3.2.1 Советское законодательство как исторический феномен

3.2.1 Советское законодательство как исторический феномен

Падение монархии как вызов юридической системе

Вступление России в Новейшее время ознаменовалось падением самодержавного строя. 2 (15) марта 1917 г. в обстановке «начавшихся внутренних народных волнений» Николай II отрекся от престола в пользу своего брата Михаила Александровича. 3 (16) марта Михаил подписал документ, где сообщал о своем «твердом решении в том лишь случае восприять верховную власть, если такова будет воля великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием, чрез представителей своих в Учредительном собрании, установить образ правления и новые основные законы государства Российского»[417]. В итоге de jure верховная власть в стране перешла к Временному правительству во главе с князем Г. Е. Львовым, а по сути начался период так называемого двоевластия, переросший в продолжительную и кровопролитную Гражданскую войну.

События марта 1917 г. не только положили начало череде политических потрясений, но и поставили перед страной ряд юридических проблем. Государственное устройство Российской империи опиралось на тезис о сакральном происхождении царской власти, «повиноваться» которой «не за страх, а за совесть сам Бог повелевает»; все конкретные законодательные установления были реализацией этого фундаментального принципа. С отречением Николая II и тем более после заявления Михаила Александровича данная форма обеспечения легитимности утратила силу. Требовалось выработать и предложить обществу новые основания правопорядка.

В общем случае такие основания не обязательно формулировать в виде конкретного документа. Существуют современные демократические государства (Великобритания и ряд ее доминионов, Израиль), в которых нет единого Основного закона, а принципы функционирования правовой системы задаются совокупностью юридических актов (в том числе судебных решений), не всегда имеющих даже специальное самоназвание, отличающее эти фундаментальные законы ото всех прочих. Однако такая система может сложиться либо на базе длительной непрерывной традиции, либо в условиях сплоченности общества вокруг определенного комплекса идей. Едва ли надо пояснять, что в революционной России не наблюдалось ни того, ни другого, а значит, появилась необходимость в писаном Основном законе, для обслуживания которой возникла новая, не известная в российской истории предыдущих периодов разновидность законодательных источников – конституции[418]. Одних конституций Советского Союза было принято три – 1924, 1936 («сталинская») и 1977 («брежневская») гг.

Трансформации российского законодательства при переходе от Нового времени к Новейшему не ограничились появлением конституций. Накануне революции Российская империя столкнулась не только с кризисом системы управления и ростом социальной напряженности, но и с обострением национального вопроса. Постановлением от 20 марта (2 апреля) 1917 г. Временное правительство отменило все ограничения личных прав по этническому и вероисповедному признаку, существовавшие в царской России. Однако позиция центральной власти по отношению к политическим претензиям местной элиты была непоследовательной, что, впрочем, почти не мешало объявлять автономию и даже независимость в одностороннем порядке. В свою очередь, большевики одним из первых декретов провозгласили «право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства»[419]. Выдвигая подобные лозунги, В. И. Ленин и его соратники[420] придавали дополнительный стимул сепаратистским тенденциям на «национальных окраинах» бывшей империи и в то же время пытались оседлать эти тенденции, поставив их на службу «делу мировой революции». Попытка оказалась успешной: в 1922 г. на большей части территории бывшей Российской империи было создано весьма нетривиальное по устройству союзное государство – Союз Советских Социалистических Республик. Субъектами союзного договора выступили четыре союзные республики (Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, Украинская Социалистическая Советская Республика, Белорусская Социалистическая Советская Республика и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика), которые пользовались правом выхода из состава Союза, обладали широкими полномочиями в области внутренней политики (включая законодательство) и могли прямо или опосредованно включать в свой состав государственные образования более низкого уровня с разными наименованиями и объемом прав – советские социалистические республики (в Закавказье), автономные республики, автономные области и национальные округа[421]. В дальнейшем структура Союза ССР неоднократно изменялась. Так, в 1924–1925 гг. было начато «национально-государственное размежевание Средней Азии», включая территории двух формально самостоятельных государств – Бухарской и Хорезмской Народных Советских Республик. В результате этого процесса возникли и вступили в Союз Туркменская, Узбекская и Киргизская ССР. Была распущена Закавказская Федерация (по конституции 1936 г. составлявшие ее республики вошли в Союз напрямую), и образованы («повышением» из автономных республик) – Казахская и Таджикская ССР. В 1940 г. были сформированы, также на базе уже существовавших автономий, Карело-Финская и Молдавская ССР, и приняты в состав Союза – Литовская, Латвийская и Эстонская ССP. Наконец, в 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР в составе Российской Федерации, после чего число «союзных республик» достигло классической цифры 15 и официально больше не менялось вплоть до расторжения договора о создании СССР в декабре 1991 г. В союзном государстве существовала (и тоже эволюционировала) система разделения полномочий между союзными и республиканскими властями, а также между властями республик и национально-государственных образований более низкого уровня. В структуре источниковой базы данные процессы выразились в том, что к разделению законодательных источников на разновидности добавилось разделение по статусу на общесоюзное законодательство, республиканское законодательство и законодательство автономных республик (автономные области и национальные округа собственного законодательства не имели).

Вызовы, связанные с кризисом прежней легитимности и необходимостью выстроить отношения внутри неоднородных в этнокультурном плане общностей, не были специфичны для России. В разное время с похожими проблемами сталкивались и другие государства. Принятые решения – выработка конституционного права и переход от строгой централизации к договорным (хотя бы формально) отношениям между локальными сообществами – также не были оригинальны; на общемировом фоне выделяется разве что утонченная детализация, с которой была проработана иерархическая структура «братской семьи советских народов». Однако существовали и специфические черты, обусловленные тем, что в кровопролитной борьбе за власть, развернувшейся в нашей стране после падения династии Романовых, победила именно партия большевиков. Разъяснение этих черт потребует экскурса в теорию советского государства и права, а также в историю государственных учреждений СССР.

Классовая природа советского государства. Советы

Краеугольным камнем большевистской идеологии была идея «диктатуры пролетариата», т. е. безоговорочного и подкрепляемого ничем не ограниченным насилием доминирования одной социальной группы – «рабочего класса» – над всеми прочими. Иным «классам» предстояло либо поступить под плотное руководство «класса-гегемона», либо вовсе исчезнуть с исторической сцены, причем большевики считали себя вправе форсировать ход истории, организуя физическое уничтожение «социально чуждых элементов». Определенное ограничение сферы действия этой откровенно агрессивной концепции наметилось только в конце 1950?х – 1960?е годы, когда теоретики марксизмаленинизма сформулировали концепцию «общенародного государства». При этом «общенародное государство» определялось не как альтернатива «диктатуре пролетариата», а как закономерный итог успешной и – если не считать отдельных «нарушений социалистической законности» – правильной политики предшествующих четырех десятилетий.

Проявления «диктатуры пролетариата» в структуре и содержании советского законодательства многоаспектны. В первые годы революции в юридический оборот были введены такие категории, как «классовая целесообразность» и «социальная близость», а предусмотренная конституцией РСФСР 1918 г. и сохраненная конституцией РСФСР 1925 г. возможность «лишать отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции»[422], обогатила русский язык словом «лишенец». Но наиболее существенным из следствий этой политической концепции стало неприятие принципа разделения властей, получившего в советской публицистике эпитет «буржуазного» и поэтому – естественно – ложного.

Разделение властей предполагает, как известно, строгое разграничение функций: законодательная власть определяет правила, исполнительная обеспечивает их реализацию, а судебная следит, чтобы реализация не отклонялась от правил, по крайней мере дальше некоторых молчаливо устанавливаемых общественным консенсусом пределов. Этот принцип был сформулирован еще в «Политике» Аристотеля, развит в «Духе законов» Ш.-Л. де Монтескье и получил конкретное воплощение уже в первой созданной человечеством конституции – Конституции США 1787 г. Польза от разделения властей также хорошо известна: существование нескольких конкурирующих центров силы гарантирует, что власть не будет узурпирована одним лицом или узкой группой лиц, а значит, возникает «система сдержек и противовесов», защищающая общество от злоупотреблений. Нетрудно понять, что при историческом изучении общества, где проведено разделение властей, границы законодательства как вида источников могут быть установлены по формальному признаку: законом считается документ правоустанавливающего характера, прошедший процедуру утверждения в органе народного представительства.

Однако идеологи «диктатуры пролетариата», особенно в ранний, романтический период революции, исходили из представления о том, что самодурство, кумовство, взяточничество и другие подобные злоупотребления характерны только для «загнивающего» капиталистического строя, а рабочий класс в силу самой своей сущности обладает абсолютным иммунитетом против любых соблазнов, связанных с неограниченной властью. С данной точки зрения разделение властей казалось избыточным формализмом, на смену которому должна была прийти система органов прямого и непосредственного действия – советов.

Если рассматривать вопрос в глобальном масштабе, то история советов уходит корнями как минимум в XIX в., когда на волне революционного и национально-освободительного движения европейские «униженные и оскорбленные» – рабочие, студенты, представители национальных меньшинств – начали образовывать совещательные органы для коллективного отстаивания своих прав и интересов. Отличительной чертой советов XX в. (существовавших не только в России, но и в других странах – от Ирландии до Китая) стало то, что эти поначалу неформальные структуры заявили претензии на реальную политическую власть, более того, осуществляли ее, выпуская распорядительные документы, вмешиваясь в управление традиционными учреждениями и даже проводя силовые акции против врагов рабочего класса с помощью добровольных дружин (Красной гвардии). Уже в 1906 г., обобщая опыт первой русской революции, В. И. Ленин писал, что созданные рабочими советы «действовали, как власть, захватывая, напр[имер], типографии (Петербург), арестуя чинов полиции, препятствовавших революционному народу осуществлять свои права (примеры бывали тоже в Петербурге, где соответствующий орган новой власти был наиболее слаб, а старая власть наиболее сильна). Они действовали как власть, обращаясь ко всему народу с призывом не давать денег старому правительству. Они конфисковывали деньги старого правительства (железнодорожные стачечные комитеты на юге) и обращали их на нужды нового, народного правительства…»[423]. В свою очередь, Февральская революция и октябрьский переворот 1917 г. завершили начавшийся процесс институционализации неформальных объединений, составивших стержень нового государственного устройства.

Исходно неформальная природа советов как объединений по социальному и/или профессиональному признаку ощутимо сказалась на их статусе в качестве государственных органов. В рамках парламентской демократии предполагается, что депутат выполняет свои обязанности на профессиональной основе, получая зарплату, равную зарплате чиновников высокого ранга или сопоставимую с ней; может быть даже, как в современной России, установлен запрет на совмещение депутатства с другой работой (хотя обычно он ограничивается запретом на занятие должностей в структуре исполнительной и судебной власти). Депутаты советов заседали в них на общественных началах и лишь в определенных случаях могли «освобождаться» (так!) от работы на производстве. Депутат парламента располагает так называемым свободным мандатом, а значит, действует по собственному разумению и может быть лишен своего статуса только в случае совершения противоправных деяний. Депутаты советов получали императивный мандат, т. е. были обязаны (по крайней мере если следовать букве закона) выполнять полученные при избрании наказы населения, отчитывались об их выполнении и могли быть отозваны собранием избирателей в случае пренебрежения поручениями последних. Наконец, депутат парламента рассматривается как представитель всего населения своего избирательного округа (или всей совокупности граждан, голосовавших за выдвинутый его партией избирательный список). Депутаты советов представляли только «трудовой элемент» («нетрудовой» лишался права избирать и быть избранным[424]), что воплощалось, среди прочего, и в самоназвании соответствующих органов – Советы рабочих, солдатских (матросских, казачьих, красноармейских) и крестьянских (селянских, батраческих, дехканских) депутатов в 1920?е годы, Советы депутатов трудящихся по Конституции 1936 г., Советы народных депутатов по Конституции 1977 г. Правда, в конституциях 1936 и 1977 г. утверждалось и то, что «выборы депутатов являются всеобщими: все граждане СССР, достигшие 18 лет <…>, имеют право участвовать в выборах депутатов и быть избранными»[425]. Однако значение приведенных слов существенно ограничивалось тем обстоятельством, что выдвигать кандидатов могли только «коммунистические партийные организации, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества» (в формулировке ст. 141 Конституции 1936 г.), или «организации Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативные и другие общественные организации, трудовые коллективы, а также собрания военнослужащих по воинским частям» (ст. 100 Конституции 1977 г.); при этом круг «других общественных организаций» был жестко ограничен – попытка диссидентской группы «Выборы-79» выдвинуть собственных кандидатов в Верховный совет СССР X созыва была целенаправленно сорвана бюрократическим аппаратом[426]. В теории такая организация советов должна была обеспечить их неразрывную связь с «прогрессивной» рабоче-крестьянской средой. Однако на практике «народные» депутаты превращались в представителей бюрократического аппарата и оказывались в зависимости от властей предержащих.

Но еще более способствовала бюрократизации советов упомянутая выше принципиальная установка на отказ от разделения властей. Распределение государственных функций, принятое в «нормальных» демократических государствах, не только обеспечивает баланс силы, но и упрощает управление, отводя каждому институту строго ограниченную и посильную ему область. Советы отвечали за все, а если учесть, что марксистско-ленинская идеология предписывала тотальное огосударствление всех областей жизни, то объем функций этих суперорганов возрастает до поистине циклопических масштабов. Такая ответственность тяжела даже для профессионала в области управления, а нести ее на общественных началах, без отрыва от производства – в принципе невозможно. Компромиссом стало значительное уменьшение длительности сессий советов (а совет общегосударственного уровня – Верховный совет СССР – вообще был учрежден только в рамках конституционной реформы 1936 г.) и создание, условно выражаясь, системы представительных органов второго порядка, формировавшихся из числа депутатов и принимавших на себя руководство страной в промежутке между сессиями советов. На местном уровне эти структуры именовались исполнительными комитетами (исполкомами), на республиканском и общесоюзном их структура и наименование менялись, от громоздкого (с 1924 г. – двухпалатного) Центрального исполнительного комитета Союза ССР в 1920–1930?х годах, избиравшего собственный президиум, до относительно компактных президиумов Верховных советов (в 1938–1991 гг.). Основные функции (но не правовой статус) исполкомов сопоставимы с функциями современных мэров и губернаторов, а Президиум Верховного Совета иногда и не без оснований описывают как коллективного главу советского государства; во всяком случае, символические и церемониальные обязанности, обычно возлагаемые на президентов или монархов, – присуждение воинских званий, награждение орденами и медалями, выдача и прием верительных грамот, помилование осужденных – в Советском Союзе выполнял именно Президиум ЦИК или ВС в лице своего председателя[427]. В то же время ЦИК, его президиум, а в дальнейшем президиумы общесоюзного и республиканских Верховных Советов могли издавать нормативные документы, имевшие силу закона, – декреты, кодексы, указы, постановления и распоряжения; и эти документы не нуждались в утверждении иными органами советской власти. В результате функция законодателя и исполнителя была не только совмещена, но и досталась структуре, не имеющей, по сути дела, представительного характера и, более того, не способной его иметь хотя бы в силу своей ограниченной численности[428]. Таким образом, провозглашенная на словах власть народа на деле оборачивалась передачей этой самой власти небольшой по численности и к тому же инертной по составу группе людей.

Паллиативы народного представительства

Нетрудно понять, что изолированная от общества система советов не отличалась эффективностью в выявлении и решении насущных социальных проблем. Напротив, по мере развития советского государства пропасть между элитой и народом только росла. В то же время жесткие интеллектуальные рамки, заданные официальной марксистско-ленинской идеологией, не позволяли сформулировать ни проблему, ни ее очевидное решение – возврат к традиционным формам народного представительства. Вместо демократизации политической жизни предлагались разнообразные паллиативы, делавшие советскую правовую систему еще более причудливой и пестрой.

Наиболее известным из таких паллиативов стало помещение законодательной деятельности под постоянный контроль со стороны Коммунистической партии, которая позиционировала себя в качестве носителя подлинных интересов «трудового народа». Норма о партии как «руководящей и направляющей силе», пресловутая «шестая статья», вызывавшая критику со стороны перестроечных публицистов, появилась в советском законодательстве только с принятием Конституции 1977 г. Однако практика партийного контроля над всеми этапами законодательного процесса (состоявшая, помимо прочего, в деятельном участии партийного аппарата в подготовке законопроектов) сложилась уже в первые годы советской власти.

Наряду со статьей, закреплявшей верховенство Коммунистической партии, Конституция СССР 1977 г. содержала нормы участия в управлении государством профсоюзов, комсомола и других общественных организаций (ст. 7), «обсуждения и решения государственных и общественных дел» трудовыми коллективами (ст. 8), а также поощрения и постоянного расширения политической активности граждан (ст. 9). Реализацией этих норм и стоящих за ними идеологических установок стала практика всенародного обсуждения законодательных актов, когда законопроекты публиковались в периодической печати для максимально широкого распространения, а специально созданные комиссии собирали и обобщали письма от отдельных лиц, трудовых коллективов и общественных объединений с предложениями по совершенствованию представленных на обсуждение текстов. Такую процедуру прошли и сама конституция 1977 г., и предшествовавшая ей конституция 1936 г. В отличие от традиционных законопроектов, поправок и запросов, вносимых депутатами на заседании соответствующего представительного органа, замечания и мнения граждан не подлежали обязательному обсуждению, не выносились на голосование и учитывались лишь выборочно – в той степени, в которой они соответствовали уже избранному заранее курсу. В то же время всенародные обсуждения помогали создавать видимость всенародного участия. С точки зрения историка, материалы всенародных обсуждений, отложившиеся в архивах в виде совокупностей писем, обращений, протоколов и т. п., и частично опубликованные в периодической печати, содержат крайне интересный социокультурный материал.

Наконец, неэффективность законодательной системы компенсировалась расширением полномочий сугубо исполнительных органов – общесоюзного и республиканских Советов народных комиссаров (в 1917–1946 гг.) или Совета министров (в 1946–1991 гг.). Многие нормы, обычно устанавливаемые законами, в Советском Союзе вводились и отменялись постановлениями Совета народных комиссаров или Совета министров, а иногда и отдельных ведомств – Государственного планового комитета Совета министров СССР (Госплана), Государственного комитета по материально-техническому снабжению (Госснаба), Государственного банка и других подобных организаций. В некоторых областях (заработная плата, охрана труда, обеспечение жильем) правоустанавливающий характер могли иметь даже постановления общественной организации – Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов. Подобные тенденции деформировали структуру советского законодательства, делая его аморфным и одновременно крайне запутанным. Юристы 1980?х годов признавали, что разобраться в хитросплетении норм не всегда под силу даже профессионалам. Примечательно, что аморфность и расплывчатость советского законодательства в значительной степени напоминали такие же качества законодательства императорской России, характеризовавшегося исключительным разнообразием форм и отсутствием строгого порядка принятия законов. Пытаясь порвать с традициями старого права, большевики фактически возродили это последнее, причем наиболее тщательно были воссозданы наименее привлекательные черты.

В целом законодательство советского периода являет собой весьма представительное воплощение коммунистической идеологии, а его достоинства и недостатки – это черты марксистско-ленинского учения о государстве. Без знания идеологем, которыми определялось развитие советской правовой мысли, невозможно понять ни логику развития законодательства как целого, ни сущность конкретных документов и установленных ими правовых норм.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.