§ 42. Административная реформа Петра I

§ 42. Административная реформа Петра I

Общая оценка. При абсолютизме монарх венчает пирамиду власти в стране. Чем отличалось самодержавие Петра I от самодержавия его предшественников? Прежде всего активным законотворчеством, регламентирующим не только управление государством, но и все сферы жизни подданных. Пётр в своих действиях и поступках опирался, точнее, должен был опираться на закон, в то время как у его предшественников огромное значение имели обычай, прихоти, воля, капризы, симпатии и антипатии монарха. Из этого, конечно, не следует, что в действиях Петра отсутствовали отклонения от изданных им же законов. Но от подданных, какое бы место они ни занимали в сословной иерархии, он сурово и неукоснительно требовал соблюдения указов.

При Петре на подданных обрушилось огромное количество законов, устанавливающих не только нормы отношений между подданными и государством, но и права и обязанности представителей отдельных сословий. Здесь в первую очередь должен быть назван Генеральный регламент 1720 г., определявший права и обязанности всей иерархии чинов и служителей, начиная от сторожа и кончая президентом коллегии.

Помимо Генерального регламента каждое учреждение руководствовалось своим регламентом, наставлением, инструкцией, определявшими права и обязанности по управлению либо определённой отраслью хозяйства, либо определённой категорией населения. Поток указов этим не ограничивал свою задачу. Многие из них обращались непосредственно к подданным, навязывая им нормы поведения в хозяйственной, духовной и семейной жизни.

Характерная особенность петровских указов состояла в разделении их на три части: в первой законодатель убеждал подданных в разумности вводимой нормы и выгодах её для них, во второй части излагалось содержание самой нормы, в третьей перечислялись меры наказания, которым подвергались нарушители закона: битьё кнутом, розгами, шпицрутенами, денежные штрафы различных размеров, конфискация всего или части имущества, заключение в тюрьму, ссылка в Сибирь, каторжные работы и т. д.

Структура государственного аппарата. Указы, даже самые разумные и актуальные, останутся пустым звуком, если государство не располагает чётко отлаженным механизмом для их реализации, претворения в жизнь. Именно поэтому Пётр уделял такое же пристальное внимание административным реформам, как и законодательству, и десятилетиями занимался совершенствованием аппарата управления.

Для структуры государственного аппарата абсолютной монархии характерны три признака. Первый – высокая степень централизации управления, т. е. создание стройной и разветвлённой иерархии учреждений с чётким разделением обязанностей между ними. Приказная система этому требованию не соответствовала, поскольку она создавалась стихийно и её создатели не руководствовались единым принципом организации.

Другой особенностью учреждений абсолютной монархии являлась унификация государственного аппарата, т. е. единообразие структуры однотипных учреждений, их штатов и чётко обозначенных функций. В приказной системе подобное единообразие отсутствовало.

Наконец, последний по счету, но не по важности признак состоял в наличии бюрократического аппарата, правившего государством (подразумевается иерархия чиновников, каждый из которых вооружён инструкцией или наставлением, определяющим его права и обязанности, а также место, отведённое ему в структуре государственного аппарата). Управленческий аппарат существовал и в предшествующее время, но чиновники руководствовались не писаными законами, а обычаем, опытом, передаваемым поколениями приказных дельцов.

Становление абсолютизма – длительный процесс, в котором можно отметить два этапа. Первый завершается Прутским походом 1711 г., второй начинается примерно с 1712 г. Отличительная особенность первого этапа состояла, как отмечалось выше, в стремлении удовлетворить текущие потребности и ликвидировать прорехи в структуре аппарата, обнаруженные ходом событий.

Второй этап условно можно назвать плановым, когда введению новшеств в государственном аппарате предшествовало изучение зарубежного опыта, когда к проведению реформ привлекались иностранные правоведы, когда учитывались замечания в адрес представленных проектов.

Областная реформа. К первому этапу становления абсолютизма относится областная реформа 1708 – 1710 гг. Её проведение было продиктовано наличием множества изъянов, обнаруженных событиями первого десятилетия XVIII в. Движения в Астрахани и на Дону показали неспособность власти на местах подавить очаги недовольства в самом зародыше. Не справлялась местная администрация и со своевременным набором рекрутов. Малоэффективной оказалась деятельность Ратуши и земских изб по сбору налогов.

_{А. Д. Меншиков}

Суть областной реформы состояла во введении промежуточной инстанции между уездами и приказами – появились губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний во главе с губернаторами, облечёнными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. Не случайно губернаторами царь назначил самых надёжных соратников: А. Д. Меншикова, Ф. М. Апраксина, Д. М. Голицына, Т. Н. Стрешнева и др.

Областная реформа имела два следствия. Первое состояло в значительном увеличении штата чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода узаконенными сборами, а также поборами в свою пользу. Другое следствие – ломка существовавшего аппарата: прекратили существование областные приказы – Казанского дворца, Сибирский, Смоленский, а также Ратуша и её местные органы – земские избы, поскольку сбором налогов стала ведать новая администрация.

Учреждение Сената и коллегий. В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Пётр учредил Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу Боярская дума стала отмирать ещё с конца XVII в.: она сократилась в своём составе, так как пожалование думными чинами более не производилось. По первоначальному замыслу царя Сенату отводилась роль временного учреждения («для всегдашних наших в сих войнах отлучек»), но он превратился в самое долговременное детище Петра, просуществовав до 1917 г.

Если Боярская дума являлась учреждением аристократическим, то Сенат – бюрократическим. Из девяти членов Сената только три представляли титулованную знать, а остальные принадлежали к незнатным дворянам и даже приказным дельцам.

Из всех административных реформ наиболее тщательная подготовка велась к созданию коллегий. К 1712 г., когда началась подготовка к реформе центральных учреждений, позади остались и блистательная победа под Полтавой, и кошмар Прутского похода. Тем не менее целиком отдаться гражданским делам царь не мог, занимался ими урывками, о чём свидетельствуют его торопливые заметки то с перечнем коллегий, то о повелении своим послам при иностранных дворах прислать уставы и регламенты действовавших там учреждений, то о намерении нанять за рубежом компетентных юристов. Однако заимствование иностранного опыта вовсе не означало механического перенесения западноевропейских учреждений на русскую почву.

Указ об учреждении коллегий царь издал в конце 1717 г. На «сочинение коллегий» отводился год, с тем чтобы они, укомплектовав штаты и вооружившись регламентами, приступили к выполнению своих обязанностей с 1719 г. Фактически одни коллегии развернули работу с 1720 г., другие – на год-два позже.

Проще всего обстояло дело с созданием коллегий, оказавшихся преемницами приказов. К ним относились три первейшие коллегии (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская), а также Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ. Остальные коллегии были новыми: три торгово-промышленные (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия), три финансовые (Камер-коллегия ведала доходами, Штатс-контор-коллегия – расходами, Ревизион-коллегия осуществляла контроль над доходами и расходами). Местными судебными учреждениями руководила Юстиц-коллегия.

В конце XVII в. в стране действовало 44 приказа. Реформа упорядочила центральный аппарат, оставив 12 коллегий, власть каждой из которых распространялась на всю страну. Уменьшение численности центральных учреждений было достигнуто за счёт сосредоточения однородных дел в одной коллегии. Прежняя громоздкая система, в лабиринтах которой могли запутаться даже опытные дельцы того времени, не отвечала требованию характерной для абсолютизма унификации аппарата.

Реформа Сената. Первоначально все президенты коллегий входили в состав Сената. Реформа Сената 1722 г. состояла в изменении его состава: только президенты трёх первейших коллегий были оставлены в Сенате, а остальные выведены из его состава.

Царь много раз убеждался в том, что самые разумные законы не соблюдались, что можно изыскать множество способов, чтобы обойти закон. Возникла задача организации контроля за деятельностью учреждений и должностных лиц. Первую такую попытку Пётр предпринял в 1711 г., когда был создан институт фискалов. Во главе этого института стоял оберфискал, подчинявшийся непосредственно Сенату.

Фискалы осуществляли тайный надзор за деятельностью всей администрации. Они не вмешивались в решение вопроса, молчаливо следили за ходом дел и затем доносили обо всём, что, по их мнению, нарушало законность: о казнокрадстве, взяточничестве и т. д. Пётр поощрял рвение фискалов к доносам, вознаграждая их половиной штрафов, взысканных с обвиняемых, а также освобождая от податей, подсудности местной администрации.

Фискалы не обеспечивали надёжного контроля прежде всего потому, что они не предупреждали нарушений законов, т. е. преступлений, а всего лишь регистрировали их, чтобы привлечь виновного к ответственности. Более того, фискал был заинтересован, чтобы противоправное действие (казнокрадство, мздоимство) было доведено до конца, – в этом случае фискал получал неопровержимое доказательство вины и мог рассчитывать на вознаграждение.

В 1722 г. Пётр дополнил надзор фискалов надзором прокуратуры. Задача прокуроров состояла в предупреждении преступлений, они осуществляли гласный надзор за деятельностью Сената и прочих учреждений.

П. И. Ягужинский

Генерал-прокурор, как сказано в указе о его должности, был «оком государевым», которому поручалось «смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил…». Генерал-прокурор непосредственно подчинялся царю и мог быть судим только им. Генерал-прокурору и прокурорам разрешалось вмешиваться в обсуждение того или иного вопроса, указывая на незаконность принимаемого решения и необходимость его пересмотра.

Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, сумевший высоко поднять престиж своей должности. Это, однако, не помешало малой эффективности работы контролирующих органов.

Церковная реформа. Церковную реформу с полным основанием можно отнести к важнейшим административным начинаниям Петра – она коренным образом изменила положение церкви в государстве и решительно пресекла её притязания на вмешательство в светские дела. Новшества коснулись двух сторон жизни церкви – её материальных ресурсов, т. е. церковного землевладения, и места в государственной структуре.

Принципиальное отличие церковной политики Петра от политики его предшественников состояло в том, что она строилась не на базе личных отношений между представителями светской и духовной власти, а на тезисе, что все, в том числе и монарх, являются слугами государства и что церковь тоже обязана вносить свою лепту в эту службу. При такой постановке вопроса не могло быть и речи о независимости церкви, её материальной и политической самостоятельности.

Важный этап во взаимоотношениях светской и духовной властей связан со смертью патриарха Адриана в 1700 г. Известный прибыльщик А. А. Курбатов отправил письмо находившемуся под Нарвой Петру с рекомендацией повременить с избранием нового патриарха и создать учреждение для управления монастырскими вотчинами во главе с И. А. Мусиным-Пушкиным.

Царь с охотой воспользовался советами Курбатова: вместо избрания нового патриарха он изобрёл новую должность, целиком зависимую от воли государя, – местоблюстителя патриаршего престола, на которую назначил рязанского митрополита Стефана Яворского. Царь надеялся найти в Яворском активного сторонника церковной реформы и преобразований, но ошибся: рязанский митрополит придерживался консервативных взглядов, был тайным сторонником восстановления патриаршества, не поддерживал нововведений.

Царь внял и совету Курбатова создать «особливый расправный приказ для сбора и хранения казны» – в 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ для управления вотчинами во главе с боярином Мусиным-Пушкиным.

По данным на 1722 г., духовенству принадлежала ¹/₅ всех крестьян страны. Монастырские вотчины были разделены на две категории – «определённые», доход с которых поступал на нужды монастыря, и «заопределённые», управляемые агентами Монастырского приказа, доход с которых поступал в казну. Тем самым была осуществлена частичная секуляризация церковных владений, т. е. передача их и доходов с них в управление светского учреждения.

Обнаружив сомнительную преданность Стефана Яворского преобразованиям, Пётр занялся поисками подлинного соратника в осуществлении церковной реформы. Он обрёл его в лице Феофана Прокоповича, запомнившегося ему по речи, которую произнёс проповедник в Софийском соборе в Киеве по случаю Полтавской победы. В проповеди Прокопович восхвалял преобразования, преобразователя и полководца, одержавшего блистательную победу.

В 1716 г. Пётр вызвал Прокоповича из Киева в Петербург и использовал его блестящие способности оратора, публициста, законодателя и писателя для прославления преобразований. Перу Прокоповича принадлежат важнейшие законодательные акты, среди которых особое место занимает регламент Духовной коллегии. Этот документ примечателен тем, что призывал блюсти чистоту веры, бороться с раскольниками не суровыми репрессиями, а распространением образования, попечением о школах и богадельнях при монастырях. Духовный регламентзнаменит прежде всего обоснованием преимуществ коллегиального управления над единоличным.

Синод. В 1721 г. духовное ведомство наконец обрело высшее учреждение, сменившее местоблюстителя патриаршего престола – Духовную коллегию, переименованную в Синод. Членов Синода назначал царь, они были приравнены к чиновникам прочих светских учреждений: получали из казны жалованье, приносили присягу на верность государю и обязывались безоговорочно выполнять все его повеления. Церковным иерархам предписывалось «в мирские дела и обряды не входить ни для чего». Как и в Сенате, в Синоде присутствовало «око государево» – обер-прокурор, светское лицо, надзиравшее за его деятельностью.

В итоге церковной реформы Синод превратился в обычное правительственное учреждение, в котором заседали чиновники в рясах. И хотя он, подобно Сенату, назывался Правительствующим, его компетенция была значительно скромнее сенатской и распространялась только на дела веры.

Президентом Синода Пётр оставил престарелого местоблюстителя патриаршего престола Стефана Яворского, уже неспособного выполнять свои обязанности; к тому же через год он умер. Фактическим руководителем Синода был его вице-президент Феофан Прокопович.

Церковная реформа расширила обязанности духовенства. Монахов Пётр называл тунеядцами и требовал от них службы государству: содержания школ, богаделен, занятий ремёслами.

Частичной секуляризацией владений духовенства и превращением церкви в послушное орудие государственной власти не исчерпывается содержание церковной реформы. Третье её следствие состояло в некоторой «секуляризации мысли», в проникновении светских воззрений в церковную жизнь. Свидетельством частичного освобождения общественной мысли от церковной идеологии является отказ правительства от средневековых преследований еретиков. На смену слепой непримиримости к инакомыслящим пришло некоторое ослабление религиозных гонений, известная веротерпимость.

Руководствуясь практическими интересами, правительство отказалось от жестокого преследования старообрядцев. Указ 1716 г. разрешал записываться в раскол «без всякого сомнения», но за эту милость с лиц, придерживавшихся старых обрядов, налоги взыскивались в двойном размере. Помимо этого, старообрядцев принудили носить одежду иную, чем у остального населения, – головной убор их украшали рога.

Ещё одна особенность церковной политики Петра I состояла в предоставлении иностранцам права беспрепятственно исповедовать свою религию и сооружать для этого храмы. Эта мера была вызвана стремлением привлечь на русскую службу иностранных специалистов.

Отмена частичной секуляризации. Церковная реформа устраивала далеко не всё духовенство: белое духовенство было недовольно новым порядком передачи прихода одному из сыновей священника – отныне от претендента на приход требовалось свидетельство об окончании духовного училища; филантропические обязанности монастырей, возложенные на них Петром, раздражали чёрное духовенство; двойной размер налога вызывал протест старообрядцев, среди которых царь слыл Антихристом. Однако открыто осуждать реформы никто не посмел – царь вместе с Прокоповичем осуществил реформу так, что ни один из церковных иерархов не осмелился высказать протест.

В церковной политике Петра обнаруживается труднообъяснимая непоследовательность: в 1701 г., как упоминалось выше, царь осуществил частичную секуляризацию церковных вотчин, поделив их на «определённые» и «заопределённые». Спустя 20 лет в связи с открытием Синода Пётр согласился с передачей вотчин в полное распоряжение духовного ведомства.

Вопросы и задания

1.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.