Реформы «ста дней»

Реформы «ста дней»

Первоочередной проблемой, которой вынужден был заняться новый кабинет, был банковский кризис. Все ждали решительных мер. Впоследствии радикально настроенный сенатор Бронсон Каттинг писал: «Я с болью в сердце вспоминаю события 4 марта 1933 г. Тогда национализация банков Рузвельтом не встретила бы ни одного протестующего голоса. Это была крупная ошибка президента». За несколько часов до открытия специальной сессии конгресса Белый дом посетили два влиятельных лидера прогрессистов – сенаторы Р. Лафоллет и Р. Костиган, намеревавшиеся побудить президента передать банки в общественную собственность. Рузвельт отклонил это предложение {43}. Вместо этого 5 марта декретом президента было объявлено о четырехдневном принудительном закрытии всех банков, «банковских каникулах». Одновременно правительство наложило запрет на вывоз золота, серебра и бумажных денег из США.

9 марта, в первый же день работы специальной сессии, на обсуждение конгресса был поставлен проект закона о банках. Некоторые вновь избранные сенаторы еще разыскивали свои места, когда чтение законопроекта правительства уже закончилось. Обсуждение заняло всего 40 минут. Через 8 часов после зачтения билля в конгрессе он был подписан президентом и стал законом. Разработанный банкирами и чиновниками министерства финансов, назначенными еще Гувером, он по большому счету не ущемлял интересов финансовых магнатов. «Президент изгнал менял из столицы 4 марта, а 9 марта они вернулись назад», – пожаловался один из прогрессивно настроенных конгрессменов. Ему вторил редактор журнала «Нейшн». Не скрывая негодования, он писал в частном послании 9 марта: «Информация, которую мы получили из Вашингтона, вызывает ужасное недоумение. Рузвельт в своей первой речи при вступлении в должность президента изгнал менял из храма, а теперь они вновь возвратились в Белый дом и объясняют ему, что он должен делать… Конечно, как это всем известно, банкиры сейчас приутихли, потому что получили страшный удар и не видят возможности в ближайшее время серьезно увеличить свои доходы. Но как только этот шквал уляжется (а это случится), они вернутся к своей старой практике, спасенные – кем? – средствами, полученными у народа и переданными им в рамках мероприятий по правительственному регулированию бизнеса» {44}. Как бы то ни было, чудесным образом Рузвельт добился своего. Через несколько дней стабильность банковской системы была восстановлена. «Капитализм, – сказал позднее Р. Моли, – был спасен…» {45} У многих нахмурились брови. Но вслед за тем последовали совершенно неординарные шаги, заставившие понять, что в Белый дом вселился человек, прямо противоположный тому, кто пытался апеллировать к вере американцев в спасительные свойства личной предприимчивости и инициативу.

21 марта президент направил конгрессу послание, предусматривавшее ряд мер помощи безработным: организацию специальных трудовых лагерей для безработной молодежи, широкое развитие общественных работ по всей стране и, наконец, финансовую помощь штатам для оказания прямой материальной поддержки голодающим семьям безработных. 31 марта конгресс принял Закон о создании лагерей для безработной молодежи (СКК) с целью привлечения к трудовой деятельности под общим наблюдением армейского командования 250 тыс. молодых людей в возрасте от 18 до 25 лет. А 12 мая Рузвельт подписал новый закон, согласно которому создавалась Федеральная чрезвычайная администрация помощи (ФЕРА), получившая в свое распоряжение от казны 500 млн долл. Половина этой суммы предназначалась штатам в виде дотации на организацию помощи безработным. ФЕРА возглавил Гарри Гопкинс, завоевавший в короткий срок огромный авторитет в стране благодаря своей неутомимой энергии и неподкупности.

Весной вновь стали поступать тревожные сигналы из фермерских округов. 9 мая в Белом доме раздался телефонный звонок из Миннесоты: губернатор штата заявил, что фермеры устали ждать, что они доведены до предела распродажами с молотка их собственности за неуплату долгов и готовы на самые крайние меры. Рузвельт немедленно дал указание подготовить правительственное распоряжение о моратории на фермерскую задолженность {46}. 12 мая конгресс согласился вотировать аграрную программу правительства: были приняты Закон о рефинансировании фермерской задолженности и Закон о восстановлении сельского хозяйства (ААА). Такая отзывчивость и оперативность правительства и конгрессменов легко объяснимы: на 13 мая была назначена национальная фермерская забастовка. Во что она могла вылиться – никто не знал.

ААА явился крупной вехой в деятельности правительства «нового курса». Главная идея закона заключалась в попытке ликвидировать «ножницы» между ценой, затрачиваемой фермером на производство товарной продукции, и той, которую он получал после ее реализации. Чтобы сбалансировать предложение сельскохозяйственных товаров с рыночным спросом, программа ААА предусматривала в качестве главной меры изъятие из сельскохозяйственного производства части земли путем предоставления фермерам различного рода субсидий за отказ от ее обработки. ААА установил одинаковый процент сокращения посевных площадей для всех хозяйств, что, в свою очередь, возымело неодинаковые последствия для крупных и мелких хозяйств. Крупные землевладельцы и зажиточные фермеры часто совершенно безболезненно для себя шли на изъятие из производства неплодородных, а то и вовсе не обрабатываемых земель, получая значительные премии и займы от государства и обращая их на цели интенсификации производства, за счет чего еще больше увеличивали валовые сборы и доходы. Мелкому же и части среднего фермерства сокращение посевов, несмотря на предусмотренную компенсацию, не сулило особых выгод.

Эти аспекты аграрной программы правительства предопределили неодинаковое к ней отношение фермерских масс. Американский историк Д.К. Файт, проведя тщательное исследование, пришел к выводу, что фермерство в своей массе согласилось с мерами контроля за размерами производства, но восприняло их как «нелюбимое дитя». «Совершенно очевидно, – писал он, – что люди, планировавшие в Вашингтоне аграрную политику, приняли принципиальные решения вне зависимости от мнения фермерских масс, к которому политики отнеслись уважительно скорее в теории, чем на практике» {47}. Зажиточное фермерство, крупные сельскохозяйственные компании получили определенные выгоды от правительственной регламентации (они весьма энергично поддерживали ААА) {48}, процесс же разорения мелких фермеров хотя и не проходил в столь же мучительных формах, но тем не менее, по существу, не был остановлен. Трудно сказать, какой результат принесло бы правительственное «регулирование» в деле стабилизации цен, если бы не опустошительная засуха, постигшая многие сельскохозяйственные районы США в 1933–1935 гг. и ликвидировавшая естественным путем часть излишков сельскохозяйственной продукции. «Садовод» из Гайд-Парка начал возрождение аграрного класса с изъятия и ликвидации части плодов его труда.

Правительственная деятельность протекала в ритме стаккато. Выявление новых потребностей или нарастание кризисных явлений в какой-либо части общественного организма вызывало спазм активности администрации, которой в спешке далеко не всегда удавалось найти удовлетворяющее ее само решение. Однако своей бурной деятельностью, отзывчивостью на идущие снизу сигналы, хорошо налаженной обратной связью правительство вносило элемент успокоения и надежды, чем достигало весьма существенного результата – психологического перелома, который прямо «работал» на авторитет «нового курса» и прежде всего самого Рузвельта {49}.

Важной реформой, осуществленной правительством по инициативе сенатора Норриса и сразу же завоевавшей признание прогрессивной общественности, явилось создание 18 мая 1933 г. Государственной администрации гидроресурсов долины реки Теннесси для строительства плотин, обуздания паводков, эксплуатации гидроэнергетических сооружений, осуществления мелиоративных работ, производства удобрений и пр. В условиях США это был весьма смелый экономический и политический эксперимент, ибо деятельность нового учреждения базировалась не на частном интересе, а на создаваемой общественной собственности. Невиданная для Америки ломка канонов национального мышления! Невзирая на заявления консерваторов о «социалистическом характере» предлагаемой реформы и «подражании Советам», Рузвельт добился ее одобрения. Еще в 20-х годах группа либеральных законодателей во главе с сенатором Ф. Норрисом добивалась сохранения в руках государства двух заводов военных материалов в Масл-Шоулс (штат Алабама), построенных в годы войны. Но президенты Кулидж и Гувер отклонили все проекты Норриса, мотивируя это тем, что государственная собственность несовместима с принципом частного предпринимательства. Характерно, что победа сторонников реформы Норриса расценивалась в то время представителями радикально-демократической мысли как едва ли не самое крупное достижение «нового курса» в борьбе с монополиями {50}.

6 июня был принят Закон о создании федеральной службы занятости. 13 июня конгресс одобрил Закон о рефинансировании задолженности по жилищному кредиту. 16 июня был обнародован Закон о кредитовании фермерских хозяйств (ФКА), принесший немалое облегчение фермерству, задавленному бременем задолженности. Но подлинной вехой в политической истории США этот день стал благодаря другому событию.

Американский историк Э. Хоули пишет: «Для группы конгрессменов, окруживших письменный стол президента утром 16 июня 1933 г., момент был поистине уникальный. Только что несколькими росчерками пера Франклин Рузвельт подписал Закон о восстановлении промышленности (НИРА), который, по оценке самого президента, представлял собой «самое важное и далеко идущее законодательство, когда-либо получавшее одобрение американского конгресса» {51}. Содержание закона еще не стало по-настоящему известно широкой публике, а он уже был назван тем рычагом, который способен в самый короткий срок не просто привести в движение весь экономический механизм, а спасти его от разрушения и гибели. Реформистски настроенная часть крупного бизнеса встретила его с ликованием. Джон Рокфеллер-младший характеризовал НИРА как «многообещающее и великое усилие на пути восстановления» {52}. Генри Гарриман, президент Торговой палаты США, назвал его сводом правил о «конструктивном сотрудничестве», руководствуясь которым благоразумные лидеры делового мира покончат в своей среде с «промышленными пиратами», «эксплуататорами рабочих» и «беспринципными ценопонижателями» {53}.

Можно ли отсюда заключить, что НИРА представлял собой обоснованную и всесторонне продуманную систему мероприятий, венчавшую длительные усилия американской экономической мысли в поисках оптимального режима капиталистического воспроизводства? Отнюдь нет. Тот же Хоули убедительно показывает, что НИРА был в известном смысле экспромтом, импровизацией, «продуктом скорого обдумывания».

В самом деле, еще в марте 1933 г. у правительства «нового курса» не было конкретных планов экономической реформы промышленности. Сам Рузвельт объяснял это тем, что мнения, рождавшиеся в ходе дискуссии об экономическом планировании и реорганизации, еще не «выкристаллизовались», что и оправдывало, по его мнению, пассивность администрации в этом вопросе. Что же тогда вынудило правительство в необычайной спешке в апреле 1933 г. подготовить проект закона о контролируемой экономике и модернизации трудовых отношений?

Толчок событиям был дан 6 апреля 1933 г. В этот день сенат, уступив давлению со стороны организованного рабочего движения, неожиданно для правительства большинством голосов одобрил законопроект сенатора Блэка о 30-часовой рабочей неделе на крупных промышленных предприятиях. Его авторы и сторонники таким способом рассчитывали уменьшить массовую безработицу, полагая, что это откроет вакансии для почти 6 млн работников. Устами своего президента У. Грина АФТ поддержала законопроект, рассматривая его как выход из положения и угрожая прибегнуть к всеобщей стачке в его поддержку.

Для большинства же промышленников подобная уступка была равносильна полной и безоговорочной капитуляции перед принципом самой строгой принудительной правительственной регламентации условий найма. На очень многих из них удручающе подействовала жесткость обычно угодливого У. Грина. В ней слышалось больше, чем желание просто припугнуть. Однако правительство, убедившись в резко отрицательном отношении крупного каптала к биллю, решило «потопить» его в поспешно подготовленном и вынесенном Рузвельтом в конгресс 17 мая 1933 г. Законе о восстановлении промышленности. НИРА, составленному, как писал Хоули, так же как и закон о банковской реформе, «пророками делового мира» принадлежало центральное место в системе реформ «нового курса». Целями политики регулирования промышленности объявлялись обеспечение «всеобщего благосостояния» путем кооперации между отдельными группами предпринимателей при одновременном достижении при содействии правительства сотрудничества между рабочими и работодателями, устранении «разрушительной конкуренции», ведущей к снижению прибылей, подрыву деловой устойчивости, сокращению инвестиций и занятости.

Упорядочения отношений между предпринимателями и группами предпринимателей было решено добиться путем принудительного картелирования промышленности. Для увеличения занятости, повышения покупательной способности и стабилизации товарного рынка различные отрасли промышленности должны были самоограничить себя «кодексами честной конкуренции». Предполагалось, что в каждой отрасли под наблюдением правительства административными мерами через согласование можно будет остановить пагубный процесс взаимоуничтожения и «ужасного перепроизводства», как выразился Рузвельт, и, следовательно, восстановить силы, выработав строго определенные нормы производства и сбыта, а также определив уровень товарных цен и условия коммерческого кредита.

Важнейшее, прямо-таки историческое значение имело включение в «плоть» закона знаменитого пункта 7(а), устанавливающего федеральное (общегосударственное) регулирование максимальной продолжительности рабочего дня и минимального уровня заработной платы в различных отраслях промышленности. Еще большим разрывом с прошлым (а для многих неожиданным) звучало положение, закрепляющее право промышленных рабочих организовываться в профсоюзы и заключать коллективные трудовые соглашения с работодателями посредством представителей, «избранных самими рабочими». Традиционный для правительства США отказ гарантировать рабочим право на коллективную защиту от произвола предпринимателей канул в Лету.

Группам промышленников вменялось в обязанность жить по европейским правилам, содействуя, таким образом, созданию условий для ограждения индустриального общества США от одичания. Все оказывалось в руках президента. Подписанные им кодексы становились законом для предпринимателей, а общий контроль за реализацией программы НИРА возлагался на созданную Национальную администрацию восстановления (НАВ) во главе с одним из членов «мозгового треста» генералом Хью Джонсоном. Влиятельный сенатор Роберт Вагнер, автор многих законопроектов о труде, был назначен председателем Национального бюро по трудовым отношениям (НБТ), на которое была возложена миссия содействовать урегулированию трудовых конфликтов в промышленности. Уповали на скорый выход промышленного производства из комы. Срок действия НИРА определялся в два года, до 16 июня 1935 г. До этого времени все мероприятия, связанные с осуществлением программы, исключались из сферы действия антитрестовского законодательства.

Не дожидаясь результатов длительной процедуры выработки кодексов для каждой отрасли промышленности, правительство предложило свой типовой образец (так называемый blancket code), который мог быть применим к любой отрасли в качестве временной основы восстановления деловой активности. Примерный кодекс устанавливал для служащих максимум продолжительности рабочего времени в 44 часа в неделю, минимум недельной заработной платы – от 12 до 15 долл.; для промышленных рабочих были приняты иные показатели – 35 часов в неделю и от 30 до 40 центов в час. Все отрасли промышленности довольно быстро разработали кодексы, длительность действия которых была различной. В середине 1934 г., согласно докладу НАВ, насчитывалось около 500 действующих кодексов, охватывающих 95 % лиц наемного труда {54}.

В ходе первых же совещаний групп промышленников и профсоюзов, занимавшихся выработкой кодексов для различных отраслей промышленности, выявились явно неравноправные условия, в которых оказались рабочие и отраслевые ассоциации предпринимателей. Повсюду ответственность за подготовку проектов временных соглашений была возложена всецело на предпринимательские ассоциации, а участие профсоюзов в их выработке сводилось к критике и внесению поправок. Неорганизованные рабочие, а их было абсолютное большинство, лишались права голоса. Разработанные представителями корпораций кодексы для основных отраслей промышленности, как правило, фиксировали максимум продолжительности рабочей недели выше, а минимум заработной платы ниже по сравнению с официально установленным уровнем. К тому же действие кодексов было неодинаковым по отношению к разным категориям трудящихся. Там, где предприниматели шли на уступки одной категории рабочих, они стремились компенсировать это за счет другой. Рабочее движение к этим недостаткам в правоприменении НИРА отнеслось снисходительно, получив компенсацию в виде законодательства о помощи безработным.

Принятый 12 мая 1933 г. Чрезвычайный закон о помощи (ФЕРА) предназначен был закрыть одну из самых опасных пробоин в тонущем корабле. Полмиллиарда долларов были ассигнованы штатам для ликвидации угрозы голода и массовой пауперизации безработных и членов их семей. Из них 250 млн передавались в особый фонд, находившийся под контролем Администрации чрезвычайной помощи. Сразу же встал вопрос: кто ее возглавит? Честолюбивые планы уже завоевавшего известность Гопкинса, из которых он не делал тайны, едва не были нарушены, когда новый губернатор Нью-Йорка Герберт Леман, сменивший Рузвельта на этом посту, резко возразил против его перевода из Олбани в Вашингтон. Гопкинс ответил военной хитростью. Он телеграфировал Леману 19 мая 1933 г.: «Президент говорит, что связался с Вами по телефону и утром в понедельник ждет меня с докладом». В сильнейшем раздражении Леман сделал выговор Рузвельту, отправив на его имя телеграмму следующего содержания: «Чтобы сделать выбор, в Вашем распоряжении есть вся страна» {55}. Пока старые приятели – президент и губернатор – ссорились, Гопкинс мог чувствовать себя в безопасности. Ветеран Демократической партии Джозеф Дэвис так говорил об этом аскетического вида человеке, вскоре ставшем правой рукой президента в деле осуществления беспрецедентных по своим масштабам социальных программ: «Он обладал чистотой святого Франциска Ассизского, сочетавшейся с хитростью маклера на скачках» {56}.

22 мая 1933 г. Гопкинс был приведен в Белом доме к присяге в качестве главного администратора федеральной программы помощи. Поспешив расстаться с торжественностью и выйдя за стрельчатую ограду резиденции президента США, Гопкинс поймал такси и подкатил к старому, полузаброшенному зданию «Уокер-Джонсон билдинг» на Нью-Йорк авеню, которому суждено было стать штаб-квартирой самого расточительного за всю историю США федерального учреждения. Гопкинс тотчас же принялся за дело. «Он сел за письменный стол, – писал Р. Шервуд, – и начал писать телеграммы, не дожидаясь даже, когда придут люди, чтобы передвинуть стол из коридора в его кабинет» {57}. Как величайшую сенсацию пресса преподнесла публике сообщение о том, что в считаные часы, пока прислуга приводила в порядок помещение, Гопкинс ухитрился истратить 5 млн долл., передав их штатам для оказания помощи безработным. Кто-то немедленно получил возможность купить еду для детей, кто-то оплатить аренду жилого помещения…

Ничем не примечательное на вид, «Уокер-Джонсон билдинг» как нельзя лучше соответствовало своему назначению. Правительство «нового курса» всячески афишировало свою близость и солидарность с «униженными и оскорбленными», с «забытым человеком», и администрация ФЕРА в этом смысле призвана была играть ключевую роль. Строго придерживаясь этой установки, Гопкинс (с согласия Рузвельта) и остановил свой выбор на старом здании на Нью-Йорк авеню. По их убеждению, во всем внешнем облике штаб-квартиры ФЕРА ничто не должно было напоминать ледяную помпезность и неприступность опостылевших низам бюрократических учреждений, которыми так славились правительственные кварталы Вашингтона. Замысел удался. Либеральная пресса с восторгом писала о воскресении из мертвых быстро ставшего знаменитым на всю страну «Уокер-Джонсон билдинг» и непривычном стиле работы его новых хозяев. Свершилось! Миллионы отверженных теперь имеют своих бескорыстных защитников в новом правительстве. Хотя Гопкинс не являлся членом кабинета, вскоре в нем привыкли видеть главного советника президента, надежную его опору. ФЕРА придал всему «новому курсу» мессианские черты одним своим знаменитым девизом «накормить голодных, и притом чертовски быстро».

Найти людей, к чьим рукам не прилипали бы деньги, отпущенные на помощь голодающим семьям безработных, и к тому же людей, умеющих действовать по принципу «на войне как на войне», было делом исключительно сложным. ФЕРА не превратился в питомник идеалистов и бессребреников. Но наряду с «людьми Фарли» {58}, т. е. ставленниками партийной машины демократов, на службу в ФЕРА пришла большая группа молодежи, политические взгляды которой были порой значительно левее и последовательнее, чем даже убеждения главного администратора, что не мешало ей, впрочем, как отмечал журнал «Нью рипаблик», «с комическим усердием копировать его манеры и образ действий {59}. Особую ярость реакционеров вызывала фигура Обри Вильямса, ближайшего сотрудника Гопкинса. Лидер консервативных республиканцев Гамильтон Фиш называл его «одним из самых больших радикалов в стране… одним из самых розовых в составе розовой администрации «нового курса» {60}. Но на первых порах Гопкинс с санкции Рузвельта решил всем этим пренебречь {61}.

«Гарри взял Вашингтон штурмом, – писал обозреватель в 1934 г. – Многие политики стали объектом для его нападок. Те, кто принадлежал к тори, мечтали снять с него скальп» {62}. Чувствуя за собой поддержку президента и потому пренебрегая недовольством со стороны боссов Демократической партии, Гопкинс твердо держит курс на обретение все большей самостоятельности в своих действиях в качестве руководителя ФЕРА. Это отвечало его личным амбициозным замыслам и тайному плану Рузвельта «стреножить», подчинить своему влиянию партийную машину демократов в штатах. С этой целью Гопкинс пустил в ход свое собственное изобретение – сеть особых федеральных чиновников и политических осведомителей, призванных не только самолично определять нужды на местах и руководить организацией помощи, но и служить главным источником информации о состоянии умов, о настроениях в низах. Гопкинс называл их «мое бюро погоды». Со временем Рузвельт использовал эту сеть информаторов в собственных политических целях, которые очень часто не совпадали с тем, что замышляла старая гвардия демократов. Складывалась некая теневая структура, чья близость к «низам» отражалась и в новых мировоззренческих ценностях.

Основная масса законов и постановлений начального периода «нового курса» была принята в чрезвычайной спешке, за первые три месяца пребывания правительства Рузвельта у власти. Зачастую законодатели на Капитолийском холме не имели времени ознакомиться с существом многих предложений, как они становились законами. Однако скоропалительность дала выигрыш во времени. Это были 100 дней, которые помогли американскому капитализму избежать своего Ватерлоо. 16 июня 1933 г. чрезвычайная сессия конгресса завершила свою работу, приняв серию реформ, беспрецедентных в истории государственной практики США и способствовавших оживлению хозяйственной деятельности. Разумеется, самым важным итогом было то, что экономика США прошла самую глубокую фазу кризиса, и хотя восстановление проходило далеко не последовательно, все же его признаки были налицо. К 1934 г. почти вдвое по сравнению с 1929 г. уменьшилось число банкротств промышленных компаний. Число рабочих на автозаводах в Детройте, где безработица охватила три четверти населения, намного возросло. Расплатившись по займам ААА, фермеры Айовы впервые за много лет заполнили универсальные магазины в Де-Мойне. Давка в торговых рядах напоминала дни рождественских праздников. Театры Бродвея вновь засветились огнями, и во многих из них спектакли прошли с аншлагом. Национальный доход в 1934 г. был на четверть выше, чем в 1933 г. И все же сомнения в устойчивости достигнутого прогресса оставались неизменным элементом общественного умонастроения.

«После двух недель пребывания в Пенсильвании, – сообщала в августе 1933 г. Гопкинсу в Вашингтон одна из его наиболее надежных поставщиков доверительной информации, – у меня сложилось впечатление, что безработица вместе с рабочими волнениями там, где вновь открываются предприятия, через несколько месяцев может вылиться в большие беспорядки… Католический епископ, чья епархия включает Питтсбург и район угольных шахт, где забастовки становятся все более частыми, сказал мне: «Какой бы недостаточной ни была правительственная чрезвычайная помощь, она сейчас является самым главным стабилизирующим фактором. Пенсильванское управление помощи осенью может оказаться без денег, и не исключено, что оно не сможет немедленно найти эти деньги. Если это случится, федеральное правительство должно будет взять эти расходы на себя, иначе… я знаю, о чем говорю, да поможет нам всем Господь Бог» {63}.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.