольшую, но имущую категорию граждан с полным набором политических привилегий. При этом в экономически более развитых штатах, а это Массачусетс, Коннектикут, Род-Айленд, верхние палаты были более свободны, так как их члены не зависели в денежном отношении от своего губернатора. Нижние палаты, так называемая «демократическая» ветвь власти, в сравнении с советами были гораздо более многочисленны. Так в Массачусетской Всеобщей палате насчитывалось около 100, в Вирджинийской палате бургесов (самой старой Ассамблее, основанной в 1619 г.) – около 75, в палате делегатов Мэриленда – около 50 человек. Но от выборов в законодательное собрание были отстранены женщины, слуги, рабы и индейцы, составлявшие 3/4 населения колоний.

Предпосылкой создания парламентских форм государственной власти следует признать сохранение в ряде стран народного представительства на местах и закрепление за этими органами законотворческих инициатив.

С момента возникновения союза в так называемых вольных землях (Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, Герсау, Гларус, Аппенцель) зарождается народное законодательство в Швейцарии. С XIII–XIV вв. население этих земель вырабатывало свои законы на мирских сходах. Поскольку мирские сходы были одновременно сходом общинников, т. е. экономически равноправных, то за ними закрепилась почти полная экономическая и политическая независимость. На месте существования одной общины в дальнейшем сложился один кантон, а мирской сход стал государственным органом.

Второй тип сходов был распространен в больших провинциях. Свое начало они берут с 1439 г. в земле Берн. В результате Цюрихской войны, когда выросли долги города Берна общинникам близлежащих деревень, город был вынужден взамен предоставить народу право на участие в управлении территориями. В XVI в. эти представительства оформились законодательно. Они решали вопросы союзов с иностранными государствами, реформации и веры, безбрачия священников и другие проблемы, имеющие отношение к повседневной жизни. В собрании участвовали все мужчины с 14 лет, но голосовали только «за» или «против». Каждому округу – амту, не зависимо от числа проживающих в нем людей, принадлежал один голос. Послы от амтов, приезжая на общий совет, передавали, таким образом, общее решение народа. Только после общего схода проекты принимали вид законов, обязательных для всех. Такой порядок просуществовал здесь до 1653 г., когда в результате победы над землей Во город по сравнению с провинцией усилился, и советы были ликвидированы. Аналогичная система сложилась в Валлисе. Вся территория была разбита на так называемые десятки, или на державные земли (12 субъектов). В каждом субъекте общий сход обсуждал вопросы, вынесенные на голосование. Затем делегаты на общем сходе объявляли о принятом на местах решении. Равное представительство (один голос) в кантональном сходе было обусловлено тем фактом, что еще с древних времен на территории Валлиса проживали десятки малых народов, говоривших на столь различных немецких диалектах, что порой возникали сложности в понимании друг друга. В землях сложились разные обычаи и занятия. Что в одном десятке делали только женщины и считалось несовместимым с мужским достоинством, то в другом десятке делали только мужчины и т. п. Равенство голосов, таким образом, было призвано сдерживать внутреннюю неприязнь и соответствующий сепаратизм. В кантоне Граубюнден, который представлял собой не что иное, как союз трех земель, и в Цюрихе распространилась похожая схема.

Реформационные учения также внесли свою лепту в процесс консервации низовых представительных органов. Кальвинистское учение о предопределении доказывало, что участь всякого христианина определена Богом, и верующий ни собственными силами, ни с помощью церкви не в силах изменить предопределение. Божье избрание обрекает одних на спасение, а других на вечное мучение. Избранные являются «рукою Господа», а в их деятельности вершится Божий промысел. Тем самым, кальвинизм создавал в общинах верующих совершенно новый эпицентр власти, несвязанный ни с государством, ни с церковью. Персонификация ответственности перед Богом требовала персонификации плодов собственного труда, а в политической жизни – индивидуального участия. То есть ни церковь, ни король, а только сами верующие, в том числе через представительные органы, могли обезопасить себя и свои семьи. Закономерно, что парламентские основы утвердились в регионах с преобладающими реформационными учениями: Англия, Швейцария, Нидерланды, США.

Становление либерально-конституционной модели государственности в эпоху буржуазных революций

Эпоха буржуазных революций принесла с собой оформление новых государственных органов и политических концепций. В этой связи особое место занимает период XVII–XVIII вв. В северных провинциях Нидерландов по завершении войны за независимость закрепился республиканский государственный строй. В Англии две революции, так называемые «кровавая» и «славная», привели к оформлению парламентской модели монархии, сохранившийся по сей день. В США и Латинской Америке в ходе войн за независимость были заложены основы республиканского федерализма. Синхронные революции XIX в., совпавшие с завершением промышленного переворота, способствовали окончательному оформлению новых форм государственного устройства. По итогам этих революций формируются два типа государств, пришедших на смену абсолютистским конструкциям: первый – конституционные (парламентские) монархии, второй – представительные республики.

Английская революция завершилась победой индепендентов. Провозглашенный ими республиканский строй вскоре сменился режимом протектората. Малый парламент прекратил свое существование 12 декабря 1653 г. На следующий день Совет офицеров армии по договоренности с Кромвелем предоставил Государственному совету проект конституции, которая вошла в историю как «Орудие управления». В соответствии с этим документом, 16 декабря 1653 г. Оливер Кромвель был признан лордом-протектором Англии. В правовой традиции европейского общества впервые законодательно оформился один из основополагающих принципов парламентаризма – разделение властей.

В соответствии с новой конституцией, исполнительная власть в лице протектора получала широкий спектр полномочий. Протектор мог назначать должностных лиц, объявлять помилования (кроме лиц, обвиненных в государственной измене), издавать указы, имеющие силу закона, созывать и распускать парламент. При этом с формальной точки зрения власть протектора была серьезно ограничена. Он занимал свою должность после утверждения в Государственном совете, не мог без согласия Совета распоряжаться вооруженными силами, решать важнейшие вопросы внешней политики: заключать союзы, объявлять войну и прочее. На деле взаимоотношения были иными. Протектор имел решающий голос при формировании самого Совета, что, естественно, не мешало ему назначать туда лиц истинно ему преданных. Законодательная власть находилась в руках парламента. Используя старую формулу о народном суверенитете, конституция провозглашала верховными ветвями власти протектора и народ, представленный в парламенте.

Однако в английской традиции республиканские устои не прижились, и 25 апреля 1660 г. конвенционный парламент принял решение, что в соответствии с древней конституцией королевство Англия должно состоять из короля, лордов и представителей общин.

Одна из причин возврата к монархическим формам государственного устройства коренится в специфике английского права. Основным источником английского права является прецедент – норма, сформулированная судьями и изложенная в судебных решениях. Английское общее право развивалось по принципу «право там, где есть защита». При этом сложилась практика, что парламентские процедуры сами по себе являются «специфическим правом» – законом парламента. Спикер палаты, принимая решения, выступал как судья, тем самым создавался прецедент, становившийся также одним из положений общего права.

На первых порах корона пыталась сохранить видимость «смешанного правления». Для этих целей 31 мая 1660 г. создается Тайный совет, куда вошло сначала 24, а потом 50 человек. Совет считался официальным собранием королевских министров и в нем были выделены комитеты: парламентских процедур, иностранных сношений, торговли, адмиралтейства, флота, милиции и прочие. Подбор кандидатур на министерские посты осуществлялся на паритетных началах: половина – от палаты лордов и палаты общин, а половина – «независимые» лорды. Все члены правительства должны были обладать независимым состоянием и репутацией.

Законодательное оформление деятельности парламента связано с конкретными актами. «Трехгодичный акт» 1641 г. ограничил трехлетним сроком перерыв между созывами депутатов. В дальнейшем этот закон дважды подвергался редактированию (1664 и 1694). В последнем варианте корона несла персональную ответственность за созыв с точным определением сроков сессии. В 1716 г. при Георге I был установлен семилетний срок работы парламента. Эти акты позволили встроить парламент в систему государственных институтов, сделать его постоянно действующим. В 1696 г. парламент взял на себя обязательства шестимесячного правления по смерти короля, т. е. до созыва нового парламента.

Параллельно с реорганизацией государственных органов, дальнейшее оформление получили нормы права. В 1673 г. парламентарии приняли так называемый «Тест-акт», смысл которого сводился к введению обязательной присяги для всех занимающих важные государственные должности. С четвертой попытки был принят «Habeas corpus act». Он вносился на обсуждение в 1668, 1670, 1673, и только новое вигское правительство утвердило его в 1679 г. Этот акт, развивая принципы Великой хартии вольностей, требовал, чтобы в случае ареста, любому задержанному было предъявлено обвинение. Каждый арестованный (кроме совершившего тяжкие уголовные преступления: убийство, поджог и государственную измену) мог требовать судебное предписание и разбор дела. Кроме того, разрешалось отпускать под залог до суда (кроме обвиненных за долги) и запрещалось ссылать английских граждан в колонии (на деле в последующие годы было принято около десятка законов, позволявших ссылать осужденных по различным статьям; наиболее одиозным был закон 1718 г., который постановил, что все «лица без занятий в возрасте моложе 21 года, которые могут оказаться ворами» подлежат ссылке в колонии).

1688 год подвел итоги радикальных общественных изменений в Англии. «Славная революция» высветила не только уже сложившийся новый баланс собственности, о чем в свое время рассуждал Гаррингтон, но и наличие единства, правда, построенного на компромиссе, в среде политической и экономической элиты страны. И земельная аристократия, и новое дворянство, и торгово-финансовая буржуазия доросли до осознания общности интересов. Важнейший компромисс воплотился в «Билле о правах» 1689 г., закреплявшем всю полноту законодательной власти за парламентом, лишавшем короля каких-либо законодательных прерогатив. Идеологический компромисс выразился в «Двух трактатах о правительстве» Джона Локка. Они были написаны задолго до революции, но получили огласку и были признаны как господствующая идеология после 1688 г. В трактатах как естественное и неотъемлемое право людей признавалось право собственности и право формировать правительства.

Взаимоотношения короны и парламента в XVIII в. достигли своего законченного вида. В соответствии с «Биллем о правах», король лишился права абсолютного и суспензивного вето. «Акт о мятеже», принятый в 1689 г. и подтвержденный вновь, запрещал королю набирать армию в мирное время. «Акт об устроении» 1701 г. пресекал какие-либо возможности восстановления династии Стюартов, а в более глобальном значении поставил корону в прямую зависимость от парламента. После 1660 г. контроль за расходованием бюджетных средств также взял на себя парламент. Корона получала от парламента фиксированное содержание. В 1697 г. появляется так называемый «цивильный лист», который входил отдельной статьей в государственные расходы. В 1760 г. при Георге III доходы государства были отделены от доходов монарха окончательно, и «цивильный лист» приобрел законченную форму. Он содержал примерно 100 статей, где конкретно обозначались суммы на содержание фамилии: 100 тыс. – на содержание двора, 40 тыс. – на дипломатическую службу, 80 тыс. – на жалование и пенсии, начиная с лорд-канцлера. За двести лет объемы содержания сократились в четыре раза. Если Карлу II выплачивали 1 млн 200 тысяч, то королеве Виктории, на чье правление приходится расцвет Британского государства, – всего 385 тысяч на мелкие прихоти. Другими словами, королевская власть стала зависеть от правительства и в финансовом отношении. Таким образом, в английском варианте оформилась парламентская монархия, при которой «король властвует, но не правит».

Другая форма государственности – республиканская, возникла на американской почве. К середине XVIII в., английские колонии в Северной Америке, представляли результат специфического развития экономической и социальной среды. С отправки в 1617 г. первого рейса с американским табаком, колонии были втянуты в чрезвычайно выгодную океанскую торговлю, вследствие чего процесс капитализации экономики здесь был выше, чем в Европе. Отсутствие устоявшихся феодальных отношений в обществе стимулировало столь же быстрое формирование новых классов и аккумулирование в руках промышленников, торговцев и землевладельцев солидных капиталов. Кроме того, значительное число переселенцев из континентальной Европы принесло с собой остро негативное отношение к любым монархическим формам правления.

Первым юридическим документом нового государства считаются Статьи конфедерации, принятые Континентальным конгрессом 15 ноября 1777 г. и вступившие в силу 1 марта 1781 г. Поскольку еще майская резолюция 1776 г. континентального конгресса даровала «каждому штату такую форму правления, которая благоприятствует всему американскому народу», то, естественно, в каждом штате была принята собственная конституция. У всех этих конституций, между тем, прослеживается целый ряд общих положений. В них полностью исключался принцип «смешанного правления», так как ликвидировались аристократические элементы власти – королевские губернаторы. Кроме того, подверглись пересмотру принципы разделения властей. В отличие от «смешанного правления» в монархиях, где власть была рассредоточена между разными социальными слоями, разделение властей предполагало отделение исполнительной, судебной и законодательной власти друг от друга без учета социальной принадлежности представительных лиц. В колониальный период это означало подавление исполнительной властью других ветвей. Конституции штатов пересмотрели данный принцип в сторону максимального возвышения законодательной ветви. Избиратели округа Бусбей штата Массачусетс доказывали, что должности губернатора и вице-губернатора «излишни в свободном государстве». Естественно, что все штаты отвергли идею центральной исполнительной власти. Вместо этого в каждом штате создавался исполнительный совет. В Нью-Йорке, Вермонте, Род-Айленде, Пенсильвании и Коннектикуте главы исполнительной власти избирались законодательным собранием.

Американские губернаторы колониального периода контролировали деятельность ассамблей при помощи абсолютного вето. Большинство конституций штатов лишили теперь исполнительную власть не только абсолютного, но и суспензивного вето. Более того, конституции штатов одновременно передали легислатурам многие традиционные для исполнительной власти функции: объявление войны и заключения мира, назначение должностных лиц, в том числе казначея, членов исполнительного совета, судей, право помилования. В большинстве штатов вводились максимально частые перевыборы. В Пенсильвании, Делавэре и Нью-Йорке – раз в три года, в Южной Каролине – раз в два года, во всех прочих ежегодно. Аналогичное отношение к исполнительной власти было закреплено и на общегосударственном уровне. Отождествляя любую форму центрального правительства с деспотизмом, многие американцы соглашались закрепить за континентальным конгрессом – общеамериканским органом, только минимальные полномочия. На континентальном конгрессе 1776 г. для выработки национального соглашения была создана комиссия под представительством Диксона, где специально оговаривались границы национального института власти. В результате получился документ, декларировавший, что «каждый штат сохраняет суверенитет, свободу и независимость» в осуществлении прав «определенно не делегированных Соединенным Штатам». Поскольку о верховенстве Конфедерации в проекте не упоминалось, штаты получили практически полную независимость. На бумаге у конфедеративного конгресса были внушительные полномочия. Это так называемые «исключительные права». К ним относились: решение вопросов войны и мира, вступление в международные соглашения, определение курса и количества, находящихся в обращении денег, – все они были перечислены и строго оговорены. Вместе с тем, для реализации «исключительного права» требовалось согласие 10 из 13 штатов. Центральный орган был лишен права вводить новые налоги и ввозные пошлины, что превращало этот орган во власть без кошелька, и ставило его в роль постоянного просителя. У центрального органа было право арбитража всевозможных споров между штатами, но он не располагал средствами принуждения к исполнению своих решений, и был вынужден полагаться на добрую волю местных правительств. Только в 1781 г. конгресс отважился в обход статей конфедерации создать иностранный, военный, военно-морской и финансовый департаменты. Во главе каждого был поставлен постоянный секретарь. Сам конгресс состоял из одной палаты, ее депутаты (от 2 до 7 человек от штата) ежегодно сменялись легислатурами, и могли быть в любой момент отозваны.

На деле сложилось не одна страна, а конфедерация независимых государств. Объективно конфедерация как форма государственного устройства не может развиваться самостоятельно длительное время. Как правило, такое устройство без единой армии, законодательства, администрации, публичной власти, судов, со временем либо распадается на ряд суверенных государств, либо вынуждено менять правовые основы своего существования. Однако появление подобных союзов взамен полновесных государств вполне закономерно на раннем этапе строительства представительных структур.

В Швейцарии и Нидерландах одно время, по существу, действовали схожие формы. Наличие подобной организации стало прямым следствием социально-экономического различия и политического «веса» объединившихся субъектов. По Коньякскому договору от 1526 г., когда впервые официально Швейцария была названа независимым союзом, в него вошло 13 полностью самостоятельных кантонов, полукантоны Герсау, Сен-Гален и зависимые от них фогства и общие волости (Во, Локарно, Лугано). Кроме того, городской патрициат управлял отдельными городами, а общины – державными землями.

Утрехтская Уния 1579 г. положила начало объединению Соединенных провинций в одно государство. В состав республики вошли семь провинций, не похожих между собой своими законами и общественным устройством: герцогство Гелдерн, приморские графства Голландия и Зеландия, провинции Утрехт, Фрисландия, Оверэйссел и Гронинген. Положения унии, рассматривались как основной конституционный документ, в соответствии с которым члены унии обязывались сообща бороться против внешних врагов, иметь собственные вооруженные силы, укреплять города и их гарнизоны, устанавливать налоги на содержание армии и флота. Но реально лишь две статьи предотвращали центробежные стремления, регулируя экономику республики: статья 12 предписывала общее регулирование монетной системы, а статья 18 запрещала провинциям приносить вред друг другу установлением пошлин и акцизов. Корпоративность и сепаратизм проявились не только в законодательной сфере, но и в создании республиканского аппарата. Центральными органами управления республики являлись Генеральные Штаты и Государственный совет – 12 депутатов, отвечавших за военные дела и финансы.

Каждая провинция присылала своих депутатов в Генеральные Штаты – представительное собрание, заседавшее постоянно в Гааге. Число депутатов не было ограничено, но каждая провинция имела один голос. В целом, таких депутатов набиралось 30 человек, заседавших круглый год. Генеральные Штаты заботились об охране страны от неприятельских нападений, заключали договоры с иностранными державами. От них зависело решение всех дел унии. Но могущество это было кажущимся, потому что верховная власть находилась в руках населения провинций: депутаты были обязаны исполнять волю своих избирателей на основе императивных мандатов, что ставило их в зависимость от своих доверителей.

Кроме того, существовали провинциальные штаты и магистраты городов. Единой системы выборов магистратов и депутатов не существовало. На западе городские регенты обладали практически неограниченной властью. В Дренте, Оверейсселе, Гелдерланде важное место в управлении сохранило рыцарство. В других городских магистратах имели большое влияние представители гильдий и зажиточные бюргеры. У этого процесса есть и обратная сторона: постоянные стычки между городами. Особенно известна борьба Амстердама с Антверпеном, но были выступления Гауды и Гарлема против Роттердама из-за права торговли сельдями в Европе, выступления Зволле и Девентера против Кампена из-за канала, соединявшего Зволле с побережьем. Сюда можно добавить длительную борьбу Амстердама с Роттердамом и Остенде из-за почтового права.

Отражением борьбы городов стала борьба провинций. Голландия против Зеландии, так как у первых – балтийские интересы, у вторых – океанические и так далее. Фоном подобного соперничества служила непрекращающаяся борьба сторонников унитарного монархического государства во главе с династией Оранских-Нассау и голландских республиканцев, объединившихся вокруг ратпансионария. После того, как Статхаудер Вильгельм III в 1689 г. был избран королем Англии, экономика и внешняя политика республики потеряли свою самостоятельность. Единственное, что осталось от былого политического престижа – Гаага, ставшая перекрестком всех европейских слухов, политических махинаций и центром дипломатических представительств большинства европейских государств.

Взаимоотношения независимых кантонов строились на системе многосторонних договоров, при полном отсутствии центральных органов власти. Государственный строй кантонов различался в основном по степени и форме участия граждан в решении кантональных законодательных и важнейших административных вопросов. В связи с этим различали кантоны с ландсгемайнде, где важнейшие вопросы решались всем народом, т. е. всеми политически полноправными гражданами (активными бюргерами), и кантоны с представительным образом правления – репрезентативные. Первоначально в качестве координирующего центра выступал союзный сейм. От 13 кантонов в нем участвовало по 2 делегата. По одному представителю посылали Базель и аббатство Сен-Гален, мирские сходы и городские советы. Однако все эти делегаты, также как и в Нидерландах, действовали на основе императивных мандатов, в соответствии с наказом верховных владык и решением общин. В 1655 г. Цюрих сделал предложение объединить по примеру голландцев все союзные соглашения и договоры в один, но оно было отвергнуто. Единственный договор, реально регулирующий взаимоотношения субъектов союза, оформился после восстания 1653 г. Кантоны обязались помогать друг другу в подавлении восстаний. В зависимости от характера социальных сил, широкие полномочия сохранились в руках собрания граждан – с вечевыми формами решения общественных дел, и в руках городского патрициата. Кантональные советы, в основном, занимались разработкой проектов законов, с последующим вынесением на референдум. Большая роль в обществе принадлежала религиозным общинам. До времени принятия союзной конституции 1848 г. в Швейцарии отсутствовало общее правительство, армия, суд, т. е. атрибуты единого государственного образования. Сложившаяся конфедеративная система государственного устройства привела к серьезному экономическому кризису, который усилился с эксплуатацией более сильными членами союза своих соседей. В знаменитом «Дневнике путешествия по Швейцарии» в 1777 г. Иоганн фон Мюллер писал: «Везде зрелище не то что бедности, а голодной нищеты. В них (фогствах), по-видимому, даже победители вымерли».

Таким образом, конфедеративная система была не в состоянии обеспечить благоприятный режим развития страны. В конце XVIII в. и на протяжении XIX в. во всех этих странах конфедерации подвергаются изменениям.

Для этой цели в Соединенных Штатах Америки был созван первый и единственный Конституционный конвент, куда съехались 55 делегатов от 12 штатов (единственный штат, не участвовавший в дебатах, был Род-Айленд). Он проходил с 25 мая по 17 сентября 1787 г. в Филадельфии, в здании законодательного собрания Пенсильвании, и собрал приличный форум. Среди прочих участвовали Д. Вашингтон, Д. Мэдисон, А. Гамильтон. В условиях фактического развала конфедерации перед учредителями конституции стояла троякая задача: остановить дальнейшее развитие революции; создать более совершенный союз; надежно гарантировать права собственников. Показателен в этой связи социальный состав делегатов и лиц, участвовавших в прениях: 15 плантаторов-рабовладельцев, 24 ростовщика и банкира, 14 землевладельцев и торговцев недвижимостью, 12 судовладельцев, промышленников и оптовиков.

Новый вариант конституции закрепил политическое господство победившей буржуазии. В ней был совершен кардинальный шаг по пути формализации права, отделения бюрократии от процесса законотворчества. Важнейшим, в данной связи, становится отход от традиционных для Европы прецедентных норм. Делегаты, вслед за Т. Пейном, пришли к пониманию важности писаной конституции. В памфлете «Права человека» он писал, что там, где конституции не видно, там ее нет. Именно на ней должны зиждиться государственная власть, ее структуры и полномочия, способ избрания, продолжительность существования парламентов и других представительных органов. Конституция определила полномочия судебной и исполнительной власти в государстве. Таким образом, американская конституция заложила основы для развития здесь правового государства, основанного на верховенстве закона. В ней были законодательно закреплены важнейшие принципы конституционализма: разделения властей, сдержек и противовесов, супрематии федерального над местным правом, республиканизм, пропорциональное представительство, ответственность правительства и прочее.

Носителем законодательной власти стал конгресс, состоящий из двух палат. Палата представителей избиралась населением, т. е. избирательным корпусом, а сенат – легислатурами штатов. Президент избирался коллегией выборщиков, которые, в свою очередь, избирались населением. Верховный суд формировался совместно президентом и сенатом. Согласно конституции, органы государственной власти имели различные сроки полномочий: палата представителей – два года, сенат каждые два года обновлялся на 1/3. До 1913 г. срок службы сенатора был равен шести годам, президента – четырем. Члены Верховного суда и иных федеральных судов занимали свои посты «пока ведут себя безупречно», т. е. пожизненно. Впервые в истории прерогативы властных структур были сбалансированы. Так, конгресс был вправе заблокировать законопроекты президента, сенат мог отклонить любую кандидатуру, вносимую президентом на должность в государственном аппарате и отвергнуть заключенный президентом договор. Конгресс мог привлечь президента к ответственности в порядке импичмента и, в случае признания его сенатом виновным, отстранить от должности. Верховный суд имел право, как высший конституционный надзор, отклонить вообще любой закон – как принятый президентом, так и конгрессом. За президентом закреплялась должность верховного главнокомандующего, за конгрессом – все средства казны.

Вместе с тем, новая законодательная основа была весьма далека от подлинного демократизма и равноправия. Но именно американская конституция стала «правовой библией» для многих государств.

Законодательные акты 1848 и 1874 гг. в Швейцарии закрепили новый принцип устройства государства. 22 кантона, в которых сохранялись собственные конституции, правительства и парламенты, провозгласили создание федеративной парламентской республики со столицей в городе Берн. Теперь права кантонов были ограничены федеральным законом и общенациональными органами власти. Законодательная ветвь сосредоточилась в руках двухпалатного федерального собрания. Центральная исполнительная власть была передана Федеральному совету. Был учрежден союзный суд. К исключительной компетенции союзной власти были отнесены защита прав кантонов, монетная политика, вопросы войны и мира, политических союзов. Конституции провозглашали свободу слова, печати, но главное – равенство граждан перед законом.

В двадцати республиках, возникших на месте испанских колоний, новые конституции были списаны с американского образца: президент, две палаты, узкий круг избирателей. Конституция Бразилии (1891) не только копировала государственный строй США, но и федеративное устройство. Официальным названием государства стало – Соединенные Штаты Бразилии. 20 штатов получили некоторую административную и судебную свободу. Но в действительности прочные конституционные традиции в латиноамериканских странах так и не сложились. Захват власти различными диктаторами (каудильо) приводил к тому, что конституции неоднократно переписывались в угоду конкретных лиц. С 1820 г. в латиноамериканских странах сменилось до 125 конституций, в том числе в Эквадоре – 13, Боливии – 19, Венесуэле – 15.

Переход к консервативным режимам (диктатурам, протекторату, аристократическим республикам) – явление вполне закономерное. Установление сильной, даже жесткой центральной власти стало итогом практически всех ранних буржуазных революций. Английская революция 1640 г. прошла через протекторат к реставрации, Великая Французская революция – через консульство, к империи. Война за независимость в США первоначально установила пожизненное президентство Д. Вашингтона, и лишь потом сложилась федеративная республика с жесткой системой разделения властей. В Латинской Америке республиканские режимы прошли период военных диктатур (Хуан де Росас в Аргентине, Антонио де Санта-Ана в Мексике, Габриэль Морено в Эквадоре и т. д.). Таким образом, все ранние буржуазные революции проходят по схожему сценарию – сначала подъем, передел собственности и государственной машины, затем установление сильной центральной власти, ограничивающей эскалацию революционного движения, и, наконец, либерализация и даже некоторый возврат к прошлому. Подобный ход революций был обусловлен, прежде всего, тем обстоятельством, что впервые в истории широкие общественные массы, не имеющие ни политического опыта, ни образования, участвовали в радикальном обновлении государственного строя. Естественно, что в этих условиях происходила максимально возможная декларация демократических прав и свобод. Однако угроза реставрации, а также нарастающий политический хаос заставляли прибегать к диктаторским методам упрочения нового общественного порядка. К тому же, перестройка социальной структуры и зарождение все новых общественных конфликтов в условиях быстрого развития капиталистического производства не позволяли государству получить прочные демократические основания.

Авторы конституционных проектов, как в Америке, так и в Европе, осознавали и угрозу «диктатуры низов». Исходя из идеи народного суверенитета, рассматривая гражданское сообщество как главный источник власти, идеологи конституционализма стремились свести к минимуму непосредственное участие масс в государственном управлении. Попытки защитить интересы общества от «демократического деспотизма», как говорил Д. Мэдисон, привели к складыванию элитарных режимов с жесткими цензовыми ограничениями избирательного права.

Формирующиеся в ходе революций представительные органы были далеки от системы народного представительства в современном понимании. В английском парламенте 1640 г. созыва заседали 149 светских и духовных лордов, 70 делегатов торгово-промышленных кругов лондонского Сити, а остальные представляли мелкопоместное дворянство: сквайров, рыцарей и джентльменов. Уже в ходе революции дискуссия левеллеров и индепендентов о естественных правах закончилась признанием политических прав только за лицами, обладающими экономической самостоятельностью. Как утверждал полковник Рич на конференции в Пэтни, «в Англии соотношение собственников и не собственников 1:5, и если дать право всем, то к власти придут нищие, которые в законном порядке потом переделят собственность». Большинство людей, работающих по найму, в том числе рабочие, подмастерья, домашние слуги были лишены права голоса. Не изменился характер электората и в дальнейшем. В период протектората О. Кромвеля был закреплен избирательный ценз в 200 фунтов стерлингов, благодаря чему представительный орган стал форумом для крупной и средней буржуазии. На 2/3 он формировался из представителей графств – землевладельцев, а на 1/3 из представителей городов и парламентских местечек, т. е. из представителей торгово-промышленной буржуазии и подставных лиц. Во времена реставрации лидер парламентской оппозиции граф Шефтсбери предложил закрепить право на управление страной только за палатой лордов, предлагая увеличить избирательный ценз до 10 тысяч фунтов стерлингов. Уже после Славной революции, в соответствии с законом 1710 г., депутатом от графств мог быть только владелец земли с доходом не менее 600 фунтов стерлингов в год, что давало право на избрание представителям не более полутора тысяч семей. В 1717 г. английский парламент снова повысил имущественный ценз, по итогам которого число избирателей сократилось до 250 тысяч, что составило всего 5 % населения страны.

Серьезными цензовыми ограничениями для избирателей и депутатов была обременена и новая американская конституция. Так, член палаты представителей должен был достичь возраста в 25 лет, быть гражданином США не менее 7 лет и жителем штата, от которого избирался. Сенатор – достичь возраста 30 лет, быть гражданином не менее 9 лет и быть жителем штата, от которого баллотировался. Помимо этого, вводился и имущественный ценз. В Массачусетсе и Нью-Гемпшире необходимо было владеть собственностью не менее 60 фунтов стерлингов, в Коннектикуте – владеть недвижимостью на сумму не менее 134 долларов, или выплачивать не менее 7 долларов налога в год. В Южной Каролине правом голоса обладали только белые, владевшие 50 акрами земли. Похожие ограничения существовали во всех 13 штатах. В итоге, правом голоса в США пользовались только 120 тысяч человек (из более чем трех миллионного населения страны). Шансов быть избранным конгрессменом и сенатором было и того меньше. Женщины, независимо от благосостояния, политическими правами не обладали совсем.

В Италии, после объединения страны, основным законом стал Пьемонтский конституционный статут, принятый в 1848 г. В 1882 г. избирательное право было дополнено цензом грамотности. Кандидаты, не имеющие диплома об образовании, сдавали экзамен специальной комиссии. В условиях аграрного развития и поголовной неграмотности в крестьянской среде, депутатский корпус формировался из буржуазии, что составляло не более 7 % проживающих в стране.

В Нидерландах, в городах провинций Гронинген, Оверейсел и городе Мидделбурге, депутатов и магистратуры выбирали только зажиточные жители. В городе Дордрехте восемь депутатов выбирали торговые и ремесленные корпорации, а остальных депутатов – так называемые «именитые граждане». В Амстердаме сами советники выбирали себе замену. Обычно таких советников в городе насчитывалось чуть более двадцати человек.

В Швейцарских кантонах власть принадлежала либо городскому патрициату, либо прямым потомкам «первых» общинников (в горных кантонах). Например, в Берне политическими правами обладали только представители 77 родов, из которых 14 родов занимали половину мест в совете, состоящем из 299 членов. В Люцерне места в совете стали пожизненными и наследственными. Кресла депутатов распределялись среди 29 родов. Во Фрейбурге действовала так называемая «тайная палата» из 24 пожизненных членов: она назначала Большой и Малый советы и сама избирала себе нового члена взамен умершего. В Женеве все полноправные граждане, не считая «урожденных и простых обывателей», имели право на участие во всеобщих собраниях и голосование за принятие законов. Но при этом не допускалось предварительное общественное обсуждение законопроектов.

Там, где конституции провозглашали всеобщее избирательное право, в качестве инструмента давления использовался принцип открытого голосования (прусская конституция 1849 г., имперская конституция 1871 г. в Германии). Цензовая система и отсутствие ротации депутатов привели к крайне негативным явлениям в комплектовании представительных органов.

Накануне революции выборы в американских колониях повсеместно осуществлялись посредством открытого голосования. Как правило, избирателей вынуждали отдавать предпочтение экономическому и политическому (религиозному) патрону своего округа. Во всех колониях утвердилась практика покорного голосования избирателей за определенную фамилию из уважения и почтения к ней. Это позволило высокопоставленным семьям править бессменно, из поколения в поколение, наследуя, таким образом, и исполнительную, и законодательную власть. Оценка, данная одним из лидеров патриотов Р. Ли системе управления Виржинией, в которой по его словам, «две трети законодательной, вся исполнительная и вся судебная власть оказались сосредоточены в одних руках, что на практике вылилось в тиранию», может быть распространена с теми или иными оговорками и на другие колонии. Конституция 1787 г. на практике мало что изменила в политической жизни.

Административная реформа в Англии, разрешившая замещать должности церковных старост, лорд-мэров и олдерменов «по желанию», при расходах на предвыборную кампанию в 100–200 фунтов стерлингов, привела к неприкрытой спекуляции с выборными должностями и коррупции. В английском парламенте появился своего рода «семейный подряд». Так, у графа Кларендона и лорда Ковентри здесь присутствовало два сына. Лорд Денби сумел провести в парламентскую палату общин двух сыновей, брата, трех шуринов, зятя и нескольких дальних родственников. Как говорил сам граф, «лучше иметь 99 молчаливых законников, чем одного говорливого». В 1739 г. в зависимости у премьер-министра Уолпола находилось 110 лордов (из 161) и 224 депутата (из 558), готовых голосовать по его предложениям.

Прусская конституция 1849 г. закрепила в королевстве особую систему выборов и комплектования парламента – куриальную. Избиратели – все мужчины определенного возраста, делились на три класса – курии. При равном представительстве депутатов от каждой курии, корона добилась преимущества для имущих слоев. Из 350 членов собрания – 250 были государственными чиновниками и юнкерами. Конституция 1850 г. и новый избирательный регламент 1852 г. закрепил за буржуазией и чиновничеством привилегии заседать в верхней палате.

Во всех этих государствах, а особенно в Англии и США, образуется слой политической элиты, оторванный от электората. Проводя олигархическую политику, данная категория граждан постепенно превратилась в профессиональных политиков, ставших почвой для формирования обязательной структуры парламентаризма – политических партий. С 1791 г., благодаря деятельности Джеффесона, Медисона, Галатина и поддержке нью-йоркских семей Клинтонов и Левингстонов, появляется организация, получившая в дальнейшем название республиканской партии. С этого момента начинается история строительства двухпартийной системы в США, завершившейся в ходе гражданской войны середины XIX в.

В период с 1675 по 1760 г. сформировались политические партии тори и виги в Англии. Конечно, они были еще несовершенны, представляли собой скорее узкие фракции, озабоченные лишь собственными корыстными интересами, борьбой за власть и государственные должности. Но их существование позволило Э. Берку выдвинуть смелую по тем временам идею партийно-политического плюрализма. Он доказывал, что соперничество массовых партий, с полноправной идеологией и с заявленными целями не только не вредит, но даже помогает успешному проведению в жизнь национальных интересов. Во второй половине XIX в. партийное строительство захватило все европейские страны. Обратной стороной данного процесса стало распространение гласности, «открытости» власти. Все государственные решения, а также прения по их поводу в обязательном порядке освещались в печати.

В результате политической борьбы партий формируется новый механизм государственного регулирования, основанный на взаимодействии правительства с политическими силами. Победившие на выборах партии составляли большинство в парламентах и формировали правительство. Выдвижение на пост спикера стало происходить также от политических партий. При потере этого большинства правительство уходило в отставку. Такой механизм стал нормой политической этики. Так, в 1742 г. ушел в отставку премьер-министр Уолпол, хотя его лично поддерживал английский король Георг III.

Под влиянием Великой Французской и серии европейских революций XIX в., конституционно-либеральная модель государственного устройства пополнялась новым содержанием. В 1791 г. в США были приняты десять поправок, вошедшие в историю как «Билль о правах». Они гарантировали свободу совести, слова, печати, защищали личность от необоснованных обысков и арестов. За каждым гражданином закреплялось право на владение частной собственностью, на защиту и справедливый суд. Наконец, государство разрешало все действия, не запрещенные конституцией (запрещено, по американской конституции, вести антигосударственную деятельность и совершать насилие против личности). Новый принцип – все разрешено, что не запрещено, – стал вершиной либерального развития гражданского общества. В той или иной степени данные гражданские свободы вошли во все европейские конституции.

В 1831 г. швейцарский кантон Сен-Гален внес в местную конституцию принцип «народного вето», поддержанный затем в кантонах Граубюнден и Валлис. Если в определенный срок большинство граждан высказывалось за отмену какого либо закона, он считался недействительным. Однако референдум был факультативным, необязательным, что снижало реальные возможности прямого волеизъявления народа. В 1845 г., после признания данного права в одном из самых крупных франкоязычных кантонов – Во, а затем и в Берне, народный референдум, как законодательная санкция, или запрет, даваемый всеми политически активными гражданами, стал частью государственного права. Союзная конституция 1848 г. закрепила это право на местах.

Таким образом, конституционно-либеральная модель государственного устройства утвердилась к концу XIX в. в большинстве стран Запада. Под ее воздействием элементы конституционализма (основной закон, всеобщее избирательное право, представительные органы, партийные организации, гражданские свободы) были внесены в политические структуры монархических европейских режимов – Австро-Венгрии, Италии, Германии, Испании.