8. Великая депрессия, Новый курс и Вторая мировая война

8. Великая депрессия, Новый курс и Вторая мировая война

В течение следующего кошмарного месяца продолжался обвал фондового рынка и паническая продажа акций, пока не было потеряно около 30 миллиардов долларов их рыночной стоимости. Экономический крах затянулся на десять лет. Сотни предприятий обанкротились, резко возросла безработица, последовала инфляция, а цены на сырьевые товары достигли рекордно низкого уровня.

Можно назвать немало причин этого стихийного бедствия, помимо уже изложенных. Прежде всего, это неправильное управление банковской системой Федерального резерва, ради получения прибыли допускавшей всевозможные нарушения, такие как покупка акций без оплаты их полной стоимости (плечевой кредит). Кроме того, для бизнеса того времени были весьма характерны мошенничества, выходящие далеко за рамки закона, мешала экономике и негибкость системы золотого стандарта.

Для борьбы с нарастающим кризисом президент Гувер призвал конгресс организовать программу чрезвычайной помощи, которая вводила бы федеральное управление, чтобы поддержать усилия добровольцев в штатах и на местах. Он также запросил средства в размере от 100 до 150 миллионов долларов на программы общественных работ. Но к лету 1931 г. ситуация ухудшилась, и в течение следующих пяти лет депрессия только усиливалась. В то лето обанкротились около 2300 банков с депозитами более 1,5 миллиарда долларов. Количество безработных увеличилось с 7 миллионов в 1931 г. до 14 миллионов в 1936 г. Американцы перебирались из городов обратно в сельскую местность в надежде хоть как-то заработать на жизнь. Люди голодали, теряли свои дома, лишаясь права выкупа, принимали благотворительную помощь, где только могли ее найти, просили о помощи. Доверие к деловым кругам и правительству сильно пошатнулось. Конгресс провел большое количество расследований и выявил доказательства того, что банкиры ненадлежащим образом использовали средства вкладчиков и манипулировали фондовым рынком ради получения сверхприбыли. Главными виновниками случившегося считали банкиров, а Герберта Гувера американцы обвиняли в том, что он не смог положить конец депрессии. Министр финансов Эндрю Меллон полагал, что каким-то неведомым образом нормальная деловая активность восстановится сама собой, и экономика снова будет развиваться по восходящей. Нужно просто подождать. «Пусть спад изживет себя сам, – заявлял он. – Пусть исчезнут лишние рабочие места, лишние акции, лишние фермеры. Люди станут нравственнее и будут работать усерднее. Цены скорректируются, и самые предприимчивые восстановят то, что погубили некомпетентные». Нет ничего удивительного в том, что американцы начали ненавидеть администрацию Гувера.

Но, как ни странно, они не утратили доверия к капиталистической системе. Коммунизм их не привлекал, как и фашизм, в отличие от ряда европейских стран. Прошло несколько голодных маршей, случались и массовые беспорядки, но в целом инцидентов с применением насилия было немного. Вероятно, самым впечатляющим стал Марш за премиальными на Вашингтон 1932 г., когда 12–15 тысяч безработных ветеранов Первой мировой войны («Бонусная армия») съехались в столицу и потребовали премиальные выплаты, которые конгресс санкционировал еще в 1924 г., преодолев вето Кулиджа. Эти выплаты были обещаны ветеранам в качестве компенсации их низких, по сравнению с более высокими доходами гражданских лиц, заработков во время войны. По принятому тогда закону всем ветеранам полагались выплаты из расчета 1,25 доллара в день за службу за границей и 1 доллар в день за службу в Соединенных Штатах. Впрочем, эти премиальные должны были выплачиваться до 1945 г., но ветераны и их семьи голодали. Деньги были им нужны немедленно, и они потребовали их от правительства. Для поднятия духа они распевали военные песни и несли плакаты, гласившие: «Нас приветствовали в 17-м, нас унижают в 32-м» («Cheered in ‘17, Jeered in ‘32»). В предместье Вашингтона Анакостия-Флэтс они из всякого хлама соорудили себе временное жилье, построив настоящий трущобный поселок. Вспышка насилия привела к гибели двух ветеранов, после чего президент Гувер для восстановления порядка вызвал войска под командованием генерала Дугласа Макартура, начальника штаба армии США. С ничем не оправданной жестокостью военные разогнали ветеранов слезоточивым газом и сожгли трущобы. Этот инцидент лишь усилил всеобщую ненависть к власти.

Администрация Гувера предложила учредить Корпорацию финансирования реконструкции для создания правительственного агентства по кредитованию с капиталом 500 миллионов долларов и правом заимствовать дополнительно до 1,5 миллиарда долларов. Некоторые демократы и прогрессисты назвали это предложение «подачкой миллионерам». По их мнению, стране была нужна национальная система страхования на случай безработицы. Тем не менее 22 января 1932 г. конгресс одобрил создание Корпорации финансирования реконструкции, и впоследствии она продлевала кредиты банкам, корпорациям, компаниям по страхованию жизни, строительным и кредитным ассоциациям, обществам ипотечного кредитования ферм и железных дорог. Корпорация не оказывала помощи малым предприятиям или должникам, которым грозила потеря жилища, но все же она предотвратила банкротство крупнейших банков страны. 21 июля 1932 г. был принят Закон о чрезвычайной помощи и о строительстве, расширивший полномочия Корпорации финансирования реконструкции и распространивший их на помощь строительным и сельскохозяйственным предприятиям и штатам, которым не хватало средств, чтобы улучшить тяжелую экономическую ситуацию.

27 февраля 1932 г. конгресс принял Закон Гласса – Стиголла, позволивший Федеральному резервному банку продать правительственные запасы золота на 750 миллионов долларов, чтобы поддержать курс валюты и компенсировать отток средств за рубеж. Эта мера также была призвана помешать гражданам накапливать золото. В июле по Закону о федеральном банке кредитования жилья было создано 8–12 банков, к которым могли присоединяться сберегательные банки, страховые компании и строительные и кредитные ассоциации, чтобы получить капитал для предоставления ипотечных кредитов покупателям жилья. Закон предназначался для предотвращения потери права выкупа заложенного имущества.

Сенатор Джордж У. Норрис и конгрессмен Фиорелло Лагуардиа из Прогрессивной партии представили в конгрессе законопроект, признававший право трудящихся на объединение в союзы. Закон Норриса – Лагуардиа запрещал заключать с работниками так называемые «желтые обязательства», лишавшие их права вступать в профсоюз, а также ограничивал практику федеральных судов, издававших судебные приказы, запрещавшие трудящимся вступать в профсоюзы.

Но выделению федеральных средств для оказания помощи и организации общественных работ противостоял Гувер, который считал, что правительство должно помочь положить конец депрессии, сбалансировав бюджет, и поэтому выплаты следует ограничить. 900 миллионов долларов, которые предлагалось выдать на общественные работы, по его мнению, были прямым «покушением на деньги общества». Тем не менее конгресс выделил 2 миллиарда долларов, но президент наложил вето на законопроект. Особенно он возражал против положения, позволявшего Корпорации финансирования реконструкции выдавать кредиты физическим лицам и малому бизнесу. Президент наложил вето и на законопроект о строительстве гидроэлектростанции в Масл-Шоалс на реке Теннесси в Северной Алабаме, которая позволила бы электрифицировать обширную территорию на юго-востоке страны. Президенту этот закон представлялся грубым вмешательством правительства в дела частного бизнеса, попахивавшим социализмом.

Великая депрессия внушила демократам уверенность, что на предстоящих президентских выборах они добьются убедительной победы. Демократическая партия проводила конвент в Чикаго в июне 1932 г., и высокие ожидания превратили борьбу за выдвижение кандидатов в настоящую битву между Элом Смитом, поддерживаемым Таммани-холлом, и губернатором штата Нью-Йорк Франклином Делано Рузвельтом, которого в 1930 г. переизбрали на эту должность с самым значительным перевесом, когда-либо полученным кандидатом на губернаторских выборах за всю историю страны. Выпускник Гарварда, изучавший право в Колумбийском университете, заместитель военно-морского министра в администрации Вудро Вильсона, Франклин Рузвельт в 1921 г. переболел полиомиелитом, но к 1928 г. смог добиться частичного восстановления. Рузвельт пользовался поддержкой большинства делегатов, но не набирал большинства в две трети голосов, необходимого для выдвижения его кандидатом в президенты. Лишь после четвертого раунда голосования, когда Рузвельта поддержал весьма консервативный спикер палаты представителей Джон Нэнс Гарнер из штата Техас, тот наконец стал кандидатом от Демократической партии на предстоящих выборах. Взамен Гарнера выдвинули на пост вице-президента, тем самым лишив его места спикера, дававшего ему гораздо больше возможностей влиять на работу конгресса, на что и рассчитывали настроенные на реформы демократы. Вопреки традиции, требовавшей, чтобы кандидат дождался официального уведомления, Рузвельт вылетел из Олбани, столицы штата Нью-Йорк, в Чикаго, чтобы произнести речь о согласии баллотироваться в президенты. Этот поступок взволновал всю страну, и по прибытии на конвент Рузвельт сказал делегатам: «Я обещаю вам, я обещаю себе Новый курс для американского народа».

Политическая платформа партии требовала отмены Восемнадцатой поправки, вводившей «сухой закон», и сокращения федеральных расходов, чтобы сбалансировать бюджет, а также исключала вмешательство федерального правительства во все области частного предпринимательства «кроме тех случаев, когда требовалось проведение государственных работ или разработка природных ресурсов». Кроме того, демократы обещали выделить деньги штатам для оказания помощи безработным, а также снизить уровень таможенных тарифов и реформировать банковскую систему, чтобы сохранить устойчивость валюты.

Республиканцы вновь выдвинули кандидатуру Гувера и вице-президента Чарльза Кертиса и предложили платформу, содержавшую среди прочего призыв к созданию сбалансированного бюджета, сокращению государственных расходов, предоставлению займов штатам, отмене Восемнадцатой поправки и сохранению протекционистского тарифа. Таким образом, платформы обеих партий мало чем отличались, не считая положения о тарифе.

На этих выборах небывалое число политических партий предложили своих кандидатов в президенты и вице-президенты, в том числе сторонники «сухого закона», коммунисты и социалисты. Так, Партия «сухого закона» выдвинула Уильяма Д. Апшоу и Фрэнка С. Ригана, Коммунистическая партия – Уильяма З. Фостера и Джеймса В. Форда, а Социалистическая партия – Нормана Томаса и Джеймса Г. Маурера. Всего в президентской гонке приняли участие восемь партий.

Как ни странно, две главные партии во время предвыборной кампании больше толковали об отмене «сухого закона», чем о работе для безработных. Возможно, они полагали, что отменить Восемнадцатую поправку будет проще, чем решить экономические проблемы страны. «Итак, в разгар величайшего кризиса со времен Гражданской войны, – презрительно бросил философ и просветитель Джон Дьюи, – две общенациональные партии, похоже, действительно беспокоит разве что выпивка».

На самом деле Рузвельт обратился к нации с большим количеством радиообращений, в которых излагал программу социально-экономических реформ. При поддержке группы профессоров Колумбийского университета, известных как «мозговой трест», в которую, среди прочих, вошли Адольф Берль, Рэймонд Моули и Рексфорд Тагуэлл, он заявлял, что в обязанности правительства входит адаптация существующих экономических институтов к потребностям людей и поиск средств для более справедливого распределения богатств. Естественно, Гувер обвинял Рузвельта в радикальном отходе от традиционных американских ценностей и призвал к децентрализации правительства, чтобы позволить развиваться частному бизнесу. Но сам его тон не внушал оптимизма, тогда как Рузвельт буквально излучал уверенность в том, что он – именно тот, кто спасет народ от этой катастрофы. Он набрал немало очков, намекая на бессердечное отношение Гувера к голодающим и его нежелание помочь тем, кто оказался в бедственном положении.

Результаты выборов 1932 г. полностью изменили политические судьбы Республиканской и Демократической партий. Рузвельт в городах и сельских районах за пределами Новой Англии набрал в общей сложности около 23 миллионов голосов избирателей и 472 голоса выборщиков. Гувер победил в штатах Мэн, Нью-Хэмпшир, Вермонт, Коннектикут, Делавэр и Пенсильвания, получив почти 16 миллионов голосов избирателей и 59 голосов выборщиков. Социалист Томас набрал почти 900 тысяч голосов избирателей, коммунист Фостер – 100 тысяч, а кандидат Партии «сухого закона» Апшоу – 80 тысяч. Большинство в обеих палатах конгресса получили демократы.

В период «подбитой утки»[29] конгресс не сделал ничего, чтобы облегчить экономическое положение в стране. Конгрессмены просто не знали, что следует предпринять, и пустили все на самотек до прихода новой администрации. Инвестирование в промышленное строительство снизилось с 949 миллионов долларов до 74 миллионов долларов. Вкладчики в панике пытались забрать свои сбережения из банков, многие из которых в результате обанкротились. С 1930 г. по февраль 1933 г. закрылись 50504 банков, 14 миллионов человек остались без работы, и общественное мнение склонялось к тому, что страна нуждается в правительстве диктаторского типа. «Какой-нибудь незлобивый обаятельный диктатор мог бы стать спасением, – писала в редакционной статье одна из газет, – от нашего бестолкового конгресса». В Германии такой диктатор уже появился, но его трудно было назвать незлобивым. В январе 1933 г. Адольф Гитлер стал канцлером и через некоторое время вверг Европу и мир в пучину хаоса.

4 марта Франклин Делано Рузвельт был приведен к присяге. Он стал последним президентом, который принимал присягу через четыре месяца после избрания. 6 февраля 1933 г. была ратифицирована Двадцатая поправка, согласно которой члены конгресса, избранные в ноябре, отныне вступали в должность 3 января, а президент и вице-президент – 20 января, а не 4 марта. В своей инаугурационной речи Рузвельт попытался внушить уверенность в том, что правительство сумеет справиться с ужасной ситуацией в стране, и вновь пообещал представить действенную программу восстановления экономики. «Эта великая страна, – воскликнул он, – выстоит, как это бывало и прежде, возродится и расцветет. Поэтому первым делом разрешите мне высказать твердое убеждение, что единственное, чего нам следует бояться, – это страх»[30].

Именно это американцы и жаждали услышать. И Новый курс, как называлась программа Рузвельта, начал действовать немедленно. Прежде всего Рузвельт на четыре дня закрыл все банки. 9 марта он созвал конгресс на специальную сессию, и, пока конгрессмены собирались в зале заседаний, спикер Генри Т. Рейни начал зачитывать единственный экземпляр законопроекта «О чрезвычайной помощи банкам» со сделанными в последнюю минуту карандашными исправлениями. После речей в поддержку законопроекта, длившихся 38 минут, палата представителей единогласно поддержала новый закон. В первые четыре часа сессии конгресс принял Закон о чрезвычайной помощи банкам, предоставивший министру финансов право проверять финансовое состояние каждого банка в стране и разрешать возобновлять работу только тем из них, которые окажутся платежеспособными. Закон также запрещал владение золотом и поручал министру финансов изымать золото и золотые сертификаты. К середине лета по крайней мере три четверти американских банков возобновили работу, доверие к банковской системе постепенно восстанавливалось, а набеги вкладчиков практически прекратились.

Специальная сессия продолжалась до 16 июня и стала известна как «Сто дней». На ней удалось принять свод законов, касающихся работы банков, сельского хозяйства, труда, промышленности и помощи безработным. Этот Первый Новый курс действительно был направлен на решение конкретных проблем экстренной помощи и восстановления страны.

Еще до вступления в силу Нового курса конгресс начал принимать меры в ответ на требования граждан отменить «сухой закон». 3 февраля 1933 г. Двадцать первая поправка прошла обе палаты, а 5 декабря была ратифицирована штатами. Пока поправку рассматривали штаты, Рузвельт обратился к конгрессу с просьбой легализовать пиво. В течение недели закон был принят, а 22 марта подписан президентом. Отныне пиво и вино с содержанием алкоголя 3,2 % можно употреблять, не нарушая закон.

«Сухой закон» – прекрасный пример того, к чему приводят игры с конституцией. Нельзя забывать, что в этом документе изложены основы государственного строя и обязанности органов власти. Он создан не для того, чтобы потакать мимолетным прихотям законодателей, которые зачастую оборачиваются законами, принятыми по конъюнктурным соображениям.

В ходе работы конгресса стало очевидным, что руководство страной перешло в руки президента. Борьба с кризисом требовала быстрых и решительных действий, и конгресс добровольно уступил свою власть президенту, сумевшему завоевать доверие народа. Сам Рузвельт не отдавал предпочтения определенной экономической программе, но был готов экспериментировать, чтобы найти способ справиться с депрессией. Ему удалось быстро установить прямой контакт с избирателями благодаря регулярным пресс-конференциям и радиообращениям под названием «Беседы у камина»[31]. При этом президент оказался не слишком хорошим администратором и зачастую распределял полномочия и ответственность между подчиненными в надежде удержать все под своим контролем.

А вот законодательную деятельность он действительно контролировал. «Я убедился, что конгресс, – говорил конгрессмен-республиканец из штата Теннесси, – полностью отрекся от своих полномочий в пользу исполнительной власти… Внезапно возникла диктатура, которой, вероятно, могли бы позавидовать Гитлер, Сталин, Муссолини и Ататюрк».

В эти первые «Сто дней» конгресс буквально захлестнула лавина законопроектов, и все они были приняты: Закон о чрезвычайных работах по сохранению окружающей среды, на основании которого был создан Гражданский корпус охраны окружающей среды, Федеральный закон о чрезвычайной помощи, Закон о регулировании сельского хозяйства, Закон о создании Корпорации «Управление ресурсами бассейна Теннесси», Федеральный закон о ценных бумагах от 1933 г., Закон об отмене золотого стандарта, Закон о национальной системе занятости, Закон о рефинансировании домовладельцев, Закон о банках от 1933 г., Закон о кредитовании фермеров, Закон о чрезвычайном положении на железнодорожном транспорте и Закон о восстановлении национальной промышленности. Эти меры позволили обеспечить занятость 250 тысяч безработных мужчин в возрасте от 18 до 28 лет, предоставить штатам прямые субсидии для начала работы по оказанию чрезвычайной помощи, создать агентство для управления излишками урожая с целью повышения цен на сельскохозяйственную продукцию, образовать независимую государственную корпорацию по строительству плотин, электростанций и электрификации сельских районов. Кроме того, удалось добиться полного раскрытия инвесторам информации о ценных бумагах, отмены в Соединенных Штатах золотого стандарта и оплаты всех контрактов и государственных обязательств законными платежными средствами. Была введена система национальной занятости; созданы Федеральная корпорация страхования банковских вкладов для обеспечения индивидуальных банковских депозитов до 5 тысяч долларов, Корпорация по кредитам домовладельцам, чтобы рефинансировать ипотечные кредиты для собственников, которые не являлись фермерами; на длительные сроки под низкий процент рефинансированы ипотеки на фермы; введены новые правила установления тарифов для улучшения работы железных дорог. Законом о восстановлении национальной промышленности была учреждена Администрация общественных работ для стимулирования экономики, и, наконец, трудящимся гарантировали право на объединение для ведения через своих представителей переговоров о заключении коллективного договора.

Ко времени окончания Стодневной специальной сессии конгресса были начаты самые разные экономические реформы, касавшиеся фермеров, рабочих и предпринимателей. Новое законодательство обязывало власти оказывать помощь безработным, гарантировать банковские вклады, защищать частных домовладельцев и фермеров и осуществлять общественные работы в огромном объеме.

Но депрессия не отступала. К концу 1933 г. доход большинства американцев сократился наполовину, более миллиона человек, не сумевших внести арендную плату или ипотечные платежи, оказались на улице, около 9 тысяч банков и 86 тысяч предприятий обанкротились. Фермер получал за бушель овса десять центов, то есть меньше того, во что ему обошлось вырастить этот овес. Около 20 миллионов американцев в это тяжелое время нуждались в помощи государства просто для того, чтобы выжить.

Особенно ярко растущая зависимость конгресса от главы исполнительной власти проявилась, когда администрация предложила Закон о торговых соглашениях, который позволил бы президенту снижать тарифные ставки до 50 % для стран, готовых пойти на аналогичные уступки. Республиканцы в палате представителей решительно возражали против этого предложения, называя его неконституционным, поскольку любые законопроекты, касающиеся повышения налогов, должны исходить от нижней палаты. И демократам пришлось внести в законопроект изменения, ограничивающие полномочия президента по этому закону сроком в три года, и оговорить, что любое подобное соглашение заключается на три года. С этими оговорками закон прошел, и Рузвельт подписал его 12 июня 1934 г. Таким образом конгресс уступил президенту власть, которую ревниво охранял более 150 лет.

6 июня 1934 г. конгресс также учредил Комиссию по ценным бумагам и биржам для предотвращения манипулирования ценами на акции и ограничения спекуляции и недобросовестной практики на рынке ценных бумаг. Закон о корпоративном банкротстве, принятый 7 июня, был направлен на оказание помощи в реорганизации корпораций, которые оказались не в состоянии выполнять свои финансовые обязательства, а Федеральный закон о лишении права выкупа имущества под фермерскую закладную продлевал кредиты фермерам на выгодных условиях.

В 1934 г. результаты промежуточных выборов, на которых правящая партия традиционно теряет места, стали для республиканцев полной неожиданностью. Они рассчитывали увеличить свое присутствие в конгрессе, а вместо этого потеряли места и в палате представителей, и в сенате. Как отметил один историк, никогда еще Республиканская партия не несла подобных потерь. В нижней палате осталось только 103 республиканца, в то время как демократы получили 322 места, а независимые депутаты – 10 мест. Положение республиканцев в сенате было не лучше: у демократов 69 мест, у республиканцев – 25, у независимых депутатов – 2 места.

Впрочем, в стране сформировалась оппозиция Рузвельту, и не только среди консервативных бизнесменов, которые считали, что он потворствует рабочим и чрезмерными расходами разоряет страну, но и среди более радикально настроенных левых сил. Сенатор от Луизианы Хьюи Пирс Лонг, например, предложил поделить богатства страны и гарантировать каждой семье ежегодный доход в 2500 долларов. Преподобный Чарльз Эдвард Кофлин, священник из Детройта, имевший большую радиоаудиторию, называл Рузвельта «орудием Уолл-стрит», а доктор Фрэнсис Е. Таунсенд из Калифорнии требовал для каждого гражданина старше шестидесяти лет ежемесячной пенсии в 200 долларов.

4 января 1935 г. в ежегодном послании конгрессу Франклин Рузвельт отказался от многих идей Первого Нового курса и изложил программу социальных реформ, которую историки называют Вторым Новым курсом. Первой в списке социальных реформ стала программа помощи безработным стоимостью 5 миллиардов долларов по Закону об ассигновании на чрезвычайную помощь, принятому от 8 апреля 1935 г., которым учреждалась Администрация развития общественных работ. Рузвельт предложил Гарри Гопкинсу, главному поборнику государства всеобщего благоденствия, возглавить эту организацию. Создавались рабочие места для представителей свободных профессий, таких как музыканты, актеры, писатели и историки, а также для студентов колледжей, клерков, секретарей и других безработных. В следующие шесть лет Администрация развития общественных работ потратила более 11 миллиардов долларов и дала работу миллионам американцев. Сразу за Законом об ассигновании на чрезвычайную помощь были приняты Закон о сохранении и улучшении плодородия почв и Закон об Администрации электрификации сельских районов. Распоряжением президента на основании Федерального закона о чрезвычайной помощи была создана Национальная администрация молодежи. Возможно, наиболее важным из всех принятых в этот период законов стал Закон о социальном страховании, в соответствии с которым создавалась система федеральных пособий по безработице и пенсий по старости. Тем самым федеральному правительству были переданы функции, которые прежде принадлежали семьям, штатам и местным органам власти. По Закону о социальном страховании с 1 января 1937 г. вводился налог на оклады служащих и зарплатные платежи работодателей, но выплаты пенсий должны были начаться только с 1942 г. В 1939 г. была принята поправка, переносившая эту дату на 1940 г. Впрочем, под действие закона не подпадали домашняя прислуга, сельскохозяйственные рабочие, государственные служащие и представители некоторых свободных профессий. Позже закон был изменен, и его действие распространилось и на другие профессии.

Столь же важным стало принятие 23 августа 1935 г. Закона о банках, единственного закона, коренным образом пересматривавшего Закон о федеральной резервной системе, согласно которому новый Совет управляющих получал полный контроль над процентными ставками, резервными требованиями и операциями банков Федерального резерва на открытом рынке.

5 июля 1935 года был принят Национальный закон о трудовых отношениях (более известный как Закон Вагнера по имени одного из его авторов, сенатора от штата Нью-Йорк Роберта Вагнера), в соответствии с которым учреждался совет, в чью компетенцию входил надзор за коллективными соглашениями трудящихся и работодателей. Закон дал правительству право выступать в поддержку прав трудящихся во время коллективных переговоров и обязывал работодателей допускать организацию профсоюзного движения в их компаниях. И закон Вагнера, и Закон о социальном страховании были, вероятно, наиболее радикальными проектами Второго Нового курса. Кроме того, Закон о холдингах коммунального обслуживания требовал разделения крупных электрических и газовых холдинговых компаний и передавал их финансовые операции под надзор Комиссии по ценным бумагам и биржам. Со временем холдинговые компании были полностью запрещены законом.

Несмотря на многочисленные достижения, к концу своего первого президентского срока Рузвельт столкнулся с растущей оппозицией в конгрессе со стороны консервативной части демократов и республиканцев. Кроме того, совершенно неожиданно он встретил сопротивление и в Верховном суде. В «черную пятницу», 27 мая 1935 г., единогласным решением суд отменил некоторые положения Закона о восстановлении национальной промышленности в деле «Schechter Poultry Corp. против Соединенных Штатов». Суд заявил, что конгресс ненадлежащим образом делегировал права частным производителям и вмешался в дела предприятий, занимавшихся деятельностью внутри штатов, а также делегировал законодательные полномочия исполнительной власти, что противоречит конституции. В январе следующего года по делу «Правительство США против Батлера» Верховный суд объявил неконституционным Закон о регулировании сельского хозяйства 1933 г., который санкционировал выплаты фермерам за прекращение обработки земель, потому что по этому закону государственная власть вторгалась в торговлю внутри штатов. Затем в мае 1936 г. в деле об ископаемом угле Верховный суд признал неконституционным Закон о регулировании угольной промышленности (Закон Гаффи – Снайдера), объявив, что добыча угля входит в компетенцию штатов. Фактически Верховный суд парализовал усилия президента и конгресса в борьбе с депрессией. В некоторых случаях решение суда принималось простым большинством голосов, и в адрес Верховного суда посыпались обвинения в том, что он пытается заниматься законодательной деятельностью путем принятия судебных постановлений.

Многие настаивали на том, что полномочия Верховного суда следует ограничить, лишив его права объявлять закон неконституционным или требуя принимать подобные решения единогласно, или позволить конгрессу преодолевать решения суда двумя третями голосов, как при преодолении президентского вето.

Конфликт достиг высшей точки, когда Рузвельт был избран президентом на второй срок, уверенно победив в президентской гонке 1936 г. республиканца Альфреда M. Лэндона из штата Канзас. На конвенте демократы отменили требование о принятии решения большинством в две трети голосов при выдвижении кандидата в президенты, хотя этого правила неуклонно придерживались с первого Демократического конвента в 1832 г., и заменили его простым большинством голосов. В своей речи о согласии баллотироваться Рузвельт осудил новый «деспотизм, прикрытый одеяниями юридических санкций». Республиканская предвыборная платформа называла Новый курс грубым нарушением конституции и обвиняла Рузвельта в узурпации полномочий конгресса.

Но необычайная популярность Рузвельта обеспечила ему 60,4 % голосов избирателей и победу во всех штатах страны, кроме Мэна и Вермонта. Вновь став президентом, Рузвельт отдал многие должности в федеральных ведомствах и в ведомствах штатов членам Демократической партии. В палате представителей демократы получили подавляющее большинство, заняв 333 места по сравнению с 89 у республиканцев, в сенате соотношение было 76 к 16. Воодушевленный столь мощной поддержкой избирателей, Рузвельт совершил ошибку, решив изменить состав Верховного суда. Он вознамерился просить конгресс предоставить ему полномочия назначать нового судью в дополнение к каждому судье, прослужившему в суде десять лет и не вышедшему на пенсию в течение шести месяцев после достижения семидесяти лет. Из девяти членов Верховного суда («девяти стариков», как их насмешливо называли) шести судьям уже исполнилось семьдесят. Никто не сомневался, что Рузвельт рвется отомстить Верховному суду за его недавние решения, отменявшие ключевые пункты Нового курса. Если бы такой план был одобрен конгрессом, состав Верховного суда увеличился бы до 15 членов, и, поскольку шестерых из них назначил бы Рузвельт, большинство судей поддерживали бы Новый курс. Президент решил заранее не информировать руководство партии в конгрессе о своих намерениях, поскольку понимал, как выразился спикер Уильям Бэнкхед, «какой адский шум поднимется».

И шум поднялся. Уже очень долгое время неприкосновенность суда оставалась общепризнанной, и американский народ понимал и ценил то, что традиционно Верховный суд находится вне политики, но для Франклина Рузвельта значение имели только консерватизм судей и их очевидное противодействие социальным и экономическим реформам. Вот почему Рузвельт любой ценой хотел реализовать свой план по «расширению состава суда», хотя многие американцы рассматривали его действия как незаконную попытку уничтожить независимость судебной системы. Его намерения привели лишь к дальнейшему отчуждению многих членов конгресса, которые возмущались его претензиями на законодательную власть, но молчали, опасаясь недовольства своих избирателей. Теперь, после выборов, они открыто проявляли свое несогласие. В сущности, Демократическая партия уже начала раскалываться по региональному и идеологическому признаку. Возникла новая консервативная двухпартийная коалиция из южных демократов и северных республиканцев. Убедившись, что электорат будет противостоять любому вмешательству в работу Верховного суда США, они уже не боялись утратить популярность в глазах избирателей. Председатель юридического комитета палаты представителей Хаттон Саммерс ликовал: «Парни! Теперь-то мы свое возьмем».

К тому же действия Рузвельта оказались несвоевременными, поскольку в марте 1937 г. Верховный суд США уже продемонстрировал свою лояльность к некоторым целям Нового курса и одобрил несколько важных законодательных актов. Так, были признаны конституционными Закон о минимальной заработной плате (по делу «West Coast Hotel против Пэрриш») и Национальный закон о трудовых отношениях (по делу «Национальное управление трудовых отношений против Loughlin Steel Corp.»), а главное, в решении по делу «Steward Machine Co. против Дэвиса» прошел проверку на конституционность Закон о социальном страховании. Эти вердикты Верховного суда положили конец его ссоре с президентом. Рузвельт проиграл бой, но выиграл войну. Вместо Закона о расширении состава суда ему пришлось согласиться на менее жесткую меру – Закон о реформе судебных процедур от 26 августа 1937 г., который разрешал федеральным судьям выходить на пенсию с полной оплатой по достижении ими семидесяти лет, но не санкционировал назначение новых федеральных судей. По мере выхода на пенсию «девяти стариков» президент замещал их судьями, поддерживавшими Новый курс, и этот «Верховный суд Рузвельта» признавал конституционность всех ключевых законов Нового курса. Неудача с «расширением состава суда» оказалась полезна в одном отношении: она помогла восстановить баланс исполнительной и законодательной власти. Франклин Рузвельт уже не рассчитывал, что конгресс поддержит любое его предложение. Президенту следовало уважать прерогативы конгресса, чтобы получить поддержку своих более спорных законодательных инициатив. Отныне он предпочитал заранее консультироваться с лидерами конгресса и учитывать их пожелания.

Одним из прорывов можно считать принятый 1 сентября 1937 г. Закон о полномочиях в решении жилищных проблем. Его принятия годами добивался сенатор Роберт Вагнер, но палата представителей неизменно его проваливала. Председатель Комитета жилищного строительства нижней палаты Генри Стиголл считал этот законопроект безрассудным с финансовой точки зрения и социалистическим. Но вмешался Рузвельт и, используя свое обаяние, добился утверждения законопроекта в комитете Стиголла, чтобы затем поставить его на голосование в конгрессе, не сомневаясь, что он будет одобрен. Из чувства партийной лояльности Стиголл согласился, и Закон Стиголла – Вагнера о полномочиях в решении жилищных проблем позволил создать Федеральное управление по жилищному строительству под эгидой Министерства внутренних дел и получить 500 миллионов долларов кредитов на строительство дешевого жилья. К 1941 г. эта организация предоставила средства на строительство 500 зданий с 161 тысячью недорогих съемных квартир, на что было израсходовано 767526000 долларов.

Резкий экономический спад в начале 1938 г., отчасти спровоцированный попытками Рузвельта сбалансировать бюджет одновременно с введением нового налога на социальное обеспечение, вызвал снижение промышленного производства, рост безработицы и очередное падение фондового рынка. В рамках Нового курса были приняты дополнительные меры, Администрация общественных работ и Администрация регулирования сельского хозяйства получили миллиарды долларов. Закон о справедливых условиях труда от 1938 г. не только запрещал детский труд, но и вводил минимум заработной платы в 25 центов в час с перспективой повышения до 40 центов и ограничение рабочей недели до 44 часов в первый год (в дальнейшем предусматривался постепенный переход на 40-часовую рабочую неделю). Этот закон принес ощутимую пользу почти миллиону человек.

В июне 1938 г. был одобрен Закон о продуктах питания, лекарствах и косметических средствах, расширявший действие Закона о чистоте продуктов питания и лекарств от 1906 г. Отныне производители продуктов питания, лекарств и косметики были обязаны перечислять ингредиенты на этикетках, им также запрещалось использовать лживую и вводящую в заблуждение рекламу. За нарушения предусматривались крупные штрафы.

Одним из важных аспектов Нового курса было поощрение рабочего движения. В большинстве отраслей промышленности трудящиеся получили право проведения переговоров с руководством на более или менее равных условиях. Американская федерация труда (АФТ), основанная в 1886 г. Адольфом Штрассером и Сэмуэлем Гомперсом из Нью-Йоркского интернационала работников сигарной промышленности, в основном состояла из квалифицированных рабочих. Гомперс был избран президентом и за исключением одного года занимал этот пост вплоть до своей смерти в 1924 г. Он предпочел направить деятельность профсоюза на переговоры о повышении заработной платы и сокращении рабочего дня, в отличие от более радикального крыла движения, которое добивалось общей реформы и включения в профсоюзы неквалифицированных рабочих. К 1936 г. некоторые профсоюзные лидеры (в частности, Джон Л. Льюис из Американского объединенного союза горнорабочих, а также Сидни Хиллман и Дэвид Дубинский, председатели профсоюзов работников швейной промышленности) потребовали от АФТ организовывать профсоюзы по отраслям независимо от уровня квалификации трудящихся, чтобы учредить профсоюзы в таких отраслях, как автомобильная, сталелитейная и резиновая, где их еще не было. Старые консервативные лидеры АФТ отказались, после чего Льюис и другие в 1937 г. создали Комитет производственных профсоюзов США (КПП), который стал отдельной независимой организацией трудящихся. Вскоре КПП создал профсоюзы в стальной и автомобильной промышленностях и ряде других отраслей, хотя рабочим иногда приходилось прибегать к сидячим забастовкам, в ходе которых они отказывались покидать заводы и фабрики до тех пор, пока руководство не соглашалось на справедливые переговоры с их представителями. Рузвельт поддержал трудящихся, отказываясь посылать войска для разгона сидячих забастовок. При его активной поддержке Комитет производственных профсоюзов быстро расширялся. К 1941 г. в КПП входило почти 5 миллионов человек, а в АФТ состояло чуть более 4,5 миллиона членов. В 1955 г. две эти организации объединились.

В сущности, Новый курс подошел к концу во многом из-за событий как внутри, так и за пределами Соединенных Штатов. На волне экономического кризиса к власти в Германии пришел Адольф Гитлер, и Европа превратилась в пороховую бочку. Еще раньше Бенито Муссолини установил в Италии фашистскую диктатуру, а Иосиф Сталин ввел деспотическое правление в Советском Союзе. Эти три диктатора вмешались в гражданскую войну, разразившуюся в Испании. Гитлер и Муссолини оказывали военную помощь генералу Франсиско Франко, начавшему войну против республиканского режима Испании. Сталин поддерживал республиканцев, и возникли опасения, что эта борьба между фашизмом и коммунизмом перерастет в очередной мировой конфликт. По-видимому, Рузвельт хотел бы предпринять определенные действия по коллективной безопасности (нечто вроде карантина для тех стран, которые угрожали международной стабильности), но в Соединенных Штатах по-прежнему был распространен изоляционизм, и любые попытки отказаться от нейтралитета и вмешаться в европейские дела гарантировали враждебную реакцию избирателей. Все испытывали страх перед коммунизмом, и малейший намек на то, что радикальные идеи могут проникнуть в США и подорвать основные американские ценности, порождал требования укрепить национальную оборону. Поэтому Франклин Рузвельт и не предпринимал попыток отказаться от нейтралитета и предпочел сосредоточиться на обороноспособности Соединенных Штатов Америки. Так, он просил конгресс ассигновать 1 миллиард долларов на оборону и строительство «флота двух океанов».

26 мая 1938 г. палата представителей, поддавшись общим страхам перед распространением коммунизма, учредила Комитет по расследованию антиамериканской деятельности, призванный оценивать «масштабы, характер и цели антиамериканской пропагандистской деятельности в Соединенных Штатах Америки». Возглавил комитет Мартин Дайс-младший, демократ из Техаса, ярый ксенофоб и противник Нового курса. Он утверждал, что администрация Рузвельта кишит «коммунистами, социалистами и просто психами». В ответ министр внутренних дел Гарольд Икес назвал Дайса «выдающимся клоуном американской политической истории».

Слушания в комитете Дайса начались летом 1938 г. Сосредоточившись на проникновении в страну коммунистической идеологии, комитет полностью упускал из вида любую угрозу фашизма. Свидетели выдвигали многочисленные необоснованные обвинения, а обвиняемому редко предоставлялась возможность их опровергнуть. За первые несколько дней слушаний около 640 организаций, 483 газеты и 280 профсоюзов были признаны имеющими связи с коммунистами. Сначала деятельность комитета предполагалось ограничить восемью месяцами, но растущие опасения перед коммунистической угрозой вынудили конгресс ежегодно продлевать его работу вплоть до 1945 г., когда он был переименован в Комитет нижней палаты конгресса по антиамериканской деятельности.

Зимой и весной 1938–1939 гг. конгресс начал урезать запросы администрации о дополнительных ассигнованиях, направленных на расширение Нового курса, отклонил жилищный законопроект и отменил налог на прибыль. «Ради бога, – говорили конгрессмены пресс-секретарю президента, – не направляйте нам больше неоднозначные законопроекты».

Не ожидая, что Франклин Рузвельт в 1940 г. будет баллотироваться на третий срок, конгрессмены перестали опасаться, что он может навредить им на выборах или потребовать от них лояльности в обмен на свое покровительство, и вместо того чтобы хранить молчание, как прежде, они открыто бросали ему вызов.

На сворачивание Нового курса повлияли и события в Европе. Гитлер денонсировал Версальский договор и в нарушение его условий начал перевооружение Германии. Великобритания и Франция не предприняли ничего, чтобы этому воспрепятствовать. Затем Гитлер послал войска в демилитаризованную немецкую Рурскую область и заключил военный союз с Италией и Японией. Более того, Германия присоединила Австрию, а 23 августа 1939 г. заключила Договор о ненападении с Советским Союзом, известный как пакт Молотова – Риббентропа, по которому Западная Польша отходила Германии, а Эстония, Латвия, Восточная Польша, Бессарабия и позднее Литва – СССР. Затем Гитлер пригрозил вторгнуться в Чехословакию, если она не передаст Германии Судетскую область, в которой проживало более 3 миллионов этнических немцев. Бенито Муссолини, очевидно воодушевленный успехами своего союзника, вторгся в Албанию. 28 сентября 1938 г. премьер-министр Великобритании Невилл Чемберлен и премьер-министр Франции Эдуар Даладье встретились с Гитлером и Муссолини в Мюнхене и договорились о разделе Чехословакии. Чемберлен вернулся в Великобританию в уверенности, что ему удалось гарантировать мир в Европе.

Можно бесконечно рассуждать о том, что бы произошло, если бы Великобритания и Франция сообща выступили против агрессивной политики Гитлера и его вторжения в другие европейские страны, но они молчали, опасаясь спровоцировать новую мировую войну, чем только поощряли дальнейшее наступление на мир и стабильность в Европе.

В Соединенных Штатах преобладало убеждение, что им следует оставаться в стороне от любого участия в европейских делах. Приоритетом Америки был экономический подъем, а не поиски «чудовищ, которых необходимо уничтожить». В стране проходили масштабные выступления за мир, не позволявшие лидерам страны забыть, что их избиратели против войны и любого вмешательства в европейские дела. Дух изоляционизма по-прежнему господствовал в США, и это ясно понимали в Вашингтоне.

Затем ситуация резко изменилась. 1 сентября 1939 г. Гитлер вторгся в Польшу, и два дня спустя Великобритания и Франция объявили Германии войну. Сталин в рамках соглашения с Гитлером 17 сентября ввел в Польшу войска, и уже 29 сентября несчастную страну разорвали надвое. 13 ноября СССР напал на Финляндию, но, к всеобщему удивлению, ему не удалось победить ее, и 12 марта 1940 г. между двумя странами был подписан мирный договор. Тем временем 21 сентября 1939 г. Рузвельт созвал специальную сессию конгресса и попросил отменить эмбарго на поставки оружия, введенное Законом о нейтралитете от 1937 г., запрещавшим продажу американских вооружений воюющим государствам, с тем чтобы Великобритания и Франция могли приобретать у Америки боевую технику. Опасность распространения глобальной войны в Европе была настолько острой, что конгресс предпочел удовлетворить просьбу Рузвельта и принял Закон о нейтралитете от 1939 г., санкционировав продажу оружия воюющим сторонам за наличный расчет и при условии доставки не на американских судах.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.