Глава VI Реформы Александра I. — Центральные учреждения

Глава VI

Реформы Александра I. — Центральные учреждения

Царствование Екатерины II отнюдь не может быть рассматриваемо как отправной момент в истории развития центральных учреждений. Она удерживает сенат, созданный, как мы видели, Петром Великим; она восстановляет должность генерального прокурора и возвращает ей в почти полном объеме значение, которое она имела при великом реформаторе; она прилагает все усилия, чтобы искоренить взяточничество и нерадивость, столь обычные для членов высшего сословия, и применяет теорию разделения властей, поручая одним секциям сената отправление чисто судебных функций и делая из других контролирующее учреждение, пред которым в случае дурного управления ответственны все чиновники и все административные коллегии. Старые французские парламенты и другие высшие учреждения с их правом протестовать против мер, противоречащих существующим законам, внушили автору «Духа законов» известную теорию о том, что в каждом государстве, заботящемся о справедливости и праве, должно существовать учреждение, охраняющее существующие законы от всякой попытки — прямой или косвенной, нарушить их, безразлично со стороны ли чиновников или верховной власти. Это учреждение должно было сделаться, по его выражению, главным хранилищем законов. И среди других заимствований Екатерины у Монтескье мы можем указать как раз на ее проект превращения русского сената в подобное хранилище законов. Она ясно выразила свою мысль по этому поводу в писаных инструкциях, розданных ею членам законодательной комиссии. Сенату разрешалось обнародовать прокламации (указы) в том смысле, какой имело это слово в Англии во времена Стюартов, и в то же время он обязан был согласовывать их с существующими законами. По одному чиновнику, подчиненному генеральному прокурору, было назначено в каждом департаменте сената для выполнения специальной функции — контроля над закономерностью совершаемых данным учреждением актов. Частные люди также могли жаловаться на нарушения законов, совершенные провинциальными администраторами, не исключая отсюда и губернаторов, и эти жалобы должны были разбираться определенным числом департаментов сената. Генеральный прокурор должен был присутствовать только на общем собрании всех департаментов. В тех случаях, когда он сомневался, какое решение должно быть принято, чтобы оно отвечало требованию закона, он мог снестись непосредственно с императрицей.

Легко увидеть после сделанных замечаний что Екатерина II не внесла никаких органических перемен в политическую организацию империи. Государыня-самодержица, как и ее предшественники, не создала никакого нового учреждения, которое помогало бы ей в ее осуществлении неограниченной власти, даже такого учреждения, какое сохраняли современные ей монархи в лице Государственного совета. Однако принимались серьезные решения по совету каких-нибудь совершенно неответственных безвестных людей, чаще всего по совету какого-нибудь любимца, как известный Потемкин или как его счастливый соперник, бесчестный и деспотический Зубов. Тем не менее именно вышеописанные монархические и аристократические учреждения имели в виду такие люди, как поэт и важный чиновник Державин или историк Карамзин, когда в царствование Александра I говорили о необходимости уберечь старые государственные учреждения от революционных попыток переделать их по образцу учреждений императорской Франции.

Всякий, кому дорога историческая истина, признает, что было очень мало древнего и соответствующего народному духу в этих полушведских, полунемецких надстройках над московскими учреждениями и обычаями. Характернейшей чертой тех, которые в эпоху Александра I считали себя консерваторами, являлось и является еще теперь желание восстановить не столько русские, сколько также иностранные учреждения, лишь бы только они не соответствовали новым нуждам общества. В самом деле, ни крепостное право, ни местное самоуправление в виде уездных и губернских дворянских собраний не были в числе основ Московского государства; полное отсутствие всякого центрального политического учреждения, кроме сената, собственно административного и судебного центра, совершенно противоречило политической системе старого государства, где сперва князья, позже великие князья и цари обыкновенно решали текущие дела, советуясь как с боярской думой, так и со всем народом, собиравшимся на общее собрание, а позже на собор, являвшийся видом неполного народного представительного собрания. И мы можем сказать с полным правом, что нельзя пытаться найти истинных консерваторов в рядах бюрократии, созданной по иностранному образцу, самое существование которой является как бы отрицанием старых русских учреждений. В России всегда существовали реакционные партии, не перестававшие стараться возвратить страну ко временам Екатерины II или Николая I, т. е. к эпохе расцвета самодержавия, допускавшего местное дворянское управление. Но в России никогда не было настоящих консерваторов, за исключением отчасти романтической школы старых славянофилов, желавших восстановить как политические учреждения ушедших веков, так и нравы и обычаи их далеких предков, нравы, сохранившиеся еще в крестьянстве. Но эта политическая археология слишком далека от быстро прогрессирующего общества, чтобы она заслуживала серьезной критики. Мы можем поэтому сказать, что конфликт, возникший между теми, которые под прямым влиянием Александра I переделывали русский политический строй, и теми, которые всячески этому мешали, не имеет ничего общего с вечной борьбой, ведущейся между сторонниками прогресса и защитниками установленного порядка.

После смерти Екатерины в России было столь полное отсутствие центральной политической организации, что Павел I, который призван был руководить судьбами России, мог без всякой помехи проявлять самый жестокий деспотизм, подвергая всяким случайностям внутреннюю и внешнюю безопасность государства. Высшее сословие увидело, что его вольности, дарованные Екатериною, находятся в опасности из-за недоверия государя к дворянству, которое ввиду этого не могло сохранить своих предводителей и свои губернские собрания. Вместо того чтобы основать свое самодержавие на самоуправлении высшего сословия, Павел I задумал завершить бюрократическую организацию; он создал сперва должности министров, затем секретариат, разделенный на столько департаментов, сколько было министров, т. е. на семь, и общее собрание начальников департаментов и министров, которое было неточно названо Государственным советом. Так началась в его царствование реформа высших учреждений по системе, созданной французской революцией и введенной первым консулом Бонапартом. Генеральный прокурор сохранил свое прежнее влияние, являясь теперь в роли министра юстиции. Кроме того, было создано Министерство финансов, торговли и уделов. Строго бюрократическая система проведена была и во внутреннем устройстве министерств; главные чиновники были совершенно свободны от административного или судебного контроля и заведовали всеми делами, относящимися к губерниям, вместе с губернаторами, и к уездам — вместе с их помощниками.

Административная централизация, подобная французской, была, таким образом, уже введена в России, когда удачный дворцовый заговор открыл Александру I, ученику республиканца Лагарпа, дорогу к трону и дал возможность завершить политическое преобразование России по образцу учреждений императорской Франции.

Чтобы выяснить причины незаконченной политической эволюции России, мы попытаемся дать общее описание политических и социальных идеалов этого монарха. Среди монархов первой части XIX в. никто в большей степени, чем внук Екатерины II, не может считаться учеником французских философов и моралистов. Его воспитание было доверено императрицей знаменитому Лагарпу, который сам был проникнут теориями энциклопедистов и еще в большей степени философией Ж.-Ж. Руссо. Нечего поэтому удивляться, что еще за много лет до своего восшествия на престол, молодой наследник выражал уже крайне отрицательные мнения о существовавших в России учреждениях. В своих письмах к Лагарпу, недавно опубликованных автором наиболее полной биографии Александра I, генералом Шильдером, он ясно говорит о своем намерении созвать когда-нибудь в России представительное собрание. Этому собранию он предполагал поручить выработку либеральной конституции для империи. Для себя же он мечтал о тихой, спокойной жизни вдали от общественных дел, о жизни, полной радости при виде созданного им самим общего счастья, так как им была бы России дарована политическая свобода, им же она была бы избавлена от деспотизма и тирании.

Эти политические воздушные замки («divagations politiques»), как называл эти мечты Александра I его выдающийся друг и советник, князь Адам Чарторыйский, не покидали императора в течение наилучшей и наиболее достойной части его царствования. Этим мечтам великое герцогство Варшавское обязано своею свободной конституцией, отмененной после первого польского восстания в 1830 году. Они же должны рассматриваться как отправная точка ряда политических реформ, которые медленно подготовляли полное изменение в условиях внутренней жизни России и были внезапно и несвоевременно прерваны необходимостью употребить все силы на защиту страны от иностранного вторжения. Через несколько лет, когда падение Наполеона снова дало России возможность обратиться к своему внутреннему развитию, новые препятствия, исходящие из-за границы, точнее реакционный дух, характеризовавший Священный союз, еще раз остановили либеральные устремления царя и, лишив его симпатий наиболее просвещенной части русского общества, толкнули недавних еще его союзников к возмущению и участию в несчастной революции 1825 года. Хотя либеральные мечты молодого Александра были иностранного происхождения, но в то же время они явились результатом отрицательного отношения к всемогущей бюрократии, царствовавшей в России в течение всего XVIII столетия, дурные последствия управления которой признавались уже Екатериной II.

Мрачные стороны абсолютизма сделались особенно заметны тогда, когда он подверг опасности свободу и безопасность как частных лиц, так и членов императорской фамилии. За несколько дней до убийства Павла I распространился слух о том, что будут арестованы наследник и его старший брат Константин. И одним из первых распоряжений нового царствования было возвращение из ссылки целого полка, сосланного в Сибирь за какое-то ничтожное нарушение дисциплины.

К счастью, среди своих ближайших товарищей молодой император нашел трех человек, одинаково честных, хотя и неодинаково талантливых, составлявших нечто вроде совершенно неофициального совета, подготовлявшего различные административные реформы, которые скоро и были введены в империи не как нечто законченное, но как первый шаг к общей перестройке империи на либеральных началах. Один из этих трех друзей, князь Кочубей, оказал государю еще более крупную услугу, порекомендовав ему в качестве личного секретаря гениального человека. Глубокое знакомство этого человека с русскими и иностранными учреждениями позволило императору придать определенный характер его внутренним реформам и даровать России некоторые учреждения и юридические нормы, сохранившиеся и поныне, точное выполнение которых могло бы, бесспорно, положить предел безграничной власти царского произвола или, скорее, министерского деспотизма. Этот человек, истинно проницательный, был Сперанский, воспитанник духовной семинарии, которая, несмотря на многочисленные недостатки, имела, по крайней мере, то преимущество, что давала вместе со знанием латинского языка известную философскую дисциплину ума.

Именно по совету таких людей, как Кочубей, Чарторыйский и Сперанский, Александр приступил к установлению двух новых приспособлений в политической машине империи, т. е. к созданию Государственного совета и Совета министров, главные руководители которых должны были собираться в общий комитет для обсуждения дел в присутствии императора. Воспитатель Александра, иностранец Лагарп приглашен был в Россию, чтобы высказать свое мнение по поводу переустройства государственного режима. В протоколах заседаний этого неофициального совета мы находим некоторые указания, данные Лагарпом молодому императору. Они сводились к необходимости установления могущественного личного правительства, окруженного несколькими государственными учреждениями, как например, Государственный совет, призванный вырабатывать законы и по характеру совершенно отличный от сената. Протестуя против назначения первого министра или канцлера, Ла-гарп настаивал на необходимости ограничить власть министра волей императора.

Здесь легко видеть уже, что республиканские взгляды Лагарпа уступили место новому идеалу могущественного единоличного правительства, руководимого идеями справедливости и свободы и управляющего народом сообразно с интересами его, но без его участия. Этот идеал доброго тирана, возрождающийся со времен Римской империи, не раз очаровывал и народные массы, и политических мыслителей как в эпоху Возрождения, так и во вторую половину XVIII в. Он же был воспринят великим наследником революции, первым консулом Наполеоном Бонапартом. Наполеон внушал изумление и наставнику Лагарпу, и ученику Александру. Последний в течение целых годов считал его истинным республиканцем, лишенным всякого личного честолюбия и создавшим диктатуру исключительно временную для блага самой же республики. Новейший биограф Александра I прекрасно подчеркнул разочарование, испытанное императором при известии о новом государственном перевороте, при помощи которого Наполеон превратился в пожизненного консула и превратил высших государственных чиновников французских, называвшихся «граждане-министры», в «превосходительства». Слово «тиран» в применении к Наполеону было употреблено Александром до начала войны, закончившейся Тильзитским миром и личным свиданием обоих императоров в 1807 г.

Последующие годы могут быть рассматриваемы, как период наибольшего политического и социального влияния Франции на Россию. Это была эпоха первого франко-русского союза, направленного главным образом против Англии и закончившегося общим изгнанием ее товаров при помощи континентальной системы. Эти годы были также для России годами новых территориальных приобретений и окончательного занятия Финляндии, которая перешла под владычество русских царей в качестве независимого княжества, получившего от победителя не только признание и даже расширение своих политических привилегий и свободных учреждений, но также увеличение своей территории присоединением Выборгской губернии, раньше принадлежавшей России. Период до 1812 года вообще является наиболее обильным как новыми учреждениями, так и проектами таковых. Именно в течение его сообразно с желаниями царя Сперанский составил разработанный детально план новой организации империи и радикальной реформы ее центрального управления.

Мы дадим краткое изложение этого интересного документа, опубликованного уже по-французски Николаем Тургеневым в его известной книге «Россия и русские». Составитель плана стремился найти, по его собственным словам, средство сделать основные законы государства ненарушимыми и священными для всех, не исключая и монарха. Согласно взглядам Ж.-Ж. Руссо, Сперанский полагал, что правительство не может быть законным, если оно не основывается на выраженной народом воле. Это не значит, что Сперанский вместе с автором «Общественного договора» любил одну только демократию. Напротив, как выдающиеся люди великой революции, он пытался согласовать столь противоречивые взгляды, как взгляды Руссо и Монтескье. Он объявил, что право создавать законы должно быть предоставлено народу, но раз они установлены, блюсти их должна аристократия. «Никакая монархия, говорит он, следуя за Монтескье, не могла бы существовать без дворянства». Применяя эти общие правила к России, Сперанский начал с глубокой критики всего существующего государственного строя. «Судя по внешности, — говорит он, — мы обладаем всем, но в действительности у нас нет ничего, даже настоящей монархии, потому что жизнь, собственность и даже честь дворянина зависят не от закона, а от воли правительства». Население России состоит не из дворянства, третьего сословия и низших слоев населения, а только из двух классов — рабов земельных собственников и рабов самодержавия. Сперанский хотел создать в России новый социальный и политический строй. «Для высшего сословия, писал он, должен быть обязательным закон о первородстве. Это сословие призвано занимать главные должности в государстве и поддерживать существующие законы. Все те, которых монарх не включил в ряды высшего сословия, также и те, которые не получили своих привилегий по закону первородства, должны быть рассматриваемы как принадлежащие к низшему сословию». Из этого видно, что Сперанскому дорог был английский идеал в смысле близости и связи между дворянством и низшим сословием. Как это практиковалось в Англии, он хотел, чтобы царь возвел в дворянское звание богатые буржуазные фамилии. Дворянство составило бы отдельную палату как английская палата лордов. Главная привилегия его состояла бы в исключительном праве владения крепостными. Но не нужно это право считать вечным, так как институт рабства слишком противоречит здравому смыслу. Прежде всего, закон должен был установить размер реальных требований, которые помещик имеет право предъявлять своим крепостным. Затем крестьяне должны снова получить возможность пользоваться старой привилегией перехода от одного помещика к другому. Таковы были социальные взгляды Сперанского.

Что же касается политической части его плана, то она основана на знаменитой теории разделения властей. В его проекте основных законов 1809 года мы в заключение читаем следующие фразы: «Три принципа приводят в движение государственную жизнь: принцип законодательной власти, исполнительной и судебной. Принцип и источник этих властей находятся в народе. Совершенно отделенные друг от друга, эти власти безжизненны, они не могут дать ни законов, ни прав, ни обязательств. Чтобы оживить их, мы должны их объединить и привести в равновесие. Их комбинированное действие является высшею властью. Трудно допустить, что один человек может поддержать строгое равновесие между этими тремя властями во всех различных правительственных выступлениях; необходимо иметь специальное учреждение, в котором вырабатывались бы правила для комбинированного действия этих трех властей при всяких обстоятельствах. Это главный довод в пользу специального учреждения, Государственного совета, в котором вырабатывались бы все мероприятия». Легко видеть, что во всей этой теории, доказывающей необходимость специального органа, который согласовывал бы административные правительственные действия с законами, Сперанский находился под прямым влиянием французских образцов, точнее — проекта конституции, выработанного Сийесом, измененного и примененного на практике первым консулом. Эти идеи, которые принято называть наполеоновскими, послужили основанием для административного и политического устройства, еще до сих пор существующего во Франции, и определили собой в большой степени политическую философию современной Европы.

Согласно этим принципам, Сперанский предложил устройство четырех различных центральных учреждений: законодательного, известного под именем Государственной думы; высшего судебного учреждения, старого сената; учреждения, облеченного исполнительной властью в лице высших чиновников-министров, и, наконец, Государственного совета, специально предназначенного для выработки мероприятий, согласных с существующими законами и приводившихся в исполнение в случае утверждения их императором. Дума должна была составиться из делегатов, выбранных губернскими собраниями. Внесение вопросов на обсуждение Думы принадлежало правительству за исключением следующих трех случаев, когда Дума сама могла проявить свою инициативу и высказать свои соображения: 1) по поводу общегосударственных нужд; 2) по поводу ответственности министров за неудачные распоряжения и 3) по поводу действий, нарушающих основные законы. При организации министерств Сперанский преследовал особенно две цели: введение единообразия в способы заведования каждым министерством подведомственных ему дел и установление ответственности министров. Первая цель достигалась созданием специального учреждения, Комитета министров, председателем которого должен был бы быть император, вторая — подчинением министров в судебном отношении представительному собранию. Вопреки общему мнению, Сперанский считал, что сенат нельзя наделить правами законодательного учреждения; его функции должны были ограничиться только судебными функциями и он должен был сделаться одновременно и кассационным судом, и судьею между частными жалобщиками и государственными чиновниками. Государственный совет должен был бы состоять из лиц, назначенных императором, и делиться на департаменты. Все департаменты должны собираться на общее собрание, которому предоставлялось право обсуждать текст новых законов. Большинство, высказавшееся за какое-нибудь мнение, не обязывало императора, который мог настаивать на необходимости нового обсуждения предложений членов меньшинства.

Таков был в общих чертах план Сперанского. Он проводил в большой степени те самые идеи, которые поддерживались членами неофициального совета, знаменитым триумвиратом, и находился в полной гармонии с желаниями самого Александра I. Тем не менее ему не суждено было осуществиться. Уже в 1812 году реакционная партия была достаточно сильна, чтобы внушить императору подозрения к могущественному любимцу. На него донесли, что он находился в тайных сношениях с Наполеоном и что главной целью его деятельности было создание анархии внутри страны, которая подвергла бы опасности существование империи как раз тогда, когда все силы нации должны были быть направлены против внешнего врага. Но человек, читающий по прошествии почти века разные памфлеты, опубликованные или неопубликованные, направленные против Сперанского, остановится в изумлении перед полным несоответствием между фактами и направленными против Сперанского обвинениями. Где удалось найти в проектах Сперанского что-нибудь, позволяющее сказать, что его намерением было дезорганизовать империю и вызвать всеобщее замешательство? Однако буквально таковы обвинения служившего под начальством Сперанского Розенкампфа. Нечего поэтому удивляться, что такие имена, как новый Кромвель, изменник, продавшийся Франции и Наполеону, часто встречаются в официальных и полуофициальных записках, при помощи которых консерваторы и националисты боролись с человеком безукоризненно чистых намерений, с человеком бесспорной честности, который, наконец, вполне согласовал свои действия и проекты с точно выраженными желаниями царя. Трудно понять, почему даже в глазах людей с более или менее либеральным прошлым, как например знаменитый историк Карамзин, Сперанский являлся врагом дворянства, тогда как никто больше его не старался способствовать политическому значению дворянства, давая возможность этому сословию при помощи закона о первородстве сорганизоваться по образцу английского высшего дворянства. Не следует забывать, что это обвинение первое обратило внимание императора Александра на недостаток доверия к его главному советнику со стороны правящего сословия. Знаменитый мемуар Карамзина «О старой России» был началом кампании консервативной партии против всесильного любимца.

Но удивительнее всего та легкость, с какою государь поверил всем этим доносам, и глубочайшее лицемерие его поведения по отношению к человеку, который был только выразителем его собственной воли. Нельзя ничем оправдать двуличность, проявленную Александром во время его последнего свидания со Сперанским. После того, как Александр только что простился с человеком, пользовавшимся полным его доверием, после того, как он только что проливал слезы, обнимая Сперанского, Александр предал его немедленно чинам государственной полиции и приказал отправить его в ссылку. Письмо, написанное Сперанским немедленно по прибытии его в Нижний Новгород и оставшееся без ответа, заключало в себе лучший ответ на направленные против него обвинения и строгое осуждение поведения императора. Сперанский настаивает в нем, что первый набросок плана общей организации империи сделан был им под покровительством Его Величества и по формальной его просьбе. «Этот труд, Государь, — продолжает обвиняемый, — единственная причина всех выпавших на мою долю несчастий. Я могу отправиться в ссылку в Сибирь, не теряя уверенности, что рано или поздно Ваше Величество возвратится к тем же основным идеям; они проникли в Ваше сердце; они внушены не мною; они были уже сформулированы в Вашем уме. Если способ их применения может и должен быть изменен, а осуществление их должно быть отложено до более спокойного времени, — все же принцип, на котором они построены, не может оспариваться».

В виду таких признаний почти нельзя сказать, что немилость, постигшая Сперанского, является всецело результатом болтливой критики, которую позволял себе когда-то всемогущий министр по поводу частых перемен мнений и отсутствия последовательности, проявленных Александром при выполнении давно задуманных реформ. Говорят, — чему склонен верить и позднейший биограф этого великого государственного человека, — что государь счел себя оскорбленным отзывами своего министра, но если это так, в каком свете явится перед нами характер Александра I, который, мстя за личную обиду исполнителю собственных намерений, притворяется, что верит обвинениям, в лживости которых на самом деле не сомневается? Но слова, сказанные Александром насчет Сперанского одному из своих доверенных людей, Новосильцеву, к сожалению, не оставляют никакого сомнения в узком эгоизме императора, которому он пожертвовал своим министром. «Верите ли вы, что он изменник? — спросил Новосильцев. — Ни в каком случае; на самом деле он провинился только предо мною лично, провинился тем, что за мое доверие и дружбу он заплатил мне самой черною, самою отвратительною неблагодарностью».

Император обвиняет Сперанского за выражения, которые тот осмелился употребить и которые, очевидно, касались всяких колебаний внутренней политики Александра. Пожалуй, будет полезно взглянуть на эти колебания; они нам объяснят до известной степени, почему хорошие намерения царя остались только намерениями и почему требования свободы и представительного правления остались неудовлетворенными, требования, косвенно вызванные самим императором и породившие впоследствии военное восстание, повлекшее массу жертв и так жестоко подавленное Николаем i. Уже в 1803 году стало ясно, что Александр, как и его предшественники, не имеет никакого желания поступиться хотя бы незначительною частью своих царских прерогатив. Вот и доказательство этого: наряду с созданием министерств закон дал сенату право, которым уже целые века пользовались высшие судебные учреждения Франции — делать представления по поводу законов, оказавшихся не в полном соответствии со всем существующим законодательством. Случай такого рода представился в 1803 году по поводу нового распоряжения, согласно которому от дворян, имеющих чин ниже унтер-офицера, требовалась двенадцатилетняя служба. Этот закон противоречил жалованной дворянству грамоте Екатерины II, которою уничтожалась обязательная служба дворян. Нечего поэтому удивляться тому, что один из сенаторов, граф Потоцкий, счел себя вправе предложить своим коллегам коллективно протестовать против закона, несмотря на непримиримую оппозицию этому предложению со стороны председателя Державина. Сенат был холодно принят императором, а закон, изданный через несколько месяцев, пояснил прежнее распоряжение таким образом: разрешается сенату делать представления только в тех случаях, когда старые законы противоречили один другому, но такое право вовсе не распространяется на законы, изданные в текущее царствование. На самом же деле это означало просто взятие назад только что дарованного права, ограничивавшего отчасти самодержавие.

Александр охотнее соглашался ограничить свою императорскую власть, когда собирался вступить во владение Польшей. Именно ему принадлежала инициатива создания великого герцогства Варшавского и дарования ему представительных учреждений. Австрия отнеслась очень враждебно к этому плану и Матерних так восстал против него на Венском конгрессе, что чуть не испортил своих хороших отношений с царем. Что же касается самой России, то Александр ограничивался только простым выражением своего намерения перестроить империю по образцу европейских конституционных монархий. Но он вовсе не принимал мер для осуществления этого своего намерения. Священный союз и всякие конгрессы, созываемые для борьбы с революцией, приводятся обыкновенно в качестве причин, помешавших царю исполнить самые дорогие свои желания. В конце концов, царствование Александра I обогатило Россию только созданием Государственного совета и министерств.

Теперь рассмотрим детальнее этот новый законодательный и административный механизм. Начнем с Государственного совета. Что особенно отличает его от подобных же учреждений Англии, Франции или Германии, это то, что он является не чисто совещательным учреждением для всех государственных дел или, как во Франции, в то же время административным судилищем, а учреждением, выполняющим самые разнообразные функции — законодательные, финансовые, административные, судебные. Объясняется это отчасти тем, что выполнение функций, предоставленных, по проекту Сперанского, Думе, перешло к Государственному совету, когда идея представительного собрания была окончательно оставлена. Не приходится поэтому удивляться и тому, что одним из главных занятий Государственного совета с 1812 года и до наших дней является обсуждение и подготовка законов и составление государственного бюджета, две функции, выполнение которых в представительных монархиях лежит на представителях народа и последняя из которых, по крайней мере, выполняется обычно нижней палатой. Для американца, привыкшего видеть в законе выражение воли народа, должно казаться странным, что единственное различие в России между административным распоряжением и законом является то, что последний обсуждается Государственным советом. Таким образом, тот самый акт, который во Франции, например, рассматривается, как указ, в таком смысле этого слова, в каком оно употреблялось во времена Тюдоров и Стюартов, в России имеет значение и характер закона. Самая форма, в которой выражается участие совета в составлении нового закона, прямо скопирована с форм, которыми пользуется французский Государственный совет при издании новых административных правил. В ней содержатся известные слова: «по рассмотрении предположений Государственного совета», что означает, что Государственный совет сперва высказал свое мнение по данному поводу.

Некоторые лица неправильно толковали смысл этих слов, говоря, что решения совета обязательны для государя.

Если против Сперанского были вооружены русские консерваторы, то отчасти благодаря неправильному предположению, что главной причиной введения упомянутых слов в тексте русских законов было стремление некоторым образом ограничить самодержавие. Карамзин был в числе умолявших Александра не разрешать введения этой формулы, говоря в своей записке «О старой и новой России», что император не должен слушать советов какого-то политического учреждения, а должен следовать соображениям, которые он найдет в собственном уме, в книгах, в мнениях своих подданных. Отвечая на это обвинение, Сперанский без труда доказал в письме из Перми, где он находился в ссылке, в январе 1813 года, что он вовсе не намеревался ограничить верховную власть учреждением Государственного совета. «В чем видят такое ограничение? — писал он Александру. — Разве не от императора зависит поставить тот или иной вопрос на обсуждение совета. И разве решения этого последнего не становятся окончательными только после утверждения императора? Несомненно, что таким образом, еще до издания в 1842 году нового закона относительно функций Государственного совета, в котором была опущена так взволновавшая консерваторов формула, император имел одинаково право принимать мнение как меньшинства, так и большинства совета. Так дела обстоят и ныне, и единственное основание, по которому современные министры предпочитают законам, обсуждающимся советом, так называемые временные правила, непосредственно представляемые для подписи императору, заключается в недостатке доверия с их стороны к собранию, члены которого не совсем забыли либеральные традиции Александра II.

Впрочем, хотя Россия не знает конституционных ограничений, существует со времени учреждения Государственного совета, точнее с 1810 года, следующее правило: законодательные меры, введенные в форме законов, т. е. меры, принятые голосованием Государственного совета, могут быть отменены только законом же. Но это правило показалось стеснительным теперешним слугам самодержавия, и они прибегли к 53 статье основных законов, которая признает силу закона за всяким царским приказом. Они выбрали именно этот более скорый и не могущий встретить оппозиции способ издания таких распоряжений, как, например, отдача студентов в солдаты за участие в демонстрациях и коллективных заявлениях. Интересно отметить, что в последний период существования старого режима во Франции министры проявляли то же отвращение к обычному способу введения реформ посредством законов, представляемых Верховным судам и регистрируемых ими, и предпочитали более удобную форму административных распоряжений. Современники считали эти приемы нарушением старой писаной конституции королевства, проявлением министерского деспотизма, который политические писатели того времени рассматривали как величайшее зло для страны.

Кажется, то же самое может быть сказано о современной России, в которой всемогущая бюрократия предпочитает иметь дело с добрым, но плохо осведомленным монархом и, действуя на него убеждением или запугиванием, вырывает у него подпись, которая освобождает бюрократию от всякой ответственности за самые незаконные и возмутительные действия.

Из сказанного можно легко понять, почему русские законоведы придают такую важность тщательному соблюдению форм, с которым должны вырабатываться Государственным советом новые законы. Хотя его решения не обязательны для императора, но тот факт, что министры или, по крайней мере, их товарищи должны подвергаться критике со стороны своих коллег и государственных людей, назначенных царем в Государственный совет, что им приходится защищать статью за статьей свой проект и не один раз, а дважды — сперва в комитете совета и затем в общем собрании его, этот факт обуславливает часто серьезное изучение поставленных вопросов. Оба решения, большинства и меньшинства, представляются в писаной форме императору, который и выбирает между ними, если не предпочтет какого-нибудь третьего мнения, выраженного иногда одним членом совета, не присоединившимся ни к большинству, ни к меньшинству. В последнем случае государь может потребовать, чтобы члены совета детальнее рассмотрели эту третью точку зрения.

Число членов совета довольно незначительно. Сперва, т. е. с момента, когда он был окончательно конституирован, число это не превышало тридцати пяти. Теперь же оно доходит едва до семидесяти или восьмидесяти. Бывшие гражданские чиновники обыкновенно составляют большинство, главным образом по причине присутствия в совете четырнадцати министров. Члены царской фамилии бывают членами совета не по праву рождения, а по назначению. Духовенство совершенно исключено из участия в нем. Лица, пользующиеся известностью, но не служившие, могут сделаться членами совета, хотя примеры этого рода крайне редки. Председатель избирается каждый год императором из числа наиболее выдающихся государственных людей — в течение последних лет из членов царской фамилии.

Очень часто одно и то же лицо занимает пост председателя несколько лет подряд. Канцелярия с многочисленным персоналом подготовляет дела, переданные на решение совета. При каждой секции совета есть один секретарь. Высший чиновник, стоящий во главе секретариата, присутствует на общих заседаниях совета и называется государственным секретарем. В собраниях секций guorum ограничен тремя членами. Для общих собраний puorum не установлен.

Так как Государственный совет прежде всего призван вырабатывать законы, мы должны в нескольких словах отметить, как эти законы предлагаются и обсуждаются.

Право инициативы принадлежит, главным образом, правительству. По тексту закона 1857 года министры не могут представлять совету никаких предложений без предварительного на то разрешения императора. Но некоторые законоведы полагают, что сенат и синод имеют право инициативы; тот и другой могут в том случае, когда законы противоречат один другому, обратиться в Государственный совет с ходатайством об издании нового закона. Русские подданные не имеют никакого прямого влияния на изменения в существующем законодательстве, но одно время для них было возможно хоть косвенное воздействие: они могли обращаться с петициями к государю. Среди различных ходатайств, которые должны были, по закону 1810 года, рассматриваться комиссиею прошений при Государственном совете, упоминаются и ходатайства о новых законах, проекты их. Те, которые комиссия находила заслуживающими внимания, отсылались ею в соответствующее министерство. Закон 1835 года, реорганизовавший комиссию, сохранил это положение, и только в 1884 году в новом законе без всяких оснований было устранено право подачи петиций об издании новых законов.

Проект закона до установления его окончательной формы подвергался обсуждению сперва в одной из секций совета, а затем в полном собрании совета. Проект становился законом только после санкции императора, выражающейся обычно в его подписи, которой предшествует формула «быть по сему». Прежде чем закон вступает в силу, он должен быть обнародован. Русское законодательство отмечает эти две стадии и выражается так: его величество мнение Государственного совета утвердил и приказал исполнить. Кроме утверждения закона и приказания привести его в исполнение, он должен еще быть опубликован установленным порядком: он публикуется в Сборнике правительственных узаконений и распоряжений, издаваемом сенатом. И со дня этого опубликования никто не может оправдываться незнанием закона.

Помимо выработки законов Государственный совет в России выполняет еще одну функцию представительного собрания: он подготовляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет должен котироваться без обсуждения как в Департаменте государственной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае императору не приходится выбирать между мнениями большинства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступками, которые иногда значительно изменяют первоначальный проект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета производится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год. Проекты эти рассматриваются министром финансов, государственным контролером и государственным советом. Одно только Министерство Двора избавлено от необходимости представлять свой проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в общий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан представить общий проект бюджета Государственному совету. В присутствии министров Департамент государственной экономии совета приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В случае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения, вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финансов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразности и выгодности различных предполагаемых расходов и возможности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения секции передаются затем общему собранию совета и представляются для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, скорее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета производится в сущности Департаментом государственной экономии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубликование бюджета лежит на обязанности министра финансов, который помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без предварительного разрешения императора. Просьбы о специальных ассигнованиях в таких случаях направляются Министерством финансов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в присутствии государственного контролера. Эти дополнительные ассигнования представляются департаментом непосредственно императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специальные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или расходами Двора, министр финансов освобождается от необходимости испрашивать мнения совета. Он представляет проект кредитов непосредственно на утверждение императора.

Мы видели, что Государственный совет в России выполняет те функции, которые в представительных монархиях лежат на выборных учреждениях. И благодаря смешению функций, которые, по первому проекту Сперанского, должны были выполняться Думой, с теми, выполнение которых вообще везде лежало на обязанности Государственного совета, этот последний по закону 1810 года получил право высказываться о вопросах войны и мира, о внешних сношениях, принимать в исключительных обстоятельствах меры, касающиеся внутренней политики, рассматривать отчеты министров, а также право толковать законы и обсуждать необходимость отчуждения общественных и частных имуществ. Закон 1811 года определил более точно пределы ответственности министров перед Государственным советом. Совет должен был рассматривать жалобы, приносимые на министров, и решать вопрос о том, подлежат ли они судебному преследованию. После того как закон 1842 года отнял у совета право рассматривать отчеты министров, это учреждение потеряло большую часть своего политического значения. Хотя совету поручены были новые функции, а именно функция контроля над созданными Александром II земскими учреждениями и городскими думами; но осуществлять это право совет мог только в тех случаях, когда население оказывалось, благодаря этим учреждениям, слишком обремененным повинностями. В таких случаях совет мог совсем отменить или изменить решения указанных местных учреждений.

Конечно, это далеко не полное перечисление всех различных функций высшего правящего учреждения, но и того немногого, что было сказано, достаточно, чтобы показать, что оно не может быть сравниваемо ни с частным советом в Англии, ни с Государственным советом во Франции. Функции представительной палаты настолько отодвинули в русском совете на второй план функции учреждения, обсуждающего административные вопросы, что явилась необходимость создать специальный, чисто административный орган. Этому органу присвоено в России совершенно не соответствующее ему название «Комитет министров». Нет никакой надобности указывать, что этот комитет не имеет ничего общего с «Кабинетом», хотя создатели его имели в виду именно систему кабинетов. В 1802 году, предлагая создать различные министерства, главные советники Александра, составлявшие неофициальный комитет — Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский и Строганов, предлагали, чтобы все возбуждаемые каким-нибудь министерством вопросы предварительно обсуждались общим собранием министров, так как это был единственный способ создать некоторое единство во внешней и внутренней политике государства. Закон 1802 года принял эту точку зрения и предписал, чтобы ни один министр не вносил никакого предложения, если оно предварительно не будет одобрено на собрании всех его товарищей. Но этот проект очень скоро наткнулся на оппозицию реакционной партии. Последняя усмотрела в нем нарушение старого русского принципа, согласно которому только царская воля может решать все дела политического, законодательного или административного характера. Нечего удивляться поэтому, что не раз, например в 1811 и 1825 годах, поднимался вопрос о том, чтобы совсем уничтожить этот комитет. Если, тем не менее, он продолжал и продолжает существовать, то лишь благодаря тому, что и личный состав, и характер этого органа подверглись значительным изменениям. Кроме министров в нем заседают председатели различных департаментов Государственного совета. Со времени царствования Николая I на заседаниях его присутствует наследник престола, а Александр III введен в комитет в качестве члена председателя Государственного совета.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.