Коррекция федерализма
Коррекция федерализма
Стремясь к перемене курса в области экономики, усилению его социальной направленности, политической стабильности в обществе, сохранению роли России в качестве великой державы, нельзя было обойти стороной проблемы государственного устройства. Я несколько раз выступал по этим проблемам и на Совете Федерации, и на совещании с руководителями органов местного самоуправления, и на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, а уже после ухода с поста премьера – на круглом столе, организованном Советом по внешней политике по инициативе движения «Отечество – Вся Россия», которое тогда возглавил. Так что в недостаточном интересе к этой огромной важности проблеме обвинить нас было бы трудно[59].
Прежде всего нам в правительстве, так же как и очень многим в нашем обществе, было понятно, что характеристика России в Основном законе в качестве демократического федерального правового государства является не констатацией уже свершившегося, а целью, которую следует достичь. За плечами был опыт Советского Союза и РСФСР – далеко не во всем порочный, но к истинному федерализму эти по сути унитарные государства даже не приближались. Что касается нынешней России, отказавшейся от унитарной системы государственного устройства, страны с многонациональным и многоконфессиональным составом населения и огромными территориальными различиями в экономических потенциалах, то ее возврат к прошлому абсолютно невозможен. Я полностью себя причисляю к тем, кто считает федерализм двойной гарантией для России – и в плане сохранения и укрепления ее единства, и в деле развития демократической политической системы, исключающей произвол как центральных, так и региональных властей. Иного, как говорится, не дано.
В последнее время начали звучать голоса тех, кто отражает другую тенденцию – не к унитарному устройству, а, напротив, к обособленности регионов, большей их «независимости». Это – прямой путь к ликвидации Российского государства, которое не может и не будет существовать без единой конституции и главенства общих для всех законов, без охвата вырабатываемой политикой всей территории страны, без единого экономического, оборонного, научного, информационного, культурного пространства, без единой внешней политики. Нужно отдавать себе отчет в том, что конфедеративное государственное устройство для России – это, по жизни, конгломерат удельных княжеств. О таком только и мечтают недруги России и за рубежом, и у нас.
Сепаратистские тенденции и процессы стали развиваться в нашей стране в том числе и по вине ее руководителей.
В России вообще не привыкли обходиться без крайностей. Категорически отказываясь от унитарной системы, что, несомненно, правильно, одновременно субъектам Российской Федерации предложили: «Берите столько суверенитета, сколько можете переварить». Сразу же возникли требования собственности на национальные недра, несмотря на то что, как правило, так называемая титульная национальность составляла на данной территории меньшинство или крайне незначительное большинство, а месторождения природных богатств были открыты и освоены людьми со всего Советского Союза. Тогда им говорили: «Хорошо, будете получать львиную долю доходов от добычи ресурсов».
Естественно, мы далеко не во всем можем копировать мировую практику. Да и условия у нас не совпадают с зарубежными странами. Например, в федеративном государстве США нет национально-территориальных образований, а только штаты со смешанным населением. Там каждый штат, а в Федеративной Республике Германии каждая земля наделены значительными полномочиями. Однако все они сохраняются как объекты административного управления по целому ряду направлений со стороны центра, не терпящего никакой «самостийности». Во многих странах, даже, может быть, в большинстве, государству, обществу принадлежат все недра, даже вне зависимости от формы собственности на землю.
Таким образом, вопрос: нужно или нет федеративное устройство для России? – так для трезвомыслящих политиков стоять, очевидно, не может. Но каким быть этому федерализму? Как взаимообусловить исполнение власти на трех «этажах» – федеральном, региональном и местном? Как совместить необходимость создания наилучших условий для обеспечения самобытности национально-территориальных образований, эффективного регионального хозяйствования с не менее очевидной необходимостью установления равных прав и обязанностей всех субъектов Федерации на едином экономическом пространстве?
С учетом сегодняшней российской действительности, как мне кажется, следовало бы поставить в первую очередь ряд конкретных вопросов федерального строительства.
Первое. По действующей Конституции, федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему в Российской Федерации. Однако разве не ясно, что для претворения в жизнь этого принципа нужна реальная «вертикаль» исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти?
Между тем у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» между федеральным центром и субъектом Федерации. Нет и «правил поведения» в отношениях между субъектом и местным самоуправлением. Нет четкого разделения функций, не определены компетенции и ответственность, закрепленные за каждым уровнем власти[60].
Иногда сравнивают губернатора или президента национальной республики по сосредоточенной у них в руках власти с секретарем обкома в советский период. Я думаю, что они обладают большей властью, чем бывшие партийные руководители. Ни в коей мере не выступая в качестве апологета существовавшей в советские времена практики, можно констатировать, что секретари обкома в гораздо большей степени зависели от центра через ЦК, Госплан, наконец, через спецслужбы, контролем над которыми не обладали. Они назначались и снимались с работы центром. В сегодняшней России не только возникла, но и усилилась тенденция превращения ряда руководителей субъектов Федерации в «удельных князей». Аналогичная картина наблюдается и в отношениях между губернаторами и мэрами областных городов. О каком с учетом всего этого эффективном управлении страной может идти речь, если вместо прямых каналов управленческого воздействия существуют какие-то «пунктиры»! Это все равно что пытаться звонить по телефону, а телефонный кабель в нескольких местах порван или, если перекладывать на нашу действительность, вырезан и продан.
Совершенно очевидно, что в сложившихся условиях абсолютно правомерна постановка вопроса не об отказе от всенародных выборов губернаторов и руководителей национальных республик, хотя и эта проблема имеет право на существование, но о большей их ответственности перед федеральным центром. Мне с самого начала представлялось – и я об этом заявлял открыто, – что необходимо принятие законов, позволяющих отстранить даже избранных деятелей, которые идут против Конституции или законов Российской Федерации. Это относится и к руководителям органов местного самоуправления, которые к тому же подчас игнорируют законодательные акты, принятые на уровне субъектов Федерации[61].
Второе. В целом ряде случаев взаимодействие между центром и регионами определила договорная практика. Чего скрывать – у такой практики есть противники. Но мы хорошо знаем, что договоры появились вначале не от хорошей жизни. Слава богу, что забыты те времена, когда они были политическим инструментом предотвращения региональных и национальных конфликтов.
С учетом прожитого и при реальной оценке настоящего очевидно, что отказ от построения отношений федерального центра с субъектами Федерации на основе договоров мог бы быть расценен как очередной виток «шоковой политической терапии», что по меньшей мере контрпродуктивно. Вместе с тем следовало бы постепенно (хочу подчеркнуть – не разом, «не сплеча») совершенствовать договоры в двух направлениях: более четко прописанных «вертикальной» линии исполнительной власти и «горизонтальной» линии, сближающей все субъекты Федерации в их правах и обязанностях.
Так действовало наше правительство, переподписав с Татарстаном несколько соглашений, срок которых истек. Эти соглашения, не перечеркивая подписанные ранее, тем не менее были с обоюдного согласия откорректированы. Такая линия нашла полную поддержку президента Татарстана М.Ш. Шаймиева – человека незаурядного, умного, отстаивающего интересы своей республики, но одновременно понимающего всю деликатность претворения в жизнь принципов российского федерализма.
Таким образом, мы уже наблюдаем совершенствование договорных отношений. Но по-прежнему существуют вопросы, на которые следует получить ответ. Главный из них – как сочетать конкретную договорную практику с общими для всех правилами и ограничениями? Хотя ни одного обращения в Конституционный суд о нарушениях договорами или соглашениями норм Конституции Российской Федерации не было, нам в правительстве стала ясна необходимость ужесточить правовую экспертизу договоров и соглашений. Это, судя по всему, требование времени.
Третье. Одна из задач, подлежащих безотлагательному решению, – сохранение единого общероссийского экономического пространства при большей, чем прежде, экономической самостоятельности субъектов Федерации. Этой цели нельзя достигнуть, если смириться с тем, что регионы могут создавать на своих административных границах искусственные преграды, мешающие свободному передвижению внутри страны продовольствия, товаров, услуг. С таким явлением мы столкнулись и перебороли его, придя в правительство после кризиса 17 августа. Но и позже возникали подобные ситуации, причиной которых являлись уже не экстраординарные события, заставляющие принимать меры для обеспечения «своего» населения продовольствием, а разница в ценах. Между тем запрет на вывоз за пределы субъектов Федерации зерна, мясопродуктов и других товаров не имеет ничего общего с федеральными, да и с рыночными отношениями. Напротив, это серьезно мешает развитию связей между субъектами, ущемляет права производителя, нарушает права и свободы граждан. Наконец, это откровенный симптом сепаратизма.
Четвертое. Существует проблема соотношения между собственностью федеральной, региональной и муниципальной. Мы нередко слышали от представителей регионов: отдайте нам в собственность то или это. Мне представляется, что нельзя отвергать такую постановку вопроса, и по этому поводу я пришел в противоречие с господствовавшей в Мингосимущества точкой зрения, согласно которой не следует допускать передачи федеральной собственности регионам.
Однако внутренний передел государственной собственности (а собственность субъектов Федерации и собственность на федеральном уровне имеет единый государственный характер) не может быть самоцелью. Истинная цель – повышение эффективности производства, создание лучших условий для функционирования различных предприятий и учреждений. Если власти на местах могут лучше решить эти задачи, то следует в каждом конкретном случае рассматривать их участие в управлении или в акционерном капитале принадлежащих государству предприятий и учреждений.
Но при этом совершенно ясно, что органы власти на местах – речь идет не только о субъектах Федерации, но и о властях, представляющих муниципальную собственность, – должны брать на себя определенные, зафиксированные в соглашениях обязательства. Возможно, следует передавать часть или полностью государственные пакеты акций на таких предприятиях под залог собственности, а также под гарантии инвестиций и занятости. Речь идет, очевидно, не только о предприятиях. На места можно было бы передать многие, не все, естественно, – некоторые из них имеют общенациональное значение, – театры и музеи.
Так что к «Храму» ведут разные дороги. Роста эффективности предприятий и сферы услуг можно добиваться не только приватизацией государственной собственности, но и ее перераспределением.
Пятое. Среди проблем федерализма особое место занимает соотношение финансовых потоков из центра и из субъектов Федерации. Больше всего, пожалуй, споров вызывает практика трансфертов, то есть переводов из федерального бюджета в бюджеты дотационных субъектов Российской Федерации. Ныне существующие критерии, по которым определяются размеры трансфертов, несостоятельны. Об этом мы говорили на заседании правительства. Министерству финансов было поручено найти пути исправления негодной практики определения трансфертов, как говорится, «на глазок». Не должны иметь места и приводить к необоснованным решениям ни субъективизм центра в этом вопросе, ни лоббирование отдельных субъектов Федерации.
Нам не удалось за небольшой срок надежно привести дело к тому, чтобы в основе расчетов трансфертов лежали реальные доходы на душу населения, стоимость потребительской корзины, а также географические, инфраструктурные и иные особенности того или иного региона.
Не продвинулись мы и в другом, альтернативном направлении. На заседаниях президиума правительства и узких совещаниях с заместителями не раз обсуждалась возможность вообще отхода от трансфертов в их нынешнем виде. Дотационный субъект Федерации получает на определенное число лет, скажем на три года или на четырехлетний период (от выборов до выборов властей), фиксированную ставку на пополнение доходной части федерального бюджета. Она составляет разницу между двумя встречными финансовыми потоками (трансфертами и налоговыми отчислениями в госбюджет), определенную как средняя за тот же предшествовавший срок. Все заработанное и собранное сверх этого остается в распоряжении региона и служит развитию его экономики. Естественно, что на месте заинтересованы в увеличении этой суммы – вот где серьезный резерв и в увеличении сбора налогов. Отчисления в госбюджет пересматриваются в сторону увеличения после истечения фиксированного срока, но опять-таки исходя из необходимости стимулировать рост реального сектора экономики на местах.
Эту схему в беседах со мной поддержал целый ряд губернаторов. Но против нее решительно возражали многие в центре, в том числе в правительстве. Возможно, некоторые из возражавших уповали на то, что трансферты являются серьезным инструментом воздействия на дотационные субъекты Федерации.
Так или иначе, но правительство – это в том числе и моя вина, так как рассчитывал, что успею сделать, а не успел, – радикально не пересмотрело практику трансфертов. Ничего не сделано в этом отношении и преемниками. А во время выборов в Государственную думу в конце 1999 года кремлевская администрация имела возможность использовать трансферты, бюджетные ссуды в качестве средства давления на руководителей республик, областей, краев, заставляя их организовывать выступления против или в поддержку определенных движений и партий.
Если говорить об общей направленности инвестиций из федерального бюджета, то они, несомненно, должны служить выравниванию сложившихся территориальных диспропорций в уровне социально-экономического развития. Это их главная цель. Но изъятие средств у «доноров» не должно тормозить их развитие. Принцип «всем сестрам по серьгам» – передача средств на потребление дотационным регионам, – несомненно, приведет к торможению экономического развития страны в целом.
Поучительно в этом отношении положение в мировом хозяйстве. Резко отличаются друг от друга «золотой миллиард» – как многие называют промышленно и научно-технически развитые страны с общим населением, составляющим миллиард людей, – и весь остальной мир. Ликвидация увеличивающегося разрыва между ними становится одной из главных проблем XXI века. Однако совершенно ясно, что задачу нельзя решить за счет простого перераспределения доходов. Гуманитарная помощь отстающим странам имеет место, но главное направление хотя бы относительного выравнивания уровней развития – в производственной кооперации стран «золотого миллиарда» с остальными.
Характерен также пример Германии, где признали серьезной ошибкой практику выравнивания уровня жизни в различных землях за счет передачи на потребление «отстающим» средств, отбираемых у тех, кто преуспевает в экономическом развитии. От такой практики отказались.
В сложившихся условиях особое значение приобретает контроль над целевым использованием средств, переводимых в субъекты Федерации из федерального бюджета. Это переплетается с не менее важной проблемой обоснованности формирования расходной части региональных бюджетов (в том числе муниципальных). На местные бюджеты выпадают выплаты от 60 до 80 процентов медицинским работникам, учителям, работникам культуры. Подчас эти выплаты осуществляются по «остаточному» принципу в расчете на то, что центр все равно «добавит».
Многие на местах хотят больше полномочий по расходам. Представляется, что нужно говорить не только об этом, но и о полномочиях по доходам, об ответственности за их пополнение.
Следует установить единые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы «прозрачность» методики их составления.
Только с учетом всего этого можно нормализовать встречные финансовые потоки, которые призваны стать кровеносными сосудами единого организма. Речь о том, иными словами, что работать надо сообща, вместе – и федеральным, и региональным органам власти, – чтобы добиться обеспечения достойного уровня жизни населения, создания во всей стране таких бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение хотя бы на первых порах социального минимума вне зависимости от территории их проживания.
Шестое. Укрепление центростремительных процессов в России достигается по линии выверенных отношений не только между федеральным центром и субъектами, но и между самими входящими в Федерацию регионами.
Как ни странно это звучит, имеются территориальные претензии (их немало – около тридцати) ряда регионов друг к другу. Рост самостоятельности субъектов Федерации породил или усугубил такое несуразное явление. Односторонние изменения административных границ или призывы к этому следует рассматривать как антиконституционные действия, направленные на подрыв целостности страны, ее национальной безопасности. Мы в течение многих лет говорили, но так и не оформили в законодательном порядке мораторий на пересмотр административных границ. Межрегиональные конфликты подчас приводят к дискриминации граждан по национальному признаку, что порождает потоки беженцев и переселенцев, их стихийное расселение в прилегающих регионах. Это ухудшает и без того трудные социально-экономические условия для местного населения, чревато продолжением столкновений. Необходимо повысить ответственность руководителей субъектов Федерации за положение с беженцами. Тут недопустимо препятствовать возвращению людей в места прежнего проживания. Но в такой же степени недопустимы и попытки насильно обеспечить их возврат. Надо исходить из желания людей, каждого человека, наличия реальных возможностей незамедлительно наладить совместную жизнь в регионах, где произошли межнациональные конфликты.
Еще одна проблема – число субъектов Федерации. Сегодня их восемьдесят девять. Не без основания считается, что это не во всем оправданно. Некоторые из них, я подчеркиваю, некоторые можно было бы административно укрупнить. Но это следует, очевидно, делать через эксперименты. А в нынешних условиях акцент, по-видимому, целесообразен на развитие горизонтальной экономической интеграции целого ряда регионов. В этой связи большую роль уже играют межрегиональные ассоциации.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.