И вновь реформы. Завершение Северной войны
И вновь реформы. Завершение Северной войны
(Создание новой армии, строительство флота, тяготы самой войны – все это привело к резкому увеличению работы местных и государственных учреждений. Старый приказной аппарат, унаследованный Петром от своих предшественников, оказался совершенно не в состоянии справляться с новыми задачами. Этот аппарат требовал существенной реорганизации.
Первые преобразования Петра, в том числе и административные, о чем мы говорили выше, проводились без какого-либо плана, носили как бы первичный, предварительный и, можно сказать, даже хаотичный характер. Существовавшие в XVII столетии многочисленные приказы то объединялись, то разукрупнялись, то появлялись новые. Частые выступления народных масс в связи с увеличением налогового гнета и первыми преобразованиями в быту свидетельствовали о слабости местного управления. Так возникла идея о проведении губернской реформы.
В декабре 1707 года появился соответствующий указ Петра о создании губерний, которым предписывалось «росписатъ города частьми, кроме тех, которые во 100 верстах от Москвы к Киеву, Смоленску, к Азову, к Казани и к Архангельскому». Тогдашние бюрократы только по им одним известным принципам расписали города, которые вошли в состав 8 губерний: Петербургской, Московской, Архангелогородской, Смоленской, Киевской, Казанской, Азовской, Сибирской. Вскоре к ним добавились Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была разделена между Московской и Рижской. (Интересно, что Харьков вошел не в ближайшую Киевскую, а в Азовскую губернию.) Губернии возглавляли сподвижники Петра, губернаторы. В их руках сосредотачивалась вся полнота судебной, административной, полицейской и финансовой власти на огромной территории губернии. Губернаторы ведали сыском беглых, производили рекрутские наборы, обеспечивали провиантом полки, находившиеся на подведомственной им территории, осуществляли сбор налогов, чинили суд и «расправу» над населением. Губернская реформа нанесла еще один удар по приказной системе. Многие приказы прекратили свою деятельность, их функции перешли к губернской администрации. Эта реформа разрушила и недавно созданные органы городского самоуправления.
В помощь губернатору придали чиновников, руководивших отдельными отраслями. Это ландрихтер (занимался судебными делами), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сбор хлеба и пр.), различные комиссары. Указом от 24 апреля 1713 г. при губернаторе устроили коллегию из ландратов (от 8 до 12 человек) из местных дворян (их назначал Сенат из двойного числа кандидатов, которых называл губернатор). Губернаторам предписывалось решать все дела вместе с этим «консилиумом» большинством голосов и быть «не яко властитель, но яко президент». Между тем, жизнь показывала, что этот аппарат оказывался не в состоянии эффективно осуществлять свои функции на огромной территории губернии. В 1713–1719 годах губернии поделили на доли, затем на 50 провинций, которые, в свою очередь, были поделены на дистрикты. Во главе провинций поставили воевод, которых обязали «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». Во главе дистрикта стоял земский комиссар. В управлении провинцией воеводам помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская контора и др. Губернии сохранились, но в руках губернаторов остались только военные и судебные дела, по которым им подчинялись воеводы провинций. Воеводы же сохраняли самостоятельность в финансовой, полицейской, хозяйственной деятельности, подчиняясь здесь непосредственно коллегиям. В территориальном плане губернатору подчинялась только провинция губернского города. При провинциальном воеводе состояли земская канцелярия, земский камерир (земский надзиратель сборов) с земской конторой (сбор казенных доходов), рентмейстер (земский казначей) с рентерей (место хранения этих доходов – казначейство), провиантмейстер. Земские комиссары ведали сыском беглых, сбором податей, обеспечением войск провиантом и квартирами.
Помимо названных, и без того сложную и запутанную систему местных учреждений дополнили новые судебные места. Появилось около 30 надворных судов в губерниях, нижние, провинциальные, городовые и земские суды на местах. Вся эта громоздкая система местных властей очень усложняла управление. Постепенно, в последующие годы, она упрощалась. Однако главное – местная реформа сформировала значительный бюрократический аппарат.
Местные органы власти формировались. Но государь, как высший законодатель, постоянно находился в поездках, в движении. Часто замедлялось принятие важнейших решений. Стало остро ощущаться отсутствие центрального органа управления в государстве. Боярская дума с 1704 года перестала функционировать. Созданная государем Консилия министров (совет начальников важнейших приказов) на время постоянных его отлучек на театр военных действий часто не могла решать серьезных вопросов. Среди министров разгорались споры, которые отрицательно влияли на принятие решений.
Петр нашел выход. 22 февраля 1711 года, перед тем, как отправиться на войну с турецкой армией, он, «для отлучек наших», учреждает правительствующий Сенат. В состав Сената, в отличие от избрания в европейских государствах, вошли лица, назначенные царем. Сенат стал высшим правительственным учреждением России. Только 3 члена Сената из 9 представляли старинную, титулованную знать (князья М. В Долгорукий, Г. И. Волконский, П. А. Голицын). Остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин); к признанным дельцам (Г. А. Племянников); дворянам (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов – Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников – в прошлом состояли членами Боярской думы. При Сенате учреждалась канцелярия во главе с обер-секретарем.
Дополнительные указы от 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената. Ему предстояло руководить различными ведомствами, осуществлять довольно пространную и весьма сложную программу важнейших для того времени дел, начиная с торговли, налогов и кончая правосудием и смотром служилых людей. Сенаторы обсуждали дела и принимали решения коллегиально, на общем собрании, скрепляли свои решения подписями. Делопроизводство вела Сенатская канцелярия. Контроль за исполнением решений Сената осуществляли фискалы. В их задачу входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред. «Во всех тех делах, – значилось в указе, – фискалом надлежит толко проведывать и доносить и при суде обличать, а самим ничем ни до кого, такъже и в дела, глас о себе имеющия, отнюд ни тайно, ни явно не касатца». Интересно отметить, что за несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные – получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Петр поощрял фискалов: освободил их от податей, подсудности местным властям.
В отличие от Боярской думы, Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными учреждениями. Связь с губерниями Сенат осуществлял через губернских комиссаров. С созданием коллегий (1718 г.) их президенты вошли в состав Сената. Однако в указе от 12 января 1722 г. Петр вынужден был признать присутствие в Сенате президентов коллегий нежелательным и неправильным «неосмотря учинено», так как оно затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. (В Сенате остались лишь президенты Иностранной, Военной, Адмиралтейской и Берг-коллегий.) Вскоре после принятия Петром титула императора (1721 г.) Сенату было запрещено чинить «генеральные определения», т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы.
Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом тот же сенатский обер-секретарь; с начала 1721 г. – штаб-офицеры гвардии; наконец с 12 января 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Ему помогал обер-прокурор. Во все государственные органы власти назначались прокуроры. Петр перед отъездом в Астрахань представил Сенату назначенного на эту должность П. И. Ягужинского, заявив: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте».
Новое положение о Сенате 1722 г. подтвердило его роль как высшего государственного учреждения империи, подчинение ему центральной и местной администрации. На Сенат пала вся работа по управлению. Однако Сенат оставался послушным орудием в руках Петра, который осуществлял над ним полный контроль, как личный, так и через генерал-прокурора, который выступал как «око государево и стряпчий о делах государственных».
Сенат решал важные государственные вопросы. Однако ему часто приходилось заниматься и повседневной, черновой работой. Старые приказы, многочисленные и неповоротливые, не соответствовали новым задачам и требованиям государства.
Петр еще в 1715 году дал задание своим резидентам изучить опыт работы государственных органов в иностранных государствах. Так родилась идея замены приказов коллегиями. Указ о создании новых органов управления появился 19 декабря 1718 г.«Коллегии, то есть собрании многих персон, – писал Петр, —учреждены вместо приказов, в которых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старые судьи делали, что хотели. В Коллегиях же президент не может без соизволения товарыщев своих ничего учинить». Следует обратить внимание на то, что создание коллегий – это не простая реорганизация аппарата управления, а новое строительство по иным, чем раньше, принципам. За образец Петр взял европейскую, в особенности шведскую систему центральных учреждений, действовавших на принципах камерализма. Это учение о бюрократическом управлении предусматривало четкое разделение отраслей управления на началах коллегиальности, жесткую регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда, наконец, однообразие штатов и жалованья. Эта система управления явилась самым ярким воплощением регулирования государственной жизни.
Создание коллегий проходило в 1718–1720 гг. Три наиболее важных коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная) стали работать уже в 1718 г. Затем появилось еще 8. Функции коллегий определялись указами царя и не дублировали друг друга. Кроме указанных выше три коллегии заведовали финансовой системой государства: Камер-коллегия – доходами; Штатс-контор-коллегия – штатами чиновников; Ревизион-коллегия – сбором и расходованием казенных средств. Три коллегии управляли промышленностью и торговлей: Комерц-коллегия – торговлей; Берг-коллегия – металлургической, а Мануфактур-коллегия – легкой промышленностью. Юстиц-коллегия – судебными делами. Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия. Особой коллегией стал и Главный магистрат – центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 г. с целью «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». На местах Главному магистрату подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. В итоге – 12 коллегий управляли на территории всей страны. Коллегиальная система управления значительно отличалась в лучшую сторону от старой, приказной системы. Изложение этих преимуществ дано в «Духовном регламенте», составитель которых отмечал, что только коллегия, а не одно лицо может выносить правильные решения: «Что един не постигнет, постигнет другой». Коллегиальное разрешение дел обеспечивало быстроту и непрерывность по сравнению с приказами. Большие надежды возлагал Петр на коллегии как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников, так как «президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Коллегия лучше могла обеспечить и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей.
Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля 1720 года издается обширный (из 56 глав) «Генеральный регламент», определивший единообразие организационного устройства, порядок деятельности и делопроизводства коллегий.
С образованием коллегий уточнялись структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр признал, что «это необдуманно учинено». Такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В составе Сената остались только президенты коллегий: Военной (фельдмаршал А. Д. Меншиков), Адмиралтейской (граф Ф. М. Апраксин), Иностранной (канцлер, граф Г. И. Головкин).
Не следует забывать, что, занимаясь преобразованиями центральных и местных органов власти, царь постоянно думал о продолжении и завершении Северной войны. Как уже упоминалось, после Полтавской баталии в 1711 году Петр двинул свои войска на юг, против Турции, султан которой объявил России войну. Поход закончился поражением России и унизительным миром. Но мирный договор не затрагивал приобретений России в Прибалтике. Это дало возможность продолжать военные действия в Финляндии и овладеть ее территорией. В открытые сражения вступил и российский флот.
Летом 1714 г. молодой русский галерный флот из 99 судов с пехотными полками на борту встретился с эскадрой шведских кораблей (15 линейных и 14 меньших судов) у мыса Гангут. Русские одержали победу и захватили 10 шведских судов. Эта победа открыла русскому флоту просторы Балтики. Вскоре русские заняли Аландские острова. Под угрозой оказались берега самой Швеции.
В 1719 году русский корабельный флот одержал победу над шведами у острова Эзель. В июле 1720 года у острова Гренгам отряд русских кораблей нанес шведам еще одно тяжелое поражение, захватив 4 фрегата, 104 пушки и 407 пленных. Эта победа, как писал Петр I, была одержана «при очах господ англичан, которые равно шведов оборонили, как их земли, так и флот», т. е. на виду английской эскадры, не решившейся вступить в бой. Англия увидела бесполезность своих намерений оказывать помощь Швеции и отозвала свой флот от ее берегов. В таких условиях истощенная войной Швеция решила пойти на мир с Россией, переговоры о котором шли с 1718 года. К согласию заключить мир шведское правительство подвигла и смерть в декабре 1718 году короля Карла XII (при осмотре одной из крепостей он был убит).
30 августа 1721 г. в финском городе Ништадт Швеция и Россия подписали мирный договор. При подписании мира царь заявил: «Я предлагал брату моему Карлу два раза мир со своей стороны: сперва по нужде, а потом из великодушия; но он в оба раза отказался. Теперь пусть шведы заключают со мною мир по принуждению, для них постыдный». Согласно договору, Россия получила земли Латвии и Эстонии, закрепила за собой все побережье Финского залива возле Петербурга и часть Карелии. Она приобрела удобные порты – Ригу и Ревель. Швеции возвращалась территория Финляндии и выплачивалась компенсация (в 1,5 млн рублей) за территориальные приобретения России.
Таким образом, Россия достигла давней цели: она стала морской державой и получила надежный выход в Балтийское море. Исход войны внес коренные изменения в международное положение России. Она вышла на широкую международную арену, превратилась в великую европейскую державу, и ни один вопрос международной жизни не мог решаться теперь без ее участия.
22 октября 1721 года в соборной церкви Святой Троицы состоялись торжества по поводу подписания мирного договора со Швецией. После прочтения текста договора и праздничной литургии к государю подошли все члены Сената. От их имени выступил канцлер Гавриил Иванович Головкин, который, перечислив заслуги государя перед государством, сказал: «Дерзаем мы [члены Сената]… всеподданнейше молити [Вас], да благоволите от нас в знак малого нашего признания толиких отеческих нам и всему нашему отечеству показанных благодеяний титул отца отечествия, Петра Великого, императора всероссийского Припяти».
Данный текст является ознакомительным фрагментом.