Внутренняя политика
Внутренняя политика
Внутренняя политика Екатерины по своим задачам не была проще внешней, считал В.О. Ключевский. Надо было показать силу империи и удовлетворить национальное чувство; проявить блеск власти, упрочить положение ее носительницы и согласить враждующие общественные интересы.
В.О. Ключевский считал, что действовать внутри общества Екатерине было сложнее, нежели на внешнеполитической арене, поскольку вместо вооруженной силы, заслуженно прославленной, и дипломатии с ее тонкими комбинациями, здесь правило бал чиновничество с его безвыходной косностью (рутиной) и дворянство с его невежеством и «древней ленью».
ПОЛОЖЕНИЕ ДЕЛ. Изучение хода дел в империи, начатое еще до воцарения, Екатерина усиленно продолжала теперь, когда ей открылись к тому новые, более широкие пути. Она часто присутствовала в Сенате, вслушивалась в доклады и суждения сенаторов, сама прочитывала некоторые дела, наводила справки, расспрашивала всех и каждого. Так у нее составилась картина положения империи в минуту ее воцарения — и картина, донельзя мрачная, которую она рисует в своих ранних и поздних записках и заметках.
Мы уже видели, в каком состоянии застала она военные силы и финансы. Елизавета и Петр III забирали себе казенные доходы и, когда у них просили денег на нужды государства, с гневом отвечали: «Ищите денег, где хотите, а отложенные — наши». Потому казна почти никому не платила. Хлеб в Петербурге вздорожал вдвое. Почти все отрасли торговли были превращены в разорительные частные монополии. Жестокие пытки и наказания за безделицу так ожесточили умы, что другого, более человечного правосудия и представить себе не могли: тюрьмы были переполнены; императрица Елизавета перед смертью освободила до 17 тыс., и все-таки при коронации Екатерины в 1762 г. их оставалось до 8 тыс. При жестокости правосудие продавалось платившему дороже.
Законов было неисчислимое множество, их то и дело изменяли, но суды совсем не заботились об их охранении; ими пользовались, только где они были полезны сильнейшему. Все судебные учреждения вышли из своих границ; одни прекратили свою деятельность; другие были подавлены. Всюду народ жаловался на лихоимство, взятки, а воеводы и их канцелярии кормились взятками, потому что не получали жалованья. Распоряжения Сената исполнялись только по третьему указу. Сам Сенат, столько лелеянный Петром I, высший блюститель законного порядка, превратился в совершенно бездельническое учреждение со своим генерал-прокурором Глебовым, «плутом и мошенником», как называла его Екатерина.
Апелляционные дела сенаторы слушали целиком, не в экстрактах, и шесть недель длилось только чтение дела о выгоне гор. Масальска. Сенат назначал воевод во все города, но не имел списка городов и не знал, сколько их, при суждениях никогда не заглядывал в карту империи, так что иногда сам не знал, о чем судил. Да и карты у него не было с самого его основания; раз Екатерина, присутствуя в Сенате, вынула 5 руб., послала в Академию Наук купить печатный атлас и подарила его Сенату. Высший контролер государственного хозяйства — Сенат не мог установить точной, бюджетной росписи. По воцарении Екатерины он подал ей реестр доходов, по которому их значилось 16 млн. Екатерина велела пересчитать доходы, и счетная комиссия насчитала их 28 млн.; 12 млн. Сенату были неведомы. Зато в расточении государственных имуществ и доходов он показал большую энергию. Все таможни он отдал на откуп за 2 млн., а когда они взяты были Екатериной в казенное управление, одна петербургская таможня давала более 3 млн. дохода.
Казенные заводы в конце царствования Елизаветы самовольно были переданы Сенатом в частное владение первейшим царедворцам: Шуваловым, Воронцовым, Чернышевым и т. п., да им же роздано на ведение дела до 3 млн. руб. Ссуду заводчики промотали в столице, заводским крестьянам платили за работу плохо или вовсе не платили, и они взбунтовались в числе 49 тыс.; пришлось посылать усмирительные команды с пушками, а заводы возвратить за долги в казну.
Всего в виде займов и другими способами расхватали до 4 млн. деньгами и более 7 млн. землями и рудниками и приходили в негодование на несправедливость казны, когда она требовала возврата денег, давно растраченных. Доверия к правительству не было никакого, но все привыкли думать, что никакого другого распоряжения от него и исходить не могло, кроме вредного к общему благу. Значит, государство утратило свой смысл в народном мнении и даже превратилось в какой-то заговор против народа, от которого, по замечанию Екатерины, скрывали ошибки судей и других чиновников
Если прибавить к этому отсутствие основных законов, кроме разве анархического устава о престолонаследии, то изображение, начертанное Екатериной, даст полную картину азиатской деспотии, где действует произвол лиц вместо законов и учреждений. Петр I оставил Россию «недостроенной храминой» в виде большого сруба без кровли, без окон и дверей, а только с отверстиями для них. После него при господстве его сотрудников, потом наезжих иноземцев и затем доморощенных елизаветинских дельцов ровно ничего не было сделано для отстройки здания, а только испорчен заготовленный материал в виде учреждений, регламентов, уставов и т. п. В. К-ский.
ПУТЕВЫЕ ВПЕЧАТЛЕНИЯ. Вступив на престол, Екатерина хотела видеть народ, страну, столь дурно управляемую, взглянуть на ее жизнь вблизи, прямо, не из дворцовой дали и не по придворным россказням. С этой целью она предприняла в первые годы царствования ряд поездок: в 1763 г. ездила в Ростов и Ярославль, в 1764 г. посетила прибалтийские губернии, в 1765 г. проехала по Ладожскому каналу, который нашла прекрасным, но заброшенным, и, наконец, весной 1767 г. решилась посетить Азию, как она выражалась, т. е. проехать по Волге.
В сопровождении большой свиты (до 2 тыс. человек) и всего дипломатического корпуса она села в Твери на барку и спустилась до Симбирска, откуда сухим путем вернулась в Москву. В эту поездку она собрала много поучительных наблюдений. Во-первых, она увидела, какой удобный материал для управления имеет она в своих подданных, как мало нужно сделать для этого народа, чтобы привлечь к себе его расположение: императрицу всюду встречали с неописуемым восторгом. Екатерина писала с дороги, что даже иноплеменников, т. е. иноземных послов, не раз прошибали слезы при виде народной радости, а в Костроме распоряжавшийся экспедицией граф Чернышев весь парадный обед проплакал, растроганный «благочинным и ласковым» обхождением местного дворянства.
В Казани готовы были постелить себя вместо ковра под ноги императрицы, «а в одном месте по дороге, — писала Екатерина, — мужики свечи подавали, чтоб предо мною поставить, с чем их прогнали». Это был простонародный волжский ответ парижским философам, величавшим Екатерину царскосельской. Минервой.
Беглые путевые наблюдения могли внушить Екатерине немало правительственных соображений. Она встречала по пути города, «ситуацией прекрасные, а строением мерзкие». Народ по своей культуре был ниже окружающей его природы.
«Вот я и в Азии», — писала Екатерина Вольтеру из Казани. Этот город особенно поразил ее пестротой населения. «Это — особое царство, — писала она, — столько разных объектов, достойных внимания, а идей на 10 лет здесь набрать можно». Симбирск — город, самый жалкий, и все дома конфискованы за недоимки. Народ по Волге показался ей богатым и весьма сытым: все хлеб едят, и никто не жалуется; по городам цены высокие, а в деревнях прошлогодние немолоченые запасы в избытке; крестьяне крепятся продавать хлеб из боязни неурожая. В. К-ский
ПРЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ НАЧИНАНИЯ. Пока накоплявшиеся наблюдения еще не успели сложиться в цельный преобразовательный план, а внешняя политика не развлекала внимания, Екатерина спешила заштопать наиболее резкие прорехи управления, отмеченные в ее картине. Ввиду крестьянских волнений и толков указ, изданный на шестой день по воцарении, обнадеживал помещиков в ненарушимом обладании их имениями и крестьянами.
Отменены были многие откупа и монополии; для удешевления хлеба временно запрещен его вывоз за границу; сбавлена казенная цена соли с 50 до 30 коп. за пуд, а для пополнения убыли соляного дохода Екатерина убавила на 300 тыс. руб. свое комнатное содержание в 1 млн., получавшееся из соляного же сбора. При этом императрица заявила Сенату, что, принадлежа сама государству, она считает и все свое его же принадлежностью и впредь не должно быть разницы между ею и его интересом. Сенаторы встали и со слезами на глазах благодарили «за столь благоразумные чувства», добавляет Екатерина.
Установлена была роспись доходов и расходов. Екатерина настойчиво ограничивала применение пытки и конфискации имений у преступников, но не решалась отменить оба института законом. Издан был строгий манифест против взяточничества; петербургскому населению дано было назидательное зрелище сенатского обер-секретаря, поставленного у позорного столба на площади перед Сенатом с надписью на груди: «преступник указов и мздоимец».
Введены новые штаты служащих и установлены пенсии; но на покрытие нового расхода повысили цену соли. Кара не миновала и маховика чиновничьей машины, распустившегося Сената: в 1763 г. ему сделан был строгий выговор «за междоусобное несогласие, вражду, ненависть» и партийность. Указание было при случае и на неприличие сенаторам заниматься винными откупами, чем они и с самим генерал-прокурором не брезгали.
Окончено было трудное дело секуляризации населенных церковных имений, доставившее казне только в пределах Великорос-сии 890 тыс. руб. чистого дохода за штатными расходами на церковные и благотворительные учреждения (указ 26 февраля 1764 г.).
Наконец, в 1765 г. составлена была комиссия о государственном межевании, капитальном деле, не удавшемся при императрице Елизавете. Эти меры первых трех лет должны были произвести благоприятное впечатление и даже практическое действие, облегчить несколько налоговую тяжесть, содействовать общему успокоению, внести некоторое оживление в застоявшееся правящее болото, дать острастку чиновнику, а что было всего важнее для Екатерины — внушить некоторое доверие к ее правительству. Сама она по своей привычке была очень довольна успехом принятых мер. В одной ранней заметке она пишет, что торговля оживляется, монополии уничтожены, бунтовщики усмирены, работают и платят, правосудие более не продается, законы уважаются и исполняются, все судебные места вернулись к своим обязанностям и т. д. В. К-ский
ВОЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЩЕСТВО (ВЭО) — первое в России и одно из первых в мире экономическое общество.
Учреждено по инициативе Екатерины II в 1765 г. в Санкт-Петербурге крупными землевладельцами (графом Воронцовым, князем Гр. Орловым, Олсуфьевым и др.). ВЭО сыграло большую роль в развитии отечественного сельскохозяйственного производства.
ВЭО стремилось сделать более эффективным сельскохозяйственное производство при условии применения труда крепостных крестьян. Объявлялись конкурсы на создание лучших проектов по таким темам: сравнительная выгода барщины и оброка; применение наемного труда в сельском хозяйстве; земельная собственность и крепостнические отношения и т. д. В 19 в. в работе ВЭО принимали участие виднейшие ученые России И.В. Вернадский, К.Д. Кавелин, Н.С. Мордвинов, Д.И. Менделеев, В.В. Докучаев, А.М. Бутлеров, Е.В. Тарле, А.Б. Струве и др.
С 1820-х гг. ВЭО занялось вопросами сельскохозяйственного образования, в 1844–1854 гг. оно содержало училище. В 1860–1870 гг. общество стало центром экономической мысли помещиков-либералов, стремящихся к интенсификации сельского хозяйства. Там исследовали вопрос развития крестьянской общины. С 1876 г. в ВЭО началось изучение почвоведения под руководством В.В. Докучаева, основавшего в 1903 г. Почвенный музей и крупную библиотеку.
ВЭО постоянно издавало «Труды ВЭО», в различные периоды деятельности «Земский ежегодник», «Экономические известия»; опубликовало первые статистико-географические исследования России. Е. С.
ГЕНЕРАЛЬНОЕ МЕЖЕВАНИЕ — точное определение границ земельных владений частных лиц, земельных общин, городов, церквей и других собственников земли.
Генеральное межевание началось в 1765 г. Из-за частых земельных споров Екатерина II приказала проверить наличие прав на владение землей. Среди помещиков начались волнения, поскольку большой процент земель, чаще всего казенных, был захвачен незаконно.
5 марта 1765 г. была создана комиссия по Генеральному межеванию, а Манифест 19 сентября 17б5 г. узаконивал права владения помещиков землей по самому факту владения, если не существовало каких-либо спорных вопросов. Фактически казна бесплатно передала во владение дворянам 70 млн. десятин земли. Кроме того, степные угодья продавались во владение по низкой цене.
В процессе межевания были составлены подробные росписи о передаче земель во владение различным категориям собственников, частным лицам и учреждениям и оговорены условия владения. Например, за каждую застроенную сажень земли для выгонов город должен был выплачивать штраф, однако земли не изымались из городского владения. Были составлены подробные планы земельных владений в каждой губернии, всего — ок. 200 тыс. планов. На их основе создали губернские атласы. Примечания помогали оценить хозяйственное состояние империи. Экономические примечания, например, сопровождались статистическими сведениями о количестве душ, дворов, пахотных земель, лугов, лесов, водоемов и непригодных для сельского хозяйства мест на территории каждого владения. В них также были данные о преобладающих крестьянских промыслах и ремеслах.
Недочеты генерального межевания были устранены специальным межеванием 1830–1850-х гг. Его закончили к 1861 г. Межевание оформило и укрепило дворянское землевладение и легализовало захваты земель землевладельцами. Е. С.
ПРОЕКТ ИМПЕРАТОРСКОГО СОВЕТА. Но все эти меры были только подробности, большею частью почти мелочи. В манифесте 6 июля обещана была общая реформа управления, возвещены государственные установления, которые неуклонно действовали бы в пределах закона.
Между тем в центральном управлении оставался очень заметный пробел: законодательная власть, сосредоточиваясь в одном лице государя, не имела никакого закономерного устроения; не было учреждения, которое воспособляло бы эту работу. Генерал-прокурору Сената принадлежала законодательная инициатива, но только казуальная, когда в пределах распорядительной и судебной компетенции Сената встречалось дело, требовавшее нового закона. Н.И. Панину, редактору июльского манифеста, Екатерина вскоре по воцарении поручила составить план недостающего учреждения.
Панин представил доклад и проект манифеста об Императорском совете и о преобразовании Сената с разделением его на департаменты. Из этих двух учреждений устроялось новое верховное управление. Панин подвергает жестокой критике елизаветинское правление, в котором «действовала более сила персон, нежели власть мест государственных», и, пользуясь домашним кабинетом императрицы, «безгласным и никакого образа государственного не имеющим местом», всеми делами безответственно вертели фавориты, временщики, случайные и шальные люди, что напоминает Панину «те варварские времена», когда еще не было ни установленного правительства, ни письменных законов. Сколько можно понять тягучее, дипломатически неясное изложение Панина, его Императорский совет, разделенный на четыре департамента со статским секретарем во главе каждого, — чисто совещательное учреждение, нисколько не посягавшее на полноту верховной власти.
В него поступают все дела, требующие новых законов, кроме восходящих на высочайшее усмотрение через Сенат, и подлежащими статс-секретарями разрабатываются в законопроекты, которые обсуждаются императорскими советниками и представляются на высочайшее утверждение. Совет — закономерное, гласным законом установленное учреждение с оформленным порядком делопроизводства; всякий новый закон исходит из него за монаршей подписью и контрассигнованный подлежащим статс-секретарем.
Однако это не был прежний Верховный тайный совет, который, сливаясь с лицом монарха, становился участником законодательной власти. Сенат оставался независимым от нового Совета верховным учреждением. Совет по проекту манифеста — «то самое место, в котором мы об империи трудимся».
Это законодательная мастерская, исполняющая подготовительную работу законодательства по надлежащей форме и порядку, чем бы «добрый государь при его великих трудах ограничивал себя в ошибках, свойственных человечеству». Верховная власть не ограничивалась, а только сдерживалась практически, самой организацией законодательного дела.
В проекте Панина неясно и неумело предначертан будущий Государственный совет Сперанского, оказавшийся вполне безопасным политически. Екатерина подписала манифест (28 декабря 1762 г.) и назначила членов Совета, но потом впала в раздумье, кой с кем посоветовалась и похоронила дело.
Угадывая ли тайную мысль Екатерины, или по искреннему холопьему усердию придворного особенно дальновидно высказался фельдцейхмейстер Вильбуа, заявив, что законом установленный Совет со временем поднимет до значения соправителя, слишком приблизит подданного к государю и может породить желание поделить с ним власть, что разум императрицы не нуждается ни в каком Совете, а только для облегчения тяжести восходящих к ней дел нужно разделить ее частный кабинет на департаменты, говоря проще, заменить государственных советников домашними секретарями.
Осуществлена была только мысль Панина о разделении Сената на департаменты, но уже по другому проекту (15 декабря 1763 г.). Этим и ограничилась реформа центрального управления; законодательная функция, оставшись неупорядоченной, пользовалась случайными или временными средствами; по отдельным вопросам Сенату предоставлялись законодательные полномочия или составлялись комиссии, а комиссии о правах дворянства с 1763 г. вместе со многими другими делами поручено было составить новый проект о разделении Сената на департаменты. С начала первой турецкой войны Екатерина стала созывать преимущественно по военным делам Совет, который скоро превратился в постоянный, оставаясь негласным.
Отрывок из памятной заметки Екатерины II о «Наказе»
В первые три года царствования моего, усматривая из прошений, мне подаваемых, из сенатских и разных коллегий дел, из сенаторских рассуждений и прочих многих людей разговоров неединообразные, ни об единой вещи, установленные правила, законы же, по временам сделанные, соответствующие сему умов расположению, многим казались законами противоречащими; и требовали, и желали, дабы законодательство было приведено в лучший порядок. Из сего, у себя на уме я вывела заключение, что образ мыслей вообще, да и самый гражданский закон не может получить поправления инако, как установлением полезных для всех в империи живущих и для всех вещей вообще правил, мною писанных и утвержденных. И для того я начала читать [разные сочинения] и потом писать Наказ Комиссии Уложения, и читала я и писала два года, не говоря ни слова полтора года, следуя единственно уму и сердцу своему, с ревностнейшим желанием пользы, чести и счастия, и с желанием довести империю до высшей степени благополучия всякого рода, людей и вещей, вообще всех и каждого особенно. Преуспев по мнению в сей работе довольно, я начала казать по частям, всякому по его вкусу, статьи, мною заготовленные, людям разным, и между прочим князю [Григорию] Орлову и графу Никите Панину. <…>
О том, как разворачивались события в царствование Екатерины II в последующие годы читатель узнает из книги «Екатерина Великая», которая выходит в этой же серии.
