Внешняя политика: прыжки в ширину
Внешняя политика: прыжки в ширину
Рубеж 1990-х-2000-х гг. стал поистине драматичным периодом во всей истории внешней политики Украины периода независимости. Потерпев неудачу с «виртуальной европеизацией», украинское высшее политическое руководство обратило свои взоры к северному соседу, однако здесь, в отличие от периода правления Б. Ельцина набирал силу все более прагматический курс, связанный с попытками восстановить политическое доминирование России на постсоветском пространстве и здесь попытки «виртуального воссоединения» нередко сопровождались вполне реальными мерами. Одновременно продолжалась евроатлантическая риторика украинских верхов, связанная с реальным или имитируемым желанием трансформировать партнерские отношения с НАТО в нечто более существенное. Все это сопровождалось спорадическими конфликтами с ближайшими соседями — с Румынией по поводу острова Змеиный и канала Дунай — Черное море, Россией — по поводу акватории Азовского моря и Керченского пролива.
Отношения с Россией формально имели статус стратегического партнерства. Однако они представляли собой нечто гораздо большее. Прежде всего, их характер и направленность в немалой степени определялись взаимодействием между кланово-олигархическими структурами обеих стран, в первую очередь теми, что имели отношение к рынку энергоносителей. Заметим, что это взаимодействие было взаимно выгодным, поскольку приносило огромные барыши обеим сторонам — украинским рантье за счет перепродажи энергоносителей и «национальных особенностей» экономики, российским — за счет сказочно дешевого транзита в Европу, скрытого присутствия на украинском энергорынке и дележа прибылей с украинскими коллегами. И в России, и в Украине финансово-промышленные группы не могли существовать без тесного слияния с государственной бюрократией (правда, характер этого слияния существенно отличался) — поэтому отношения между государствами были и отношениями между кланами. Кроме того, на характер украино-российских отношений значительное влияние оказывало наличие огромного русского и русскоязычного «меньшинства» в Украине, расположенного компактно в восточных и юго-восточных регионах страны. Эти регионы поддерживали тесные экономические и культурные связи с Россией, не говоря уже о культурно-духовной близости (реальной и воображаемой).
Украино-российские отношения в конце 1990-х — начале 2000-х гг. несмотря на очевидную тенденцию к сближению на президентском уровне (ни с кем из иностранных лидеров Л. Кучма не встречался так часто, как с президентом В. Путиным — только в 2000–2002 гг. они встречались 18 раз[549]) все время омрачались действиями и событиями, которые внешне не имели связи с намерениями высшего политического руководства, однако вряд ли могли происходить без его ведома. Наиболее запоминающимися событиями из «экономической» серии стали ограничения на импорт украинских товаров в Россию, в частности на продукцию сахарной и спиртовой промышленности, на металлоизделия (трубы).
Из серии «политической» наиболее резонансной стал кризис, связанный с островом Тузла в Керченском проливе, тянувшийся с сентября до ноября 2003 г. Летом 2003 г. российская сторона развернула интенсивные строительные работы в Керченском проливе по возведению дамбы, которая должна была соединить Таманский полуостров с «песчаной косой Тузла». В сентябре 2003 г. представитель пограничной службы Российской Федерации выступил с заявлением о намерении поставить на «косе Тузла» пограничную заставу, когда дамба достигнет этой территории. МИД Украины 30 сентября выступил с заявлением о принадлежности острова Тузла Украине. В сказочно короткий срок на острове была возведена застава пограничных войск Украины. Дальнейшие взаимные действия дипломатов и политиков превратились в своего рода политический детектив, в то время как в обоих государствах бушевала псевдопатриотическая истерия, раздуваемая политиками. В итоге строительство дамбы было приостановлено, воинственные заявления политиков с обеих сторон затихли и начались затяжные переговоры по акватории Азовского моря.
Своего рода стимулятором для сближения с Россией стала «евроизоляция» Л. Кучмы, начавшаяся в период «кассетного скандала» и усилившаяся в связи с международным скандалом по поводу якобы имевшей место продажи радарных систем «Кольчуга» Ираку. Именно Россия выступила с осуждением заявлений Совета Европы по поводу «дела Гонгадзе», назвав их покушением на суверенитет Украины.
Наиболее знаковым событием для украино-российских отношений начала 2000-х гг. стало подписание в сентябре 2003 г. в Ялте соглашения о Едином экономическом пространстве (ЕЭП) с Россией, Беларусью и Казахстаном (интересно, что история с «косой Тузла» началась немедленно после подписания этого соглашения). Соглашение в перспективе действительно сулило серьезные экономические выгоды, связанные с низкими таможенными барьерами, зонами свободной торговли и дешевыми энергоносителями. В то же время украинские политики небезосновательно усматривали в нем намерения России восстановить своего рода былой «единый народнохозяйственный комплекс», в котором она в силу естественных причин, была обречена на доминирующую роль. На это особо нажимала оппозиция, называвшая ЕЭП путем к утрате суверенитета (В. Ющенко). Именно поэтому Украина сосредоточилась лишь на одном компоненте ЕЭП как наиболее приемлемом варианте, а именно, на создании зоны свободной торговли. В апреле 2004 г. Верховная Рада первой из стран-участниц ратифицировала соглашение о ЕЭП с одной оговоркой — оно не должно было противоречить Конституции Украины. Эта формулировка открывала безграничные возможности для дальнейших дебатов и соответствующих обращений в Конституционный суд, не говоря уже о том, что начало президентской кампании заставило политиков, даже сторонников ЕЭП, быть крайне разборчивыми в своих суждениях относительно экономического суверенитета Украины.
Год подписания соглашения по ЕЭП был объявлен годом России в Украине — помимо серии культурных мероприятий, обычных для такого рода акций, он ознаменовался несколько курьезным эпизодом осени 2003 г., связанным с предложением российской стороны о пересмотре содержания школьных программ по истории, поскольку, по мнению российской стороны, украинские учебники по истории содержали ряд интерпретаций и утверждений, которые способствовали формированию негативного образа россиян и России (эти утверждения имели основания, так же как и претензии украинских историков относительно «украинских тем» в российских учебниках). Довольно стандартное предложение, отвечающее, кстати, стандартной европейской практике взаимных договоренностей, вызвало нестандартную реакцию — часть национальной интеллигенции восприняла это как попытку вмешательства России во внутренние дела Украины, как желание диктовать свою волю в переписывании истории. Был далее организован сбор подписей под воззванием к руководству страны прекратить какие-либо переговоры на эту тему (собственно, переговоров и не было).
Говоря о предварительных итогах, можно сказать, что украинско-российские отношения на рубеже 1990–2000 гг. качественно в общем-то не изменились. Российское руководство по-прежнему старалось удержать Украину в сфере своих геополитических интересов. Украинские верхи не делали «резких движений», однако без лишнего шума старались удерживать дистанцию, позволяющую не превращать дружеские объятия в удушающий прием, что особенно заметно проявилось на переговорах по ЕЭП.
«Европейский вектор» во внешней политике Украины оставался, по крайней мере на уровне деклараций, внешнеполитической константой, особенно для дипломатической элиты, и политиков, имеющих репутацию реформаторов. С конца 1990-х гг. украинская власть неоднократно делала весьма недвусмысленные запросы в адрес руководства ЕС относительно переговоров о членстве в союзе. На саммите ЕС в Хельсинки (1999) даже ожидалось, что последует заявление о начале переговоров о перспективах членства в ЕС. Поскольку заявления не последовало и реакция на евроинтеграционные авансы была предельно сдержанной, даже среди искренних сторонников евроинтеграции в государственной бюрократии стало нарастать недовольство европейскими коллегами, особенно обострившееся в связи с тем, что такие переговоры были начаты с Эстонией, Кипром, Словенией, Венгрией, Чехией и Польшей, а официальные перспективы вступления в Евросоюз появились у Румынии и Болгарии, Литвы, Мальты, Словакии.
В 2000 г. в Украине была разработана Программа интеграции Украины в ЕС, оставшаяся на бумаге, а в 2002 г. президент Л. Кучма выступил с обращением к парламенту Украины с многозначительным названием: «Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002–2011 гг.» Следует заметить, что в принципе этот документ был весьма многообещающим и в случае реализации в самом деле мог бы способствовать реальной евроинтеграции Украины. Впрочем, воображаемая реальность как всегда вступила в непреодолимое противоречие с «правдой жизни» — именно 2002 г. был пиковым во внешнеполитической изоляции Украины в лице ее президента, связанной с «кассетным скандалом» и делом о продаже Украиной радарных установок «Кольчуга» Ираку. Европейские перспективы Украины стали довольно туманными.
То же можно сказать и о перспективах НАТОвских. В 1999 г. в Вашингтоне были обнародованы основные параметры Плана действий для членства в НАТО — своеобразные индикаторы готовности для стран, желающих вступить в альянс — они включали целый комплекс показателей: от военно-технических стандартов до социально-экономических и внутриполитических параметров. Именно с этими последними Украина, по оценкам украинских экспертов, имела наибольшие проблемы. Интересно, что экспертные оценки совпадали с опросами населения — более 50 % опрошенных считали, что главными препятствиями для вступления Украины в НАТО являются отсутствие экономической свободы и социальной справедливости, около 40 % называли проблемы с правами человека, законности и демократического контроля над Вооруженными силами[550].
Хотя к началу 2000-х гг. размах сотрудничества с НАТО достиг наибольшей интенсивности (в его рамках ежегодно проходило до 500 мероприятий[551]), дошло до того, что Л. Кучме делали намеки не посещать пражский саммит НАТО в ноябре 2002. Поскольку президент не внял этим советам, организаторы поменяли язык табличек с названиями стран с английского на французский, что позволило руководителям США и Великобритании не сидеть рядом с президентом Украины… На саммите было принято решение о начале переговоров о вступлении в НАТО с Хорватией, Албанией и Македонией. Украину обходили сдержанным молчанием.
Все же в мае 2002 г. Совет национальной безопасности и обороны принял Стратегию Украины относительно НАТО — любопытно, что среди стандартных мотивов, объясняющих необходимость углубления и расширения сотрудничества с альянсом (борьба с мировым терроризмом после 11 сентября 2001 г., изменение характера НАТО), указывалось сближение НАТО с Россией[552]. В том же году был разработан целевой план сотрудничества, а в 2003 г. Украина предоставила свои миротворческие подразделения для войны в Ираке, которую НАТОвские деятели мягко называли «стабилизационной миссией».
Несколько оживилось и евроинтеграционное направление. Европа, в частности, оставалась в числе крупнейших доноров и кредиторов для Украины (после России). В рамках программ технической помощи Евросоюз выделил Украине в 1999–2005 гг. 960 млн евро — почти четверть этих средств ушла на программу ядерной безопасности (преимущественно Чернобыль) и более одной трети — на программы TACIS, направленные на развитие мелкого и среднего бизнеса, научных исследований, образование, развитие совместных проектов с европейскими партнерами.
В марте 2003 г. ЕС выступил с новой инициативой, названной «Политика европейского соседства» — для семи стран, которые должны были оказаться на границе с Евросоюзом после расширения. Суть инициативы, конкретизированной в ряде последовавших документов, сводилась к постепенному втягиванию Украины в более тесные экономические отношения и содействию в реализации реформ, но без каких-либо переговоров о членстве.
После событий «оранжевой революции» очевидными стали две основные тенденции. Первая — стремительное «похолодание» в отношениях с Россией. Вторая — новая волна интеграционного давления на Европейский союз со стороны правящей элиты Украины
Несмотря на то, что первой международной поездкой президента В. Ющенко был визит в Москву, открытая и довольно радикальная проевропейская риторика нового президента и его окружения вызывала идиосинкразию у высшего российского политического руководства, которая выливалась в практические действия, направленные на удержание Украины в зоне российского влияния. Кроме того, стремление В. Ющенко вывести украино-российские отношения именно на уровень межгосударственных поставило под угрозу стабильность действующих энергетических схем, приносящих сверхприбыли клановым структурам обеих стран.
Весной 2005 г. украинской власти, увлекшейся разработкой перспектив евроинтеграции, был послан первый сигнал — российские компании, доминирующие на украинском рынке нефтепродуктов, ссылаясь на резкое повышение цен на нефть в мире, подняли цены на бензин и дизельное топливо. Это произошло накануне посевной кампании. Осенью 2005 г. был подан второй сигнал — российский газовый монополист «Газпром» объявил о почти пятикратном повышении цен на газ для Украины (также в связи с ростом мировых цен на энергоносители). Это вызвало переполох в верхах украинской власти и в клановых структурах, паразитирующих на торговле энергоносителями, унаследованных ею. Чрезвычайно нервные и изнурительные межправительственные переговоры, сопровождаемые торгом между кланами, привели к весьма двусмысленной сделке, практически восстанавливающей старые непрозрачные схемы взаимодействия между энергетическим лобби России и Украины. Цены на газ были повышены, но в два раза, с перспективой их повышения до намеченной отметки в $230 за тысячу кубических метров в ближайшей перспективе. Одновременно российское руководство начало крупный проект по строительству нефтегазовой магистрали через Балтийское море в Германию, который должен освободить Россию от «транзитной зависимости» от Украины.
Во время «газовой войны» в обеих странах нагнеталась общественная истерия по поводу «энергетической войны»: контролируемые властью телеканалы в России обвиняли Украину в краже газа, деловой недобросовестности и шантаже (Украина грозила повышением цен на транзит газа в Европу, а поскольку около 80 % валютных поступлений от торговли нефтью и газом поступали именно через украинский транзит, это было довольно болезненным). В украинских средствах массовой информации заговорили об имперских амбициях России и энергетическом шантаже, направленном на ограничение суверенитета Украины.
Серия экономических акций со стороны России дополнилась в 2005–2006 гг. запретом на ввоз мясомолочной продукции из Украины из-за несоответствия ее российским санитарным нормам и предложениями по ограничению ввоза металлопродукции (под предлогом их предполагаемой радиоактивности). Украинские власти в свою очередь, ссылаясь на необходимость борьбы с контрабандой, развернули «земляные работы» на украинско-российской границе в восточных областях…
Как и следовало ожидать, автоматически обострилась проблема Крыма и Черноморского флота. Украинское руководство, отвечая на повышение цен на газ, заговорило о необходимости пересмотра условий аренды российским Черноморским флотом баз в Крыму — речь шла о повышении арендной платы в 5-10 раз. Начатая по инициативе украинской стороны в начале 2006 г. инвентаризация земель и объектов на побережье Крыма вскрыла факты самоуправства и сомнительных сделок со стороны командования Черноморского флота России, коррупции и пренебрежения национальными интересами со стороны украинской власти — как центральной, так и местной. В прессе всплыла информация о продаже за бесценок или даже безвозмездной передаче прибрежных земель и курортно-санаторных объектов Крыма российским структурам. Зимой 2006 г. вспыхнула «война за маяки» — более двух десятков навигационных объектов оказались присвоенными Черноморским флотом России без официального согласования с предыдущим украинским руководством однако при явном его неформальном попустительстве. К лету 2006 г. вновь всплыла тема Керченского пролива и размежевания вод акватории Азовского моря — при этом ход межправительственных переговоров и их тональность свидетельствовали о том, что стороны вряд ли настроены на компромисс.
Ухудшение отношений с Россией не сопровождалось серьезными сдвигами в продвижении на Запад. Первые визиты В. Ющенко в Европу и США были поистине триумфальными — его выступления в Европарламенте и Сенате США весной 2005 г. произвели весьма позитивное впечатление декларациями о намерениях Украины. Впрочем, довольно скоро выяснилось, что осуществление этих деклараций не всегда по силам их автору. Прежде всего, Европейский союз, руководство которого рукоплескало «оранжевой революции» и ее лидерам, не слишком охотно реагировал на призывы Киева заявить о приближении перспектив европейской интеграции Украины. В феврале 2005 г. на заседании Совета по вопросам сотрудничества Украина — ЕС был принят План действий Украина — ЕС и «дорожная карта» — система показателей реализации этого плана. К июню 2005 г. вице-премьер по евроинтеграции Олег Рыбачук заявлял, что план действий выполняется Украиной на 70 %. Министр иностранных дел Борис Тарасюк как профессиональный дипломат был осторожнее в своих оценках — по его мнению план выполнялся на 40 % в его политической составляющей… По мнению экспертов, наибольшие проблемы в реализации плана также относились к реформам в экономике и социальной сфере, а также в регуляторной деятельности государства[553].
Отмена виз для граждан стран ЕС, США и Канады для въезда в Украину, состоявшаяся весной 2005 г. была воспринята благосклонно, однако не сопровождалась адекватными ответными действиями, если не считать несколько затянувшихся переговоров о введении «облегченного» визового режима для граждан Украины в ЕС. Пожалуй, наибольшим успехом для Украины стало подписание в 2005 г. торговых соглашений, способствовавших расширению доступа на рынки ЕС товаров текстильной и сталелитейной промышленности, а также состоявшееся в мае 2005 г. официальное присоединение страны к Болонскому процессу, направленному на создание единого пространства в сфере высшего образования.
В то же время Евросоюз вежливо избегал каких-либо конкретных разговоров о перспективах членства Украины, хотя некоторые украинские политики из окружения президента В. Ющенко говорили о десятилетней перспективе. ЕС испытывал серьезные внутренние проблемы, связанные с «перевариванием» новых десяти членов, провалом принятия европейской Конституции, торпедированной референдумами во Франции и Нидерландах, и близкой перспективой вступления Турции с ее 70-миллионным населением и целым ворохом социальных и этнических проблем. В этих условиях четкие заявления о перспективе принятия в ЕС Украины с ее политической нестабильностью, высочайшей коррупцией и социальными проблемами были невозможны.
В Украине вместо ожидаемых быстрых и продуманных изменений нарастали противоречия внутри самой власти и усиливался напор различных лоббистских групп, которым евроинтеграция не сулила ничего, кроме потери неконтролируемых прибылей. Яркой иллюстрацией стал провал в Верховной Раде летом и осенью 2005 г. ряда законопроектов, необходимых для вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) (всего было принято 9 из 14 законопроектов). Запланированное на декабрь 2005 г. вступление Украины в ВТО не состоялось, правда тогда же Украина наконец-то получила статус страны с рыночной экономикой, что открыло перспективы для переговоров о создании зоны свободной торговли с ЕС.
Конечно же, переориентация украинской внешней политики с «прыжков в ширину» на четко заявленную европейскую интеграцию не могла не вызвать конфликтной ситуации — вполне ожидаемого противодействия со стороны России и весьма осторожной позиции Евросоюза, вызывающей недовольство украинских политиков. Впрочем, внешнеполитические неудачи были вызваны не только внешним противодействием, но и серьезными внутренними проблемами. Пришедшим к власти политикам явно не доставало продуманной и тщательно разработанной стратегии евроинтеграции, а также способности просчитывать риски в ее осуществлении и реагировать на неожиданные вызовы. Вызванные послереволюционной эйфорией евроиллюзии не были проверены трезвым рациональным анализом, что привело к серьезнейшим взаимным разочарованиям как в Украине, так и в Европе. Ряд украинских дипломатов не обладал достаточной квалификацией, необходимой, чтобы отделить свои политические пристрастия от дипломатии, что привело к заявлениям, создающим добавочное напряжение, прежде всего, в отношениях с Россией.
Итак, вместо «прыжков в ширину» Украина попыталась совершить прыжок на Запад. Первая попытка закончилась неудачей: сближение с Западом было скорее символическим, зато ухудшение отношений с Россией — вполне реальным. Как ни парадоксально, однако именно эта ситуация наконец-то дала шанс политической элите Украины начать свою собственную, прозрачную, четко артикулированную внешнюю политику. Как она им воспользуется — покажет будущее.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.