§ 1. Центральный государственный аппарат

Правление Диоклетиана ознаменовалось крупнейшими реформами, коренным образом изменившими всю систему органов государственного управления Римской империи. Им было создано новое административное деление римской державы, в результате чего возник огромный бюрократический аппарат, предназначенный действовать с четкостью хорошо отлаженного механизма для выполнения воли и указаний монарха. Практически же была создана совершенно новая система управления колоссальной империей. Ее основной задачей являлось предотвращение кризисных потрясений, столь характерных для политического развития империи в III столетии н. э.

Вновь созданный государственный аппарат эпохи Домината должен был обеспечить императору четкий контроль над столицей и всеми территориями империи, предупреждать возможные сепаратистские выступления, упорядочить, унифицировать управление империей, дабы по возможности предотвратить народные волнения.

Реформы Диоклетиана окончательно ликвидировали многообразие форм государственного управления эпохи Принципата и создали строгую систему органов власти.

"Бюрократический аппарат получил строгую организацию. Разница между сенаторскими и всадническими должностями исчезла. Все чиновничество было распределено строго по рангам и владело титулами и званиями"[167].

Во главе всего государственного аппарата, на вершине своеобразной бюрократической пирамиды и даже над ней стояла фигура самого императора, неограниченного повелителя Рима, чьей волей направляются все действия государственного механизма. Император является воплощением высшей власти, которая безапелляционно контролирует всю общественную жизнь империи, будучи недоступна какому-либо контролю. Это "альфа и омега" новой политической организации Римской империи. Еще в середине XIX века это совершенно справедливо отмечал выдающийся русский прогрессивный историк:

"По системе Диоклетиана верховная власть должна быть вполне независима и неограничена"[168].

Могущество верховной власти подчеркивается обожествлением ее воплощения — императора. Божеские почести воздавались в данном случае не столько человеку, облаченному в императорский пурпур, сколько могуществу Рима, воплощенному в личности носителя верховной власти.

Император осуществляет управление империей при помощи колоссального штата чиновников различных рангов. Исключительно важным государственным органом в эпоху Домината становится императорский совет — "Consistorium princippis" — который является непосредственно подчиненным монарху и зачастую заседания которого происходили в его присутствии и при непосредственном его руководстве.

"Consistorium princippis" по предложению императора обсуждал все вопросы законодательства, управления важнейшими гражданскими и военными делами. В нем же разбирались и судебные дела, восходившие в инстанционном порядке на рассмотрение к императору. В этой последней функции судебного учреждения императорский совет носит обыкновенное название[169].

Совет не имел никакой законодательной инициативы, являясь чисто совещательным органом при императоре. Членам Совета даже запрещалось сидеть в присутствии императора, что резко отличало его от более ранних учреждений подобного типа, именовавшихся "consilium". Термин "adsidere" заменяется на "adstare", поскольку члены Совета — "assessores" — отныне не сидят в присутствии императора, но стоят. Совещаться стоя, разумеется, малоудобно, но для почтительного внимания к обращению императора и восторженного согласия с ним такое положение можно счесть весьма подходящим.

Со времени правления Диоклетиана установилось три типа должностей в государственном аппарате. Была создана новая "лестница" иерархических чинов и званий, каждой ступени которой соответствовал титул, жалованье чиновников соответственно определялось титулом и рангом.

Всего можно отметить три типа должностей: "Dignitates palatinae" — придворные должности, "dignitates civilis" — гражданские должности и "dignitates militare" — военные должности.

Чрезвычайно важным в этом делении должностных лиц империи являлось полное отделение гражданской власти от военной. Этим Диоклетиан старался не допустить так часто проявлявшихся в политической жизни империи в III в. н, э. рецидивов сепаратизма, не допуская сосредоточения слишком большой власти в руках одного лица. С другой стороны, разделение властей позволило улучшить систему правления как гражданскими, так и военными делами.

В соответствии с должностями была создана и новая титулатура.

Сам император и все члены императорской фамилии носили титул "nobilissimi", который и был самым высшим титулом[170]. Исходя из этого, присяга на верноподданство давалась чиновниками не только императору, но и императрице[171].

Все же государственные чиновники делились на сановников с предикатом "clarissimi" и на сановников с предикатом "perfectissimi" или "egregii", смотря по важности их должностей[172].

В состав должностей "dignitates palatinae" входили следующие высшие чиновники в ранге vir illustris:

"Praepositus sacri cubiculi" — управляющий императорским двором, буквально — препозит священной спальни.

"Magister officiorum" — начальник личной канцелярии императора и заведующий личным составом чиновнического двора.

"Quaestor sacri palati" — один из высших чиновников, председатель императорского Совета, возглавлявший "Consistorium principis", своего рода государственный канцлер империи.

"Comes lagrationum" — управляющий от имени императора казной и финансами. Верховным же распорядителем финансов со времени Диоклетиана являлся сам император[173].

"Comes domesticorum" — церемонимейстер императорского двора.

"Comes rei privatae" — управляющий средствами, которые отпускались на содержание императорского двора.

К этому следует добавить огромное количество чисто придворных должностей, однако не играющих прямой роли в государственном управлении.

В ранге vir illustris состояли также и два комита личной гвардии императора, конной и пешей (comites domesticorum).

В ранге vir spectabilis, шедшем вслед за рангом vir illistris, состояли примицерий императорской спальни (primicerius sacri cubicubi), примицерий нотариев (primicerius notariorum), отвечавший за делопроизводство, castrensis sacre palatii, заведовавший дворцовыми работами и различными хозяйственными службами, а также четыре начальника канцелярий (magister scrinorum).

Особо следует сказать об императорских агентах (agentes in rebus), которые выполняли контрольные и полицейские функции и внимательно следили за поведением чиновников на местах[174].

Другой группой высших государственных чиновников являлись должностные лица "dignitates civilis". В их состав входили:

"Praefectus urbi" — сосредоточивал в своих руках всю административную и судебную власть.

При Диоклетиане было еще два префекта, именовавшихся префектами претория, чья роль резко возросла во время его правления, "Отныне префекты претория, которых было no-прежнему двое, становятся "великими визирями"[175].

Роль префектов в управлении государством усиливалась еще и тем, что при Диоклетиане они продолжали сосредоточивать в своих руках и военную власть[176].

В целом компетенция их была весьма обширна.

"Тогда было двое префектов претория, которые отправляли эту должность совместно, в их ведении и власти находились не только чиновники дворца, но и те, которым была поручена охрана столицы и те, кто были помещены на всех границах"[177].

Префекты претория были подчинены прямо императору и обладали властью и над теми, кто занимал военные должности. Это подтверждает римский историк:

"Эти же префекты претория, которых считали непосредственно следующими за императором, имели и право взыскивать налоги и возлагать наказания против нарушающих воинскую дисциплину"[178].

Одной из важнейших обязанностей префекта претория являлся сбор налогов, а также и распределение бюджета, прежде всего военных расходов. Они же от имени императора регулировали военные дела и в их строгости римляне видели залог укрепления воинской дисциплины. Префекты претория повсюду через своих чиновников взимали поземельные налоги и за их счет осуществляли расходы на военные нужды, и они же имели право судить солдат и карать их за провинность по своему осуждению, солдаты не решались нарушать свой долг.

Сосредоточение военной и гражданской власти в руках префектов претория по сути своей отнюдь не противоречат отделению гражданской власти от военной, одному из основных принципов политики Диоклетиана, так как префекты были непосредственно подчинены императору и находились при нем под его постоянным контролем и поэтому он мог не опасаться попыток переворота с их стороны. На местах же разделение властей было обязательным.

У каждого префекта имелся "vicarius" — общий помощник.

Также существовали помощники, носившие наименование "praefectus vgilium" и "praefectus annonae".

На местах дела вели "curatores" — мелкие чиновники, составлявшие поистине невиданный по размерам штат чиновников. Им был подчинен многочисленный штат низших служащих и канцелярии "apparitores et officiales".

Провинциальными общинами — "civitates" — управляли "decuriones".

В обязанность декурионов входило следить за выполнением общиной общегосударственных повинностей.

Диоклетиан уделял большое внимание декурионам и начал принудительную организацию их сословия, стремясь этим укрепить управление на местах, сделав это сословие частью общегосударственного управленческого механизма.

Диоклетиан освобождал декурионов даже от военных обязанностей, ибо он полагал, что их основная задача несение гражданских повинностей. Один из его рескриптов прямо свидетельствует об этом:

"Валерию-воину: совершает обман тот, кто не только декуриона или его сына берет на военную службу, но и всякого, кто таким образом хочет избавиться от гражданских повинностей"[179].

Также на местах существовали "consilia provinciales" — провинциальные советы — организованные прежде всего с религиозными целями. Их основной задачей было отправление императорского культа. Собственно, они и появились в связи с ним. "Consilia provinciales" обладали правом петиций к императору.

В последнюю категорию "dignitates militare" входили должностные лица, возглавлявшие войска на местах, особенно на границах империи.

В их число входили прежде всего "duces limitis", командующие пограничниками (limitani), а также командующие воинами, расквартированными во внутренних провинциях.

Вновь обратимся к Зосиму: "Во главе воинов повсюду па местах стояли центурионы и трибуны, а также "duces" — так назывались те, которые где-либо имели должность заместителей преторов"[180].

Новая государственная система, созданная Диоклетианом, отразилась и на судьбах высших сословий империи. Аристократия империи сформировалась в правление Диоклетиана за счет сословия всадников, представители которого заняли все административные и военные посты. Это сословие заметно численно возросло в связи с необходимостью заполнения, многочисленных новых должностных вакансий, предоставленных Диоклетианом[181].

Лица, выдвинувшиеся на гражданской, не говоря уже о военной службе, при Диоклетиане часто были военнослужащими, которые выдвинулись в большинстве своем в офицеры из солдат[182]. В то же время там на гражданской службе, где требовались лица, получившие литературное или риторическое образование, недостаток государственных служащих пополнялся из среды образованных граждан-куриалов[183].

Диоклетиан продолжил политику Галлиена в отношении сословия сенаторов. В свое время (260–268 гг.) император Галлиен, столкнувшись с враждою сенаторов, сместил всех представителей Сената с военных постов. Диоклетиан лишил сенаторов также возможности управлять почти всеми провинциями. Они отныне могли служить только проконсулами провинций Африка и Азия, correctors Сицилии и Ахайи (Греции) и, собственно, Италии. Единственной важной должностью, оставленной представителям сената, был пост префекта города Рима[184].

Все административные и военные служащие имели свой штат сотрудников, носивший наименование officia. Правители провинций имели до 100 служащих, именовавшихся apparitores и officiales, наместники до 300. Officia высших должностных лиц были еще многочисленнее[185].

Служащие преторианских префектов, наместников, правителей, военных руководителей формировались из числа солдат, временно выведенных из состава своих частей. Финансовые служащие формировались либо из числа государственных рабов, либо из свободных граждан, для которых эта служба была наследственной[186].