2.3.7. Обеспечение эффективности законодательства

2.3.7. Обеспечение эффективности законодательства

Публикация законодательных актов выступает как одно из условий эффективности законодательства, целенаправленное стремление к которой возникает в Новое время.

В Новое время, в отличие от Средневековья, человек начинает осознавать ход исторического времени, поскольку ускорение темпов общественного развития привело к тому, что окружающая социальная действительность менялась на глазах одного поколения. В России этот существенный сдвиг в восприятии хода исторического времени усилили петровские преобразования. С данными изменениями связано возникновение мемуаристики и исторической науки, а в сфере законодательства осознание изменчивости социума привело к желанию путем законотворчества изменить личность и общество. Это, в свою очередь, усиливало стремление к обеспечению эффективности законодательных мер, что вело к налаживанию механизма обратной связи в управляющей системе через сбор статистических данных. Изучение законодательства, таким образом, позволяет выявить причины развития отдельных направлений статистики с конца XVIII в. Одновременно, идя от имеющихся знаний о развитии статистики в России, можно сделать выводы (хотя и предварительные) о системе приоритетов в государственной политике.

Иногда для суждения об эффективности того или иного законодательного акта бывает достаточно заглянуть в последующее законодательство.

Приведем в качестве примера одну историографическую легенду. В исторической науке сложилась практика определения численности служащих государственного аппарата в период, предшествующий губернской реформе 1775 г., на основании штатов 1763 г. Начало этому положила Н. Ф. Демидова в статье, помещенной в сборнике «Абсолютизм в России». Она пишет, что по штатам 1763 г. численность служащих во всех присутственных местах достигала 16 504 человек[262]. Со ссылкой на статью Н. Ф. Демидовой такую цифру приводит С. М. Троицкий[263]. Это оспаривает П. А. Зайончковский, справедливо замечая, что при рассмотрении структуры предусмотренных штатами должностей обнаруживается, что в штаты включены не только служащие (т. е. чиновники и канцелярские служители), но и различный, говоря современным языком, обслуживающий персонал (сторожа, курьеры). Кроме того, как подчеркивает П. А. Зайончковский, в штаты были включены служащие военных команд, которых нельзя причислить к чиновничеству. Автор сделал вывод, что из 16 504 человек, предусмотренных штатами, более 9 тыс. составляют солдаты[264]. Это существенное замечание П. А. Зайончковского оставил без внимания американский исследователь В. Пинтнер, который, будучи знаком с работой Зай-ончковского и даже подвергая критике некоторые из ее положений, все же приводит эту же цифру – 16 504 чиновника, ссылаясь на штаты 1763 г.[265]

Однако ни один из названных авторов не рассматривает вопрос о том, были ли в действительности заполнены эти штаты, хотя С. М. Троицкий, изучая вопрос численности чиновничества в 50?х годах XVIII в., указывает на то, что штаты – ненадежный источник при установлении численности служащих[266]. Не имея источников для определения реального количества служащих государственного аппарата накануне губернской реформы, отметим, однако, что штаты 1763 г. отличались существенной особенностью, отраженной в именном указе от 11 октября 1764 г. «Об учинении губернаторам, каждому в своей губернии, расписания о приписных городах и о всех уездах, и об определении, с какою властию комиссарства, магистраты и ратуши остаться должны». В нем говорится: «Изыскивая избавить наших верноподданных от притеснений и взятков безжалованных судей и канцелярских служителей, прошлого 1763 года декабря 15 дня в изданных штатах положили не только в главных правительствах, но и во всех судебных местах, не минуя и городовых канцелярий, судьям и канцелярским служителям довольное жалованье, которое б они получая, не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти». Из указа видно, что денег на жалованье чиновникам не хватало, поэтому предполагалось сократить места, предусмотренные штатами 1763 г.

К проблеме действенности законодательного регулирования можно отнести и вопрос о «неожиданных эффектах» законодательства, исследование которого проливает дополнительный свет на механизм функционирования государственной власти.

Иногда правительство получало совершенно непредвиденные результаты от своей законотворческой деятельности. Например, всем известно, что губернская реформа 1775 г. проводилась для укрепления власти и совершенствования управления. Но одним из следствий губернской реформы было резкое увеличение численности служащих местного звена государственного аппарата. Это не осталось незамеченным современниками. Например, Г. С. Винский в мемуарах весьма иронично охарактеризовал реформу в целом: «…появилось новое учреждение или совершенное преобразование правительственной махины. Все переновлено, даже до наименований: губернии названы наместничествами, губернаторы правителями, воеводы городничими и проч. и проч.». Главное, к чему привела реформа, по мнению мемуариста, заключается в следующем: «Судебныя места умножены с умножением в них чиновников, так что иная губерния, управляемая прежде 50?ю чиновниками, разделившись по сему учреждению на четыре наместничества, в каждом имела до 80 судей». Г. С. Винский также подчеркивает, что «умножение судейских мест <…> открыло многим бедным семействам средства к существованию»[267].

На открывшуюся для выходцев из непривилегированных сословий в ходе губернской реформы возможность поступать на государственную службу указывали и другие мемуаристы, например И. И. Мешков. Его прадед был крепостным, отпущенным помещиком на волю в 1748 г. И. И. Мешков поступил на службу при открытии Саратовской губернии. В своих мемуарах он замечал: «По новости Саратовской губернии, в канцелярских служителях по всем присутственным местам была общая потребность и, стало быть, не предстояло ни малейшего затруднения быть принятым на службу немедленно»[268]. Утверждал это и Л. А. Травин: «…при наступлении 1778 года открылось Псковское наместничество <…>. Тогда свободно было вступать имеющим вечные отпускные в приказные чины»[269].

В этот период служащие в местные учреждения набирались – кроме, естественно, дворян – из среды церковно– и священнослужителей, приказных, подьяческих и секретарских детей, обер-офицерских детей, солдатских детей, из купечества и даже из отпущенных на волю крепостных крестьян и господских людей.

Кардинальные изменения в социальном составе чиновничества местных государственных учреждений произошли в очень короткие сроки. Если в 1775 г. – накануне губернской реформы – среди чиновников восьмого класса на одного выходца из непривилегированных сословий приходилось 12,5 дворян, то в 1781–1782 гг., когда завершился ее первый этап, – 4,59; среди чиновников девятого класса – соответственно 6,5 и 3,16; десятого класса – 1,0 и 0,68; 12?го класса – 1,36 и 0,90; 13?го – 1,43 и 0,86; 14?го – 0,36 и 0,45; среди губернских регистраторов, архивариусов, протоколистов и канцеляристов – 0,35 и 0,30. Итак, если в 1775 г. выходцы из непривилегированных сословий численно преобладали над потомственными дворянами только среди мелких канцелярских служащих и в XIV классе Табели о рангах, то в 1781–1782 гг. такое преобладание наблюдается уже в XIII – X классах при достаточно существенном изменении соотношения социальных групп в IX и VIII классах. Это общая и достаточно отчетливая тенденция. Она была замечена и верховной властью и вызвала ряд ответных законодательных мер.

Одной из причин «неожиданных эффектов» была неадекватность восприятия населением (особенно основной его массой – крестьянством) законодательных актов. Российские крестьяне зачастую демонстрировали «хитрость разума» при усвоении некоторых законодательных норм. Говоря о регламентации публикации законодательных актов, мы уже отмечали, что подданные в зависимости от направления их интересов верили то письменным, то печатным указам.

Широко известен факт мифологизации в массовом сознании личности императора Петра III. В основе лежит неверная интерпретация законодательных актов периода его правления. Манифест от 18 февраля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» породил надежду на скорое освобождение и крестьян, что, в частности, отмечает в своих записках секретарь французского посланника в Петербурге К.-К. Рюльер[270]. Предпринятая Петром III попытка секуляризации церковных имуществ привела к распространению среди монастырских крестьян, которые, собственно, и составляли основное церковное «имущество», слухов о скором освобождении.

О своеобразной интерпретации секуляризационного законодательства в крестьянской среде свидетельствует сенатский указ от 8 октября 1763 г. «О внушении духовных вотчин служкам, мастеровым и крестьянам, чтоб они противу своих властей никаких своевольств не чинили, а поступали в исполнении своих обязанностей, как обнародованные указы 1762 августа 12 и 1763 генваря 8 повелевают, и о наказании превратных толкователей сих указов».

О том, что законодательство Петра III породило неадекватные надежды крестьянства, свидетельствуют манифест Петра III от 19 июня 1762 г. «О прощении вышедших из повиновения помещичьих крестьян, если принесут раскаяние в винах своих, и о наказании разсеевателей ложных слухов, выведших крестьян из повиновения», почти дословно с ним совпадающий (в том числе и по названию) именной указ Екатерины II от 3 июля 1762 г. и сенатский указ от 8 октября того же года «О пребывании крестьян у своих помещиков в должном повиновении и послушании», в которых констатировалось, что «некоторых помещиков крестьяне, будучи прельщены и ослеплены разсеянными от непотребных людей ложными слухами, отложились от должнаго помещикам своим повиновения». А. С. Мыльников справедливо замечает, что хотя в манифесте Петра III и не говорится о характере слухов, но его содержание свидетельствует о том, что речь идет об ожидающемся освобождении крестьян[271]. Несмотря на издание этих законодательных актов, среди которых был манифест, т. е. законодательный акт, рассчитанный на максимально широкое воздействие, слухи о скором освобождении крестьян продолжали распространяться. Об этом можно судить по сенатскому указу от 16 марта 1764 г. «О пасквиле, выданном под именем именного указа». Прочная связь надежд крестьян на освобождение с законотворчеством Петра III проявилась и во время Пугачевского восстания.

Еще более ярким примером неадекватной, неожиданной – по крайней мере, для законодателя – интерпретации законодательства в крестьянской среде может служить восприятие крестьянством предпринимаемых на протяжении XVIII в. законодательных мер, направленных на возвращение беглых. Цель таких законодательных актов обусловила их самую широкую публикацию (кстати, приведенный выше порядок публикации взят как раз из законодательства о возвращении беглых).

В начале 1760?х годов – при Елизавете, Петре III и Екатерине II – политика в этой сфере активизировалась. Была издана серия законодательных актов, среди которых сенатский указ от 5 июня 1761 г. «О вызове из Польши российских беглецов; о поселении их при крепости св. Елисаветы и о даровании им льгот на шесть лет и других выгод»; манифест от 28 февраля 1762 г. «О продолжении срока для возвращения в Россию бежавших в Польшу, Литву, Курляндию разного звания людей»; именной указ от 19 июля 1762 г. «О продолжении срока беглым людям для возвращения из-за границы в свое отечество»; высочайше утвержденный доклад Сената 27 ноября 1762 г. «Об отдаче привозимых в Смоленск беглых людей без наказания прежним их помещикам, со взысканием сделанных от казны издержек»; манифест от 4 декабря 1762 г. «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество русских людей, бежавших за границу»; манифест от 13 мая 1763 г. «О вызове из Польши и Литвы беглых российских помещичьих и всякого звания людей; о дозволении им селиться в казенных волостях, где кто пожелает, и о даче им льготы от податей и работ на 6 лет».

Уже из названий законодательных актов видно, что в то время явно преобладала политика «пряника», а не «кнута». Этими законодательными актами предусматривался перевод возвратившихся беглых в государственные крестьяне и ряд льгот. О том, каким образом это законодательство было понято в крестьянской среде, можно судить по сенатскому указу от 5 марта 1764 г. «О распространении силы манифеста от 4 декабря 1762 года на тех только, кои до состояния онаго манифеста из отечества своего самовольно отлучились». В нем говорилось, что дворовые люди подполковника Сумороцкого и крестьяне поручика Путина на допросах в Главной пограничной комиссии показали, что они, «оставя жен и детей своих, бежали прошлого 1763 года в июле месяце по той причине, что один их же помещика дворовой человек в разговорах сказывал им, якобы состоялся Ея Императорскаго Величества указ, ежели кто от помещиков давно бежал или вновь побежит и, побыв в Польше, явится, таких де велено записывать в дворцовыя волости, что они, признав за истинную, и бежали с тем намерением, что б, пожив несколько за границею и возвратясь, быть в дворцовой вотчине, а не за помещиком». Итак, осознав превратное восприятие политики «пряника», правительство в определенной степени переходит к политике «кнута»: 29 марта 1764 г. был издан сенатский указ «О препоручении сыска и высылки беглых российских людей из Лифляндии и Эстляндии тамошним губернским и провинциальным канцеляриям». Впоследствии, впрочем, все же возобладала политика возвращения бежавших, а не их запугивания.