Система ведомств

Система ведомств

Текущие государственные дела велись в XVI–XVII столетиях в приказах — центральных ведомствах (их состав см. в Приложении). Руководил каждым приказом один из высших чинов Думы (бояр и окольничих), в звании судьи, нередко ему помогали товарищи — помощники и заместители, среди которых были думные дворяне и думные дьяки. Делопроизводство приказа возглавлял высококвалифицированный администратор — дьяк, в подчинении которого находился штат чиновников — подьячих разного ранга, от начальников отделов — столов до простых переписчиков. Иногда ведомство возглавляла коллегия дьяков, без судьи. Первоначально считалось, что приказ — просто помощник царя и Думы, принимавших решения по их докладам, и должен обеспечивать проведение высшей воли в жизнь.

Но дела росли как снежный ком, и приказам все больше приходилось самим решать дела в пределах своей не очень четкой компетенции.

Приказы, как явствует их название, образовывались по воле государя для исполнения его долгосрочных распоряжений и в принципе были равноправны. Их функции складывались постепенно и достаточно хаотично, постоянно накладываясь, переплетаясь и, естественно, запутываясь. Первые Романовы, начиная с избранного в 1613 г. на престол царя Михаила, постоянно пытались привести нарастающую гору центральных ведомств в порядок и ввести их соподчинение. К восшествию на престол юного царя Федора стало очевидно, что устроение приказной системы требует продуманной систематизации и установления, наконец, четкой иерархии ведомств, а также формирования сети их местных учреждений.

Прежде всего, Федор Алексеевич упразднил отцовский приказ Тайных дел, подчеркнув тем самым, что отказывается использовать учреждение, стоящее вне единой административной системы[130]. Аналогично (но в конце 1677 г.) был упразднен Монастырский приказ, столь ненавистный некогда патриарху Никону. Его дела ушли вместе с последним судьей И.С. Хитрово в Большой дворец, а денежные счета — в Новую четверть; церковное управление осталось, как и следовало ожидать, в патриарших приказах. В конце царствования «серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации» (по словам современного историка Н.Ф. Демидовой) затронула множество приказов.

Финансовые дела объединялись в приказе Большой казны, поместно-вотчинные последовательно концентрировались в Поместном приказе, служебные — в Разрядном (тогдашнем Министерстве обороны), «с изъятием из их ведения территориальных приказов». Общее количество центральных ведомств сократилось в царствование Федора Алексеевича с 43 до 38, зато штаты их значительно пополнились подьячими. Историк русской бюрократии Н.Ф. Демидова подсчитала, что при Алексее Михайловиче (1664) на 43 приказа их приходилось 771, при Федоре (1677) на то же число учреждений — 1477, а к концу его царствования в 38 приказах было уже 1702 подьячих! Более детальный подсчет по Поместному приказу подтверждает, что «резкое увеличение количества подьячих… приходится на вторую половину 70 — начало 80-х годов». Крупнейшие ведомства насчитывают более 400 сотрудников, средние по 70–90 подьячих, мелкие по 30–50. При этом количество судей (из бояр и окольничих) падает с 43 до 31, а дьяков остается почти столько же (приказных 128–129, думных в приказах 6–4)[131].

Именные указы Федора Алексеевича от 26 ноября 1679 г. и 26 октября 1680 г. устанавливали единое время работы сотрудников центральных ведомств, от судей до подьячих: пять часов с утра и пять часов с вечера (час начала работы менялся при переходе с летнего на зимнее время) с традиционным перерывом на обед и послеобеденный отдых (№ 777, 839). Царское распоряжение от 23 февраля 1677 г. повышало статус управлявшегося дьяками Разряда: отныне из этого приказа всем учреждениям (кроме возглавляемых боярами и окольничими) посылались не памяти (как равным), а указы (№ 677). По традиционному равноправию приказов был нанесен сильный удар; к тому же после военно-окружной реформы 1679 г. Разряд стал головным учреждением обширной сети местных административных органов новосозданных военных округов.

Тенденции к иерархичности соответствовал указ Федора Алексеевича от 30 апреля 1680 г. о единоначалии в приказах: имена товарищей (помощников и заместителей) главного судьи в бумагах приказа более писать было не велено (№ 820)[132]. Наконец, 21 декабря того же года «думных дьяков, которые… были и впредь будут в посылках с боярами и воеводами или одни — велеть их… писать с вичем» — т. е. с полным отчеством, как высшие чины Государева двора, например: не «Иванов сын», а «Иванович» (№ 851). Уравнение профессионального администратора в «чести» с высшими чинами Государева двора, величавшимися, помимо заслуг рода, только военными (на худой конец — посольскими) подвигами, отмечало серьезный сдвиг в самосознании «верхов». По крайней мере, царь понял значение грамотного управления государством!

В острой необходимости повышения профессионализма высших управленцев государь убедился, требуя предоставить ему сводные и хорошо организованные сведения по политическим и экономическим вопросам, требовавшим, на его взгляд, выработки новой стратегии. Склонность Федора Алексеевича перед принятием решений иметь полную информацию (благодаря которой в его царствование было создано множество великолепных для исследователей сводных материалов) проявилась в указе от 9 ноября 1680 г. о генеральной ревизии всех центральных ведомств: составлении отчетов по составу кадров, дел и состоянию финансов всех приказов (№ 842). Проведя лично и с помощью Думы огромную работу по дополнению свода законов — Уложения 1649 г., — царь 16 декабря 1681 г. потребовал от приказов генеральной справки обо всех материалах после 1649 г., которые еще могут быть пригодны для совершенствования законодательства (№ 900).