3. Формирование системы управления транспортом

3. Формирование системы управления транспортом

Экстерриториальная природа транспорта как отрасли материального производства предопределила организацию его управления на основе централизма еще в дореволюционной России. Однако разобщение транспортных средств не позволяло осуществлять этот принцип полностью. Функции Министерства путей сообщения царской России сводились к централизованному руководству только сетью казенных железных и шоссейных дорог. В период первой мировой войны царское правительство создало Особое совещание по перевозкам как один из органов государственного регулирования транспорта.

Национализация всех средств сообщения социалистическим государством предопределила условия для организации управления транспортом по принципу демократического централизма. Социалистическая система управления транспортом основывалась на самом широком использовании революционной инициативы и самодеятельности рабочего класса. Вместе с тем в ряде выступлений В. И. Ленин показал, что социалистическому производству вообще, транспорту в особенности органически присуще единоначалие: «…беспрекословное подчинение единой воле для успеха процессов работы, организованной по типу крупной машинной индустрии, безусловно необходимо. Для железных дорог оно необходимо вдвойне и втройне»⁴⁷¹.

Однако реализовать эти положения в первые месяцы после победы Октябрьской революции было невозможно. Этому мешали ожесточенная классовая борьба, необходимость передачи управления железными дорогами в руки широких рабочих масс, не обладающих административно-техническим опытом. Поиски форм управления, соответствующих ленинскому принципу демократического централизма, затруднялись тем, что часть железнодорожников поддавалась влиянию меньшевиков и эсеров. Среди этой части железнодорожников были распространены синдикалистские настроения. На железнодорожном транспорте были образованы свои, самостоятельные Советы как органы хозяйственного управления железными дорогами. Это нашло отражение в работе Чрезвычайного Всероссийского съезда железнодорожных рабочих и мастеровых (декабрь 1917 г.) и Чрезвычайного Всероссийского съезда железнодорожников (январь 1918 г.). Второй съезд высказался за то, чтобы управление железнодорожным транспортом возложить на Советы железнодорожных депутатов и их исполнительные комитеты. Поддерживая Советскую власть, пролетарская часть съезда порвала с меньшевиками и эсерами, но оставалась на неправильных позициях по вопросу об управлении железными дорогами. Железнодорожники противопоставляли свои выборные организации государственным органам управления, назначаемым Советским правительством, — Народному комиссариату путей сообщения.

Чтобы поставить работу железных дорог на службу социалистическому государству, партии и правительству пришлось не только преодолевать сопротивление враждебных классов, но и убеждать рабочих-транспортников в том, что железные дороги должны обслуживать всю экономику страны в целом, а не групповые интересы отдельных коллективов. Для этого потребовалось время.

Созданный после победы Октябрьской революции Народный комиссариат путей сообщения длительное время из-за отказа буржуазных специалистов сотрудничать с Советской властью не имел налаженного аппарата. Функции НКПС сводились в этот момент к общему руководству транспортом, без непосредственного управления отдельными дорогами.

Управление транспортом в первые месяцы после победы Октябрьской революции основывалось на коллегиальном методе. При саботаже буржуазных специалистов и отсутствии кадров, хорошо знающих дело управления, коллегиальное управление позволяло рядовым труженикам, рабочим и низшим служащим учиться сложному делу руководства транспортным хозяйством. Коллегии на местах избирались железнодорожными Советами, а не назначались органами Советской власти. Организации железнодорожников, преодолевая большие трудности, провели огромную работу по созданию аппарата управления и налаживанию деятельности транспортных предприятий.

Однако система управления транспортом, сложившаяся в первые месяцы на основе выборности руководителей и коллегиальности, хотя и обеспечивала широкое участие трудящихся масс, имела серьезные недостатки. Выборность приводила часто к замещению технических и ответственных постов на дорогах случайными людьми; принцип коллегиальности в управлении делами затруднял налаживание трудовой дисциплины, так как порождал безответственность, расхлябанность на транспорте; железнодорожные организации стремились к автономии в административно-техническом руководстве дорогами. Децентрализация порождала местнические тенденции, нарушавшие нормальные связи между различными дорогами и участками, и разобщала их; нарушался график движения поездов. Поэтому весной 1918 г. Коммунистическая партия и Советское правительство приняли меры к постепенной замене коллегиальности единоначалием. Развернулась борьба против местнических и дезорганизаторских действий на железнодорожном транспорте, за централизацию управления этой отраслью народного хозяйства, за установление персональной ответственности руководителей дорог, строгую дисциплину и организованность во всех звеньях железнодорожного хозяйства. Ленин указывал: «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины и предприятия вообще не могут функционировать правильно, если нет единства воли, связывающего всю наличность трудящихся в один хозяйственный орган, работающий с правильностью часового механизма»⁴⁷².

Реализация этих принципов нашла отражение в принятии декрета СНК от 16 февраля 1918 г. «О пределах компетенции Комиссариата путей сообщения в деле транспорта» и декрета от 23 марта того же года «О централизации управления, охране дорог и повышении их провозоспособности». Первый декрет устанавливал, что НКПС является единственным органом, объединяющим железнодорожное хозяйство республики и осуществляющим общее руководство эксплуатацией железных дорог. В мартовском декрете указывалось, что коллегия НКПС «не вмешивается непосредственно в распоряжения Комиссара путей сообщения»⁴⁷³.

Этот декрет упразднял всех комиссаров, эмиссаров и агентов от различных ведомств, ранее назначенных на железные дороги. Он запрещал кому бы то ни было вмешиваться в дела железнодорожного транспорта. Каждый районный или областной железнодорожный орган должен был выбирать из своей среды преданного Советской власти руководителя. Это лицо утверждалось Народным комиссаром путей сообщения и было ответственно только перед ним. Таким образом, в управлении транспортом устанавливались централизация управления, последовательное проведение принципа единоначалия и строжайшая дисциплина труда.

Проведение в жизнь этих принципов встретило сопротивление противников централизма во главе с Викжедором (Исполнительным комитетом Всероссийского съезда Советов железнодорожных депутатов). Учитывая необходимость объединения сил железнодорожников для борьбы с транспортной разрухой, Советское правительство пошло в тот момент на уступки Викжедору, сохранив руководство НКПС не только со стороны Народного комиссара, но и коллегии (декрет ВЦИК от 31 мая 1918 г. «Об управлении железнодорожными путями сообшения»)⁴⁷⁴. За Викжедором сохранялось право обсуждения выдвинутых Наркомом путей сообщения кандидатур в члены коллегии НКПС; он мог выдвигать кандидатов в члены коллегии. Все последующие решения Советского правительства по железнодорожному транспорту усиливали значение принципа единоначалия. Опубликованное 16 февраля 1919 г. новое положение об управлении железными дорогами основывалось целиком на принципе единоначалия в управлении всеми звеньями этого вида транспорта⁴⁷⁵.

Таким образом, функции управления железными дорогами отходили от Советов железнодорожных депутатов постепенно, а потому их исполнительные комитеты и Викжедор постепенно утратили свое значение.

За короткий период в области управления железнодорожным транспортом было пройдено несколько стадий: 1) коллегиальное управление железнодорожным транспортом выборными организациями железнодорожников и их исполнительными комитетами, сосредоточивавшими административно-технические, профессиональные и партийно-политические функции; 2) постепенный переход от коллегиального способа управления к единоличному и назначению должностных лиц (вместо избранных) органом центральной власти — НКПС, когда исполнительные комитеты железнодорожных организаций постепенно утратили свое значение; 3) управление на основе централизма и единоначалия.

Поэтому при рассмотрении опыта Октябрьской революции и социалистических преобразований на транспорте следует иметь в виду, что первая задача диктатуры пролетариата — преодоление сопротивления буржуазии была выполнена в течение очень непродолжительного срока, тогда как вторая задача — создание новых экономических отношений и формирование соответствующей системы управления потребовала значительно более длительного времени и усилий Советского государства.

Водный транспорт дореволюционной России находился, как было показано, во владении частных собственников, в этой отрасли транспорта не было централизованного органа управления. Всероссийский съезд моряков и речников, состоявшийся в феврале 1918 г., предполагал возложить управление водным транспортом на союз водников (в центре — на его центральный комитет, а на местах — на областные и районные комитеты). Совет Народных Комиссаров не санкционировал этого решения, так как его принятие означало бы отказ от государственного руководства водным транспортом. Согласно декрету СНК от 5 марта 1918 г. «Об учреждении отдела водных сообщений»⁴⁷⁶ все управление внутренними водными путями и все учреждения по заведованию водными сообщениями и торговым флотом передавались в ведение Отдела водных сообщений, организованного при ВСНХ. Коллегия Отдела водных сообщений избирала исполнительные комитеты для управления отдельными речными и морскими бассейнами, а также производственными подразделениями водного транспорта.

Труднее было организовать управление на местах. Наряду с существовавшими еще пароходствами, согласно положению СНК от 5 марта 1918 г., были созданы местные областные и районные территориальные органы управления, которые должны были руководить работой флота. Кроме того, для руководства работой всех судостроительных и судоремонтных заводов, затонов, доков и т.п. в Каспийско-Волжском бассейне, включая Мариинскую систему, было учреждено Управление Каспийско-Волжско-Мариинской системы («Кавомар»), подведомственное Главному управлению водных сообщений ВСНХ (с конца марта 1918 г. это управление заменило упомянутый Отдел водных сообщений). Таким образом, возник параллелизм в управлении флотом. Органы управления строились на разных принципах: производственном и территориальном — и не обеспечивали объединения речного и морского транспорта в единый общенациональный хозяйственный организм.

В целях совершенствования системы управления флотом и ликвидации выявившихся недостатков 18 мая 1918 г. было принято новое постановление СНК, в соответствии с которым в ведение Главного управления водным транспортом (Главвод) передавался весь национализированный речной и морской флот страны⁴⁷⁷. Управление Каспийско-Волжско-Мариинской системы упразднялось. Местное руководство флотом было возложено на областные и районные управления водного транспорта страны.

В конце 1918 г. в ведение Главвода был передан нефтеналивной флот, что завершило объединение всего национализированного флота.

Для координации деятельности водного и железнодорожного транспорта декретом СНК от 23 апреля 1918 г. была создана междуведомственная Комиссия по смешанным железнодорожно-водным перевозкам⁴⁷⁸. На нее возлагалось рассмотрение и утверждение планов смешанных перевозок, а также разработка мероприятий по устройству пристанских путей, складских помещений и т.п.

Национализация всех средств сообщения, обобществление их в масштабе всего государства создало предпосылки для полной централизации управления всеми видами транспорта. Это было осуществлено, в январе 1920 г., когда водный транспорт был передан из ведения ВСНХ в управление организационно и хозяйственно окрепшего Наркомата путей сообщения. Объединение руководства водным и железнодорожным транспортом было необходимо для наибольшего успеха в работе средств сообщения, что являлось особенно актуальным из-за чрезвычайно тяжелого положения железных дорог. В этот период был ликвидирован коллегиальный метод руководства в управлении и осуществлен переход к единоначалию на основании декрета СНК от 25 мая 1920 г.⁴⁷⁹ Ленин на III Всероссийском съезде Советов народного хозяйства говорил: «Коллегиальность, как основной тип организации советского управления, представляет из себя нечто зачаточное, необходимое на первой стадии, когда приходится строить вновь. Но при установившихся более или менее устойчивых формах переход к практической работе связан с единоначалием, как с той системой, которая больше всего обеспечивает наилучшее использование человеческих способностей и реальную, а не словесную проверку работы»⁴⁸⁰.

Народный комиссариат путей сообщения представлял собой центральный орган управления железнодорожным транспортом. Во главе его стоял Народный комиссар; коллегия при Наркоме путей сообщения являлась совещательным органом. Рабочий аппарат НКПС состоял из нескольких управлений: Общеадминистративного, ведающего вопросами общего характера; Эксплуатационного, занимавшегося организацией перевозок и контролем за их выполнением; Технического, организующего и наблюдающего за выполнением ремонта подвижного состава; Хозяйственно-материального, функцией которого было снабжение дорог всеми необходимыми материалами; Управления по снабжению дорог топливом и лесными материалами; Финансово-экономического управления. После передачи в ведение НКПС водного транспорта в его составе было образовано отдельное Управление водного транспорта. В состав НКПС, кроме того, входили такие отделы; Организационно-инструкторский и Политический. Вопросы разработки технической политики на транспорте сосредоточивались в Техническом комитете НКПС.

Местными органами управления железнодорожным транспортом являлись управления дорог, во главе которых стоял Главный комиссар, выполнявший единолично как политические, так и административно-технические функции. Управление дороги состояло из Совета управления, рассматривавшего важнейшие вопросы финансового, хозяйственного и коммерческого характера, и различных служб — движения, пути и тяги, материальной и др.

Несмотря на тяжелое положение транспорта в связи с общехозяйственной и политической обстановкой, партия и правительство добились улучшения перевозочной работы железных дорог в первом полугодии 1918 г. (табл. 2).

Таблица 2

Работа железных дорог в конце 1917 г. — первой половине 1918 г. (вагоны на 100 верст сети) *

^{* Б. П. Орлов. Развитие транспорта СССР. 1917—1962, стр. 31—32.}

^{** Исчисляется как сумма суточной погрузки и суточного прием груженых вагонов.}

Железные дороги в первом полугодии 1918 г. перевезли больше грузов, чем в декабре 1917 г. Начиная с февраля 1918 г. размеры суточной погрузки на железных дорогах систематически увеличивались и значительно превысили размеры работы их в декабре 1917 г. и январе 1918 г. Улучшение перевозок грузов железнодорожным транспортом было достигнуто за счет расширения ремонта подвижного состава, а также вследствие организации самозаготовок топлива железными дорогами.

Благоприятно сказались и организационно-управленческие мероприятия Советского государства по укреплению функций НКПС, проведенные весной 1918 г. Однако начавшаяся военная интервенция и гражданская война прервали период мирного строительства и помешали продолжению созидательной работы на транспорте.

С первых дней существования Советское правительство уделяло большое внимание развитию и организации управления новых видов транспорта: автомобильного, воздушного и трубопроводного.

В январе 1918 г. был образован Центральный автотранспортный отдел Комиссариата по демобилизации. В его функции входило укомплектование Красной Армии и продовольственных отрядов автомобилями, руководство ремонтом автомашин, снабжение их горючим и смазочными материалами, запчастями. В мае 1918 г. при ВСНХ была создана Центральная автомобильная секция, на которую возлагались организация и руководство работами по ремонту автомашин, а также развитие автомобильного дела.

В наследство от дореволюционного времени Советская Республика получила всего 300 самолетов, в основном иностранных марок и устаревших конструкций. Насколько большое значение придавал В. И. Ленин будущему воздушного флота, говорит тот факт, что буквально на третий день после свершения Октябрьской революции (10 ноября 1917 г.) он дал указание об образовании Бюро комиссаров авиации и воздухоплавания.

В декабре 1917 г. оно было реорганизовано во Всероссийскую коллегию по управлению воздушным флотом РСФСР. В ее задачи входили сбор, сохранение и ремонт авиационной техники, а также формирование регулярных авиационных частей. Уже в то время предпринимались попытки использовать авиацию в народном хозяйстве, для чего в апреле 1918 г. был создан особый отдел по выполнению аэрофотосъемок, учета лесных массивов и других задач. В мае 1918 г. было создано Главное управление рабоче-крестьянским воздушным флотом (Главвоздухофлот). Была учреждена специальная комиссия СТО по подготовке программы-минимум развития самолетостроения и воздухоплавания в республике⁴⁸¹.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.