Дипломатия США и политика правительства национального единства

Дипломатия США и политика правительства национального единства

Серьезные изменения произошли и в самом Израиле. Интифада, хотя и значительно усилившая враждебность между двумя народами, привела многих к осознанию того, что контроль над Западным берегом и сектором Газы не может длиться сколь угодно долго. По причине невозможности справиться с волнениями привычными силовыми методами, интифада породила в израильском обществе и в политической элите чувство неуверенности как в собственных силах, так и в правильности применявшихся годами подходов к контролируемым территориям.

Интифада, с одной стороны, и изменения политической линии Иордании и ООП, с другой настолько резко изменили политическую обстановку, что возможность созыва мирной конференции уже отнюдь не казалась несбыточной. В новогоднем обращении к палестинскому народу в начале 1988 года Я. Арафат указал три главные цели: возвращение палестинских беженцев, самоопределение палестинского народа и основание независимого Палестинского государства со столицей в Иерусалиме. 9 января 1988 года Исполком ООП призвал к созыву мирной конференции.

Израильская политическая элита, формально объединенная в тот период в рамках правительства национального единства, на самом деле была расколота. Имея зачастую противоположные взгляды на проблемы, стоявшие перед страной, а также находясь в натянутых отношениях друг с другом, израильские руководители – Ицхак Шамир, Ицхак Рабин и Шимон Перес – не могли выработать консолидированной позиции. И. Шамир выступал за сохранение статус-кво и продвижение по пути фактической аннексии контролируемых территорий, И. Рабин был готов согласиться на некоторую форму палестинского самоуправления, а Ш. Перес в свою очередь всячески лоббировал идею достижения сепаратной договоренности с королем Иордании Хусейном.

В то же время на Ближнем Востоке значительно усилилась дипломатическая активность США, которые предложили несколько планов мирного урегулирования[205], ключевыми из которых были план госсекретаря Дж. Шульца в марте 1988 года и план сменившего его на посту главы Госдепартамента Дж. Бейкера, представленный в октябре 1989 года.

Важным американским планом, выдвинутым 4 марта 1988 года, был «план Шульца»[206]. Инициатива эта основывалась на Кемп-Дэвидских соглашениях Израиля и Египта от 1978 года, однако термин «автономия», из дипломатических соображений большей привлекательности плана, в нем прямо не упоминался. Госсекретарь США Дж. Шульц разделил реализацию своего плана на три этапа. Первым этапом должна была стать международная конференция, причем провести ее предполагалось в самые кратчайшие сроки. В ней должны были участвовать страны – постоянные члены Совета Безопасности ООН, Израиль, Египет и объединенная иордано-палестинская делегация. Цель этой международной конференции была в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить принимаемым решениям и проводимой политике международную легитимацию, а с другой – подтолкнуть участников конференции, непосредственно вовлеченных в конфликт, к прямым двусторонним переговорам. (Ровно в таком формате и с такими целями была созвана в конце 1991 года Мадридская конференция.) После завершения конференции предполагалось начать прямые переговоры между Израилем и иордано-палестинской делегацией. В рамках этой стадии должно было быть достигнуто соглашение о трехлетнем переходном периоде, в течение которого велись бы переговоры о постоянном статусе Западного берега и сектора Газы.

Хотя США представили свой проект как «справедливый, реалистичный, сбалансированный и учитывающий интересы всех сторон», реакция и арабских стран, и Израиля была неоднозначной. Реакция Я. Арафата на инициативу Дж. Шульца была отрицательной, поскольку она не предусматривала прямого участия ООП в конференции в качестве независимого игрока. Единственным арабским лидером, недвусмысленно поддержавшим американское предложение, был президент Египта Х. Мубарак.

Как только израильское руководство начало обсуждать план Дж. Шульца, оно немедленно оказалось перед опасностью раскола. В то время как Шимон Перес поддерживал инициативу Госсекретаря США, Ицхак Шамир был против. Он рассматривал международную конференцию как опасный со стратегической точки зрения шаг, цель которого – заставить Израиль вернуться к границам 4 июня 1967 года. Кроме того, И. Шамир категорически отвергал сам принцип «мир в обмен на территории». В ответ на план Дж. Шульца И. Шамир выдвинул собственные идеи. Он предложил начать прямые двусторонние переговоры между израильской и иордано-палестинской делегациями без прямого вмешательства супердержав. При этом палестинские члены совместной делегации не должны были принадлежать к ООП, с которой И. Шамир никаких переговоров вести не собирался, так как видел в ней исключительно террористическую организацию. Целью переговоров премьер-министр ставил достижение мирного договора с Иорданией, а также определение «будущего арабов Эрец-Исраэль».

Вместе с тем после того как в ноябре 1988 года ООП объявила о готовности признать Государство Израиль и отказе от террористических методов борьбы, была открыта дорога для ее прямых переговоров с США. Начался новый этап в ближневосточной дипломатии. Израильское руководство не могло не реагировать на происходившие изменения, хотя премьер-министр И. Шамир едва ли осознавал, что правые в случае продолжения их жесткой политики рискуют потерять власть (что и произошло в 1992 году). Главной целью И. Шамира было избавиться от жесткого давления администрации Дж. Буша – Дж. Бейкера, которое резко усилилось после войны в Персидском заливе в январе – марте 1991 года. Добившись успеха в формировании международной коалиции, которой удалось освободить Кувейт, американские руководители почувствовали, что им по плечу решение практически любых задач ближневосточной политики. Следующим, кто должен был, подобно Ираку, освободить «оккупированные территории», американцы выбрали Израиль.

Играть в эту игру Ицхак Шамир не хотел совершенно, предложив – скорее просто чтобы не портить окончательно и без того сложные на тот момент отношения с американскими руководителями – свою очень осторожную инициативу, являвшуюся, по сути, интерпретацией, с некоторыми изменениями, Кемп-Дэвидского соглашения 1978 года. По-прежнему отказываясь от любого диалога с ООП, И. Шамир предложил созвать под эгидой супердержав международную конференцию, в рамках которой Израиль начал бы прямые переговоры с палестинскими представителями, избранными населением Западного берега и сектора Газы. И. Шамир допускал возможность создания иордано-палестинской конфедерации, хозяйственная система которой была бы в некоторой степени интегрирована с хозяйственной системой Израиля. Как временное решение проблемы предполагалось установить некий период самоуправления, в течение которого Израиль был бы ответственен за вопросы безопасности и внешнюю политику.

Формально 14 мая 1989 года правительство Израиля одобрило этот план[207]. Однако сразу после этого И. Шамир столкнулся с серьезным противодействием как со стороны ряда правых партий, входивших в правительственную коалицию («Тхия», «Моледет», «Цомет»), так и внутри самого «Ликуда». Израильские правые особенно опасались неясности в вопросе о статусе Иерусалима, в частности, позволят ли жителям восточных районов города голосовать при выборах палестинских представителей и не приведет ли чрезмерная, по их мнению, гибкость И. Шамира к тому, что однажды Восточный Иерусалим также станет предметом переговоров по формуле «мир в обмен на территории». (Иерусалим стал предметом подобных палестино-израильских переговоров одиннадцать лет спустя, в июле 2000 года.)

Несмотря на одобрение плана переговоров, разногласия между ключевыми министрами правительства были настолько сильны, что обсуждение любой новой дипломатической инициативы или любой более или менее значимой проблемы приводило к правительственным кризисам, раз за разом ставившим коалицию на грань распада. Министры от двух ведущих партий последовательно проваливали предложения друг друга, постоянно предъявляя ультиматумы и встречные требования. Так, серьезный правительственный кризис произошел при обсуждении так называемых десяти пунктов Мубарака, из которых принципиальную важность имели два: Египет предлагал предоставить право голоса на будущих выборах палестинских представителей не только жителям Западного берега и сектора Газы, но и палестинцам, проживающим вне контролируемых территорий, а также жителям Восточного Иерусалима. Министры от Партии труда были готовы принять предложения Х. Мубарака; более того, часть министров были готовы согласовать с Египтом состав палестинской делегации. Однако министры от «Ликуда» отвергали эти предложения.

Опубликование плана Дж. Бейкера в октябре 1989 года привело к новым разногласиям в израильском правительстве. Предложение Госсекретаря США предусматривало начало диалога между Израилем и палестинской делегацией, избранной жителями Западного берега и сектора Газы; планировалось, что переговоры будут проходить в Каире. В то время как лидеры Партии труда согласились с предложенным планом, лидер «Ликуда» премьер-министр И. Шамир выдвинул два условия, при которых он был готов согласиться одобрить инициативу США: во-первых, жители Восточного Иерусалима должны быть лишены права участия в выборах палестинских представителей; во-вторых, Израиль немедленно покинет переговоры, если станет известно об участии в них ООП, явно или скрыто. Условия, выдвинутые И. Шамиром, показались Ш. Пересу чрезмерными, он видел в этом желание сорвать всякий переговорный процесс. Начавшийся правительственный кризис оказался серьезным, и 15 марта 1990 года он завершился падением кабинета. Шестилетнее существование правительства национального единства подошло к концу.

Таким образом, с 1987 по 1990 год на фоне интифады американская дипломатия выдвинула две инициативы относительно начала переговорного процесса между Израилем и палестинцами. Обе инициативы в большей или меньшей степени основывались на тезисах и идеях «Рамочного соглашения», подписанного Израилем и Египтом в 1978 году. Изменения, вносившиеся государственными секретарями США в эти тезисы, имели своей конечной и единственной целью сделать условия начала переговоров приемлемыми для обеих сторон – и для Израиля, и для палестинцев. По существу, никаких моделей решения проблемы будущего Западного берега и сектора Газы не предлагалось, предлагались только модели ведения переговоров.

Условия начала переговорного процесса значительно усложнялись из-за сложной внутриполитической ситуации в Израиле, где в течение всего рассматриваемого периода у власти находилось правительство, объединявшее министров самых различных политических взглядов. Любой значительный шаг, любая дипломатическая инициатива вызывали разногласия, грозившие распадом правительства. В результате никакая инициатива так и не была реализована, а на контролируемых территориях продолжалась прежняя политика, сочетавшая компоненты постепенной фактической аннексии с поддержанием статус-кво.